美國國務院國際資訊局出版物

圓桌會議：
執法是所有國家的首要任務

美國聯邦調查局（FBI）的 反盜版印章(David McNew/Getty Images)

公共健康官員在加州洛杉磯 市舉行的新聞發佈會上宣佈沒收非法藥物。(AP/WWP)

在巴西的國家反仿冒品日， 壓路機在巴西利亞市（Brasilia）銷毀假冒光碟與磁帶。(AP/WWP)

在雅加達附近，警官將一箱 盜版光碟投入火中。印度尼西亞實施了更為嚴厲的法律，以制裁盜竊著作權的違法行為。 (AP/WWP)

為保護該國著名的手錶工業， 瑞士邊檢人員每年銷毀成千上萬隻假冒手錶。(AP/WWP)

為了加入國際以及區域合作組織，許多國家通過了複雜的法律來保護智慧財產權。這樣做是一個國家邁出的重要的第一步。 但是，僅僅制定法律並不能使一個國家有效保護智慧財產權，還需要建立適當的執法機 制。

為什麼有效執法常常落後於立法？執法有哪些障礙？ 執法的好處將由所有國家共享還是由少數國家獨佔？

為回答這些問題，美國 國務院國際資訊局（IIP）組織了一次圓桌會議，邀請一組美國政府專家就智慧財產權（IPR）執法 發表看法。會議主持人是國際資訊局經濟安全辦公室的資深撰稿人兼編輯波塔·戈麥斯（Berta Gomez），與會者包括：美國專利商標局（USPTO）執法辦公室法律顧問邁克爾·史密斯 （Michael Smith）、美國司法部電腦犯罪與智慧財產權處出庭律師賈森·古爾（Jason Gull）、國 土安全部海關與邊境保護局智慧財產權處高級法律顧問約瑟夫·霍華德（Joseph Howard）。

這些專家認為，知慧財產權領域的有效執法應該是所有國家在追求經濟發展以及全面參與世界經濟時面臨的首要任務。 以下是他們的發言記錄。

主持人：首先請 問，在保護智慧財產權的整體戰略中，執法佔有何種地位？

史密斯：隨著世界經濟的發展以及各經濟體日益依賴高科技部門，智慧財產權的保護也越來越重要。

1997年，專利商標局開 始進行海外培訓活動，當時的重點是向其他國家提供咨詢，協助起草與世界貿易組織的《與貿易相關的智慧財產權協議》（TRIPS）相一致的立法草案。 但隨著時間推移，援助重點從這些法律 工作轉向這些國家的日常性實際工作。 我們發現許多國家已經有了法律，符合TRIPS的要求，但在實際執法方面欠缺很多，亦即不能在邊境以及民事或刑事司法系統中執行那些權利。

這些年來，著作權、商標與專利對美國經濟一年比一年重要，我們在海外保護這些權利的意願也大大增強。 美國與其他 國家的智慧財產權擁有者不願意在某些國家投資，因為這些國家對著作權、專利、商標與商業機密 沒有提供足夠的保護。

古爾： 從我們 司法部的角度看，有必要通過國際協議促使世界各國的智慧財產權法律一致化，甚至回到《伯爾尼 公約》，從而界定作者、發明人以及公司對所開發產品享有的權利。 我們希望看到各國對這些權利大致達成共識。

但是，如果沒有有效的執法，這些法律不過是空洞的承諾。 有效執行有關這些權利的法律有助於作者和發明家在理性的 基礎上決定是否從事創作和發明或是否出版和公佈其成果。

最近幾年，執法成為一 個越來越重要的問題。 一系列相互交織的因素──如運輸、技術、通訊、網際網路等方面的改善─ ─推動市場日益全球化。

實物商品的跨境運輸越 來越方便，成本越來越低，導致了侵權範圍的擴大。比如，很久以來東亞地區就存在仿冒品的問 題，但是，隨著產品成本降低，很容易運到世界其他地方，仿冒品的問題就更為嚴重了。

網際網路可以即時地將資訊傳播到世界各地，而幾乎無需成本。 因此，除了產生積極效益之外，網際網路也被一些人用來從 事大量的智慧財產權侵權活動。 隨著數位經濟在美國與其他國家不斷發展，這個問題越來越大。

主持人：您談到運輸的改善使商品更容易跨境流通。這是有效執法的一個障礙嗎？

霍華德：有效執 法的最大障礙或許是人們缺乏對智慧財產權價值的真正理解，也就是不瞭解智慧財產權對每一個從事 國際貿易的國家所具有的重要性。

我去過許多國家做演講， 在每個國家都有人問我："我們為什麼要做這個？ 我們為什麼要保護那些擁有智慧財產權的富裕國 家或製造商呢？"

我的回答是：首先，如 果你們國家實行法制，而且簽訂了某些國際協議，那麼就有義務遵守協議。 第二，你們的 國家在發展自己的經濟部門時，其製造商、發明人與工匠也在創造智慧財產權，因此確保他們的這 些權利也是很重要的。

在很多情況下，人們並 不理解保護智慧財產權對就業十分重要，不理解智慧財產權導致經濟增長以及生活質量的改善。 如果 你們不尊重智慧財產權，就沒有人願意在你們國家投資，你們也就不能吸引所需要的外資來改善本 國居民的生活。

人們如果理解法制的價值就會明白，並不僅僅是富裕國家受益。

古爾： 我也被 外國聽眾問過同樣的問題，"為什麼要保護智慧財產權？智慧財產權不就是美國或富國的名牌嗎？ 為 什麼我應該為這些美國公司效勞呢？"一個答案是：如同商標擁有者必須保護他們的品牌，則國家也要通過智慧財產權執法來保護其聲譽。

一個商標不過是一個牌子。 它表達的訊息是製造商以及產品的聲譽。 如果某個商標擁有者開始生產劣質產品，人們就不 會再買了。其聲譽會下降。

為了鼓勵投資，你需要 有效的法律體制，保護人民的權利，包括保護智慧財產權。 一個國家可以通過有效的智慧財產權執法 建立自己的品牌形象。反之，那些忽視智慧財產權執法的國家將看到自己的聲譽下降，投資環境惡 化。

史密斯：有效執法的另一個重要障礙是缺乏政治意願。在政府的最高層如果沒有政治意願，那麼執法當局就很難 認識到問題的重要性，難以投入資源來解決問題。

美國專利商標局在提供技術援助時努力解釋執法對於當地經濟的重要性。 比如，當地的音樂不但是本土文化遺產的問題， 它也是著作權的問題，對地方經濟是重要的。 我們發現，尤其在亞洲，國家有效執法的能力與當 地音樂發展密切相關。

主持人：當政府 決定提供有效執法的時候，它該如何做呢？

古爾： 雖然政治意願很重要，但這並不是說，保護智慧財產權只需要說服政府高層就夠了，讓他們信服這個事情很重要還不夠，他們的命令不會自動得到貫徹，變成街面上的執法行動。

政府必須在公眾意識上 下功夫，讓公眾真正瞭解，智慧財產權值得保護。 邁克爾關於本土音樂的舉例就很有說服力。

當然，許多盜版產品仿冒的是美國公司的產品，如微軟的軟體和美國流行歌手灌制的光碟都在海外銷售。但是，如果一 個國家允許盜版氾濫，它自己的產品──音樂、電影或軟體──也可能同樣被人竊取，遭受與美 國產品相同的命運。因為這些國家的音樂、電影以及軟體的製作者更依賴於國內市場，因此，在大量盜版上市的情況下受害最多的可能是這些本國的生產者。

盜版使本國工業更難與大型外國公司競爭。在這些國家，任何光碟或DVD或軟體都有盜版，只需花兩美元左右就可以買到一片，那麼當地的電影製片廠和軟體發行人就很難以這樣的價格與矽谷最新的軟體以及好萊塢的大片競爭。

具有諷刺意味的是，那些希望避免被美國商品壟斷市場的國家，或許應該考慮加強智慧財產權保護，因為保護智慧財產權能 夠促進當地經濟增長，鼓勵投資，這有益於本土工業的長遠發展。

如果公眾同意保護知識 產權，那麼執法部門就會願意取締兜售盜版或仿冒品的街頭商販，檢查官就會願意追蹤調查侵權 案件，因為公眾中不再有阻力。 法官也就願意作出一些具有威懾力的判決，對侵權者量刑或罰款。

霍華德：尤其重要的是，一個國家要有一個機制，使外國的權利擁有者能將問題提交給當局，並且真正有機會通過促成政府行動維護其權利。這可以克服長期存在的慣性，推動當局落實對智慧財產權的保護。

主持人： 您能不能談談您在國外培訓或講課的情況？

霍華德： 我到其他國家，查看那裡的立法，向當地人介紹美國的做法。我解釋說，你們如果沒有力量建立一個囊括所有可能被侵權的智慧財產權的資料庫，至少要有一個機制，讓別人把資訊提交給你們，這應 該是合情合理的。許多國家認為這一條建議很有用。

美國海關還執行禁止通關命令（法律上有約束力的命令，禁止那些違反美國智慧財產權的商品進入美國），此類命令由美國國際貿易委員會（USITC）下達。如同智慧財產權在我們這裡備案，USITC發出的禁止入關命令也 輸入海關的智慧財產權模塊（IPR module），發送給執法官員。 智慧財產權模塊¹的公共版本很容易獲取，網址是：http://www.cbp.gov。在"智慧財產權"頁簽下點擊"快速鏈接"（Quick link），在下一個屏幕再點擊"智慧財產權搜索（IPRS）"。 這個網址上有很多關於智慧財產權邊境執法 項目的資訊。

1 智慧財產權模 塊（IPR Module）是美國海關的自動化系統，收集記錄在案的智慧財產權資訊。該模塊現有25000項 記錄，它提供一個系統的清單和包括圖像的詳細資訊，以協助海關官員及時保護智慧財產權。它是 海關記錄程序的延伸，而記錄是指將合法的、在聯邦註冊的智慧財產權──如商標或著作權──提 交海關與邊境保護局法規辦公室智慧財產權科，在那裡進行登記。 登記後的智慧財產權資訊輸入知識 產權模塊，提供給基層官員使用。公共版本的智慧財產權模塊可供公眾查閱。

主持人： 這是利用新技術加強執法的一個例子嗎？

霍華德： 是的。 但是，如我的同事所指出，人們必須願意做這件事。 這一點至關重要。

主持人： 您是否看到一些國家在這方面取得了進步，對保護智慧財產權更感興趣了？

霍華德： 我在埃及時，人們正在探討智慧財產權領域的執法問題，他們對我說埃及需要一種與美國一樣的海關體 制。看起來，在一些具體問題上，世界各國都希望從我們的政府這裡得到一些借鑒。他們或許不 喜歡我們有時候說的話，但是他們對我們要表達的意見非常開放，願意考慮。

史密斯： 我覺得大多數國家都同意，美國的邊境智慧財產權保護系統是當今世界最有效率的系統之一。但是，很多我們在美國做的事情，到其他國家就不太實際了。 當然，發展中國家以及欠發達國家根本不具 備美國政府所擁有的資源。 此外，大多數國家也沒有美國這麼多的邊境口岸。

這些國家的海關必須決定如何才能最好地使用他們的有限資源。在海外技術援助項目中，美國專利商標局從這裡入手， 鼓勵各國履行TRIPS協議的義務。TRIPS規定了最低標準，如建立權利擁有者可以登記以及尋求權利保護的系統。

不過一個國家儘管可能 完全符合TRIP協議規定的最低標準，但仍然在邊境管理方面存在巨大問題。 比如，TRIPS協議要 求成員國提供保護措施，禁止進口盜版商品或假商標產品， 但它沒有要求成員國在邊境提供保護措施，禁止這些產品或商品出口，或禁止這些商品在該國流通伺機轉口。

因此，美國政府的主要關注點是，盜版及仿冒品在一個國家生產，然後出口到其他國家，比如在歐洲或亞洲內部流通。 針對這種情況，我們提出了"TRIPS-Plus"條款。 在雙邊談判中，我們把它作為自由貿易協定談判 的一項內容。 在培訓中，我們重點說明儘管這些要求不屬於TRIPS，但對一個有效的執法體制仍 是必要的。

主持人： 別的 國家願意接受嗎？

史密斯： 現在 的情況肯定比十年前要好。 我認為，隨著這些國家越來越適應TRIPS協議的義務，並制定相關法律，它們的接受程度會提高。

對於美國政府而言，現 在有個問題很重要，這就是某些國家的盜版光碟（即CD、VCD、DVD等）產量已經超過了合理的需求量。 顯而易見，地方消費量有限，因此這些產品被運送出口。 有鑒於此，我們提倡在邊境實 行出口管制，並推動制定光碟管製法規。

主持人： 腐敗 問題在多大程度上影響智慧財產權保護？

古爾： 在某些 試圖落實智慧財產權的國家，腐敗是個大問題。

其決定因素之一是涉案 金額。當非法活動涉及巨額資金時，肯定就會有腐敗。

與盜版和假冒相關的另 一個問題是有組織犯罪。無論在美國還是其他國家，犯罪團伙都不同程度地捲入盜版及仿冒品 的生產與發行。 當然，政府官員的腐敗不獨發生在智慧財產權領域，但是，腐敗氾濫必然會妨礙知 識產權領域的執法。

史密斯： 您剛才問："有效執法的障礙是什麼？" 我認為，這取決於您講的是民事執法、刑事執法還是邊境執法。

刑事執法與邊境執法可以歸納在一起，亦即它們是政府的行動。民事執法涉及的是私人訴訟，也就是通過民事法庭系統 來彌補權利擁有者的損失。

在許多國家，民事執法 面臨類似問題。美國專利商標局發現，雖然很多國家有民法及民事訴訟程序法，有關權利擁有者 通過法庭爭取臨時救助或請求法庭下達短期禁令的法律條款並沒有在實踐中落實。

我們發現，許多法庭判處的損失賠償太低，不足以對侵權者與假冒者構成威懾，也不足以補償權利擁有者的損失。

最後，我們還注意到， 某些國家的侵權產品以及製作侵權產品的機器實際上沒有被摧毀， 這些機器可以隨時恢復生產。 這顯然不符合權利擁有者以及公眾的利益。

對政府來說，邊境執法 的一個障礙來自於需要大量人力。海關官員應當是模範消費者，對記錄在案的商標瞭如指掌，還 要有意願保護商標擁有者的權利。 沒有這些熟悉解情況的海關檢查人員，邊境執法就難以落實。

在刑事執法方面還存在 另一個問題：有些國家可能在一開始要起訴無數銷售盜版或仿冒品的街頭商販。 雖然這樣做可能 制止街頭販賣，但並沒有斷絕侵權活動的根源。在很多國家，侵犯智慧財產權的根源在於有組織犯 罪。 因此，如果要更有效益地利用政府的時間與資金，就要運用打擊有組織犯罪的法規，起訴犯 罪團伙，斷絕非法活動的資金來源。

古爾： 是這樣 的，去抓"大魚"而不是小魚更有效益，因為這樣一來，就可以切斷貨源。一般來說，打擊街頭假 冒品的最大效果是把仿冒品驅入角落。也就是說，不再有人明目張膽地擺攤銷售，商販只攜帶一 個標誌，說他有CD或DVD，他在麵包車或在街角公寓裡就可以為客戶製作拷貝或取得盜版。

剛才邁克爾談到有效民 事補償的極端重要性。在美國，絕大多數執法行動是由著作權與商標擁有者推動的。美國存在有 效的民事補償手段，如禁令、仿冒品扣押、金錢損失賠償等。在美國以及許多建立了民法機制的 國家，人們的確有可能獲得這些救助。

在有些國家，民事執法系統沒有這麼成熟。在那些地方，只有刑事執法與邊境執法機制能夠稍微遏制侵犯智慧財產權的活動，至少目前如此。

在有些國家，刑事訴訟 以及調查程序必須在權利擁有者提出指控之後才能啟動。 這是一個嚴重的障礙，因為讓權利擁有 者對每一個侵權案都提出指控是不實際的。 這意味著，在某些國家，警察無權收繳在街面上或在辦案過程中發現的侵權商品。我們鼓勵這些國家解除這類限制，不管這些限制存在於實際法律中， 還是存在於指導警察與檢查官履行公務的政策中，都應解除。

此外，有些國家建立並 保持人為障礙，使商標與著作的所有權難以證實。 法庭可能要求必須由著作權擁有者本人出具證 詞，而不允許把著作權辦公室簽發的證書作為擁有著作權的"初步"(prima facie)證據。這種手續上 的過度要求可能成為有效執法體制的障礙。在諸如簽訂TRIPS協議的主要任務完成後，常常是這 些小地方仍然存在問題。

主持人： 權利 擁有者的參與到底有多重要？

霍華德：美國海 關與邊境保護局非常倚重權利擁有者，他們在我們這裡登記資訊，提醒我們注意某些潛在問題。 權利擁有者常常可以準確報告侵權商品的抵達日期、港口或具體船隻，或進入美國的入境方式。 這有助於我們有的放矢，節約有限的資源。

智慧財產權擁有者保護自 身利益的另一種途徑是教育消費者，使他們認識到不能以價格便宜來決定一切。一個仿冒品可能 價格便宜，但它並不具備真實產品的全部功能，或者不安全、不耐用。可能更重要的是，如果產 品有問題，您就不可能得到合法製造商所提供的支持。

主持人： 公共衛生官員是不是有義務告訴消費者仿冒品可能不安全甚至是危險的？

古爾： 在美國， 各種聯邦法律與機構防止這類對健康安全構成威脅的仿冒品。在網際網路上銷售假藥，如用"垃圾郵件"（spam）做"偉哥"廣告，不但違反食品與藥物管制的法律，也違反了聯邦商標法。 此外， 它還可能違反州法律。

當發現仿冒品時，很難 追溯到製造商。比如，假酒在東歐一些國家中很流行。當真酒違反健康與安全標準時，可以追查 至產品的來源，生產廠家會被檢查和勒令改進等。 但如果是仿冒品，就不可能這樣做，因為假冒 品的前提是隱瞞其來源。

史密斯： 這與 公眾覺悟有關。政府能夠發揮教育公眾的作用，告訴公眾智慧財產權保護不但是經濟問題，也是健 康與安全問題。假冒食品與假藥導致死亡。要麼它們不包含應該有的成份，要麼它們包含致命的 成份，而人們買到手時完全不知情。

飛機零件也是一個例子， 盜版或假冒產品的標籤聲稱符合試驗室的安全標準，但實際上有問題。

對健康與安全的討論可 以使公眾關注智慧財產權保護與個人福祉息息相關的方面，而非僅僅經濟方面。它關係到人們的生 命。