美國國務院國際資訊局出版物

第十一章：

1965年移民法案：有意與無意的結果

作者：羅傑丹尼爾(Roger Daniels)

移民法律，影響美國社會、政治、與經濟發展，自17世紀或更早，美國即是一個移民國家。20世紀60年代，修改法律而成為更多元化的民族。下圖與左圖顯示，美國新的公民宣誓效忠。封面：總統林頓強生（Lyndon B Johnson）簽署1965年移民法案。

1965年10月3日，總統林頓強生（Lyndon B Johnson）在自由女神雕像下面簽署1965年移民法案，他強調，本法律案最重要的象徵意義： "今天簽署這項法案，不是一項革命性的法案，它不會影響千百萬人的生命，也不會改變我們日常生活結構或實質大幅增加我們的財富或權力，但它仍然是國會與政府一項最重要的法案，因為它改正美國一項殘酷而持續的錯誤。總統強生出生於德克薩斯州，並未非同尋常地謙虛，強生說出他的顧問與專家告訴他的話。

幾十年來，大多數歷史學家在當時很少注意而且忽略，1965年法案目前已被視為三項象徵二十世紀美國自由主義高標準之 一。 （其他兩項分別是投票權法案，其中賦予非洲裔美國人投票的法定權利；醫療保健/醫療法案，資助老年人與貧窮人保健）。移民法主要著眼於解決20世紀(後1/3期間)巨幅激增的移民入境（80頁表1所示），數十年之後，大幅提升日益增加的拉丁美裔與亞裔移民至美國之地位。

為什麼總統的幕僚專家如此明顯誤判新的法律無數潛在後果？ 因為他們集中於舊戰役而未能分析當時已經實際發生的變化。事實上，要瞭解變化的本質，由於新的法律而促成哪些人可以移民美國，當制定美國移民政策之前，這是必要的審查。

1921年之前美國移民政策

1882年之前，當年對於任何想自由移民至美國定居者並無重大限制。這一年，國會通過有些名不副實的排華法案（它只有禁止華工），並展開始61年期更加嚴格的移民政策。至1917年，七個主要移民途徑將會受到一定的限制。首先，禁止大部分亞洲人團體。移民之中，明確禁止某些罪犯未能達到一定的道德標準，或各種疾病與殘疾，貧民或接受政府的資助者，某些激進派與文盲。然而，不論這些限制，除了第一次世界大戰的艱苦歲月，在 19 世紀最後20年與20世紀前面20年，總移民人口持續成長。

第一次世界大戰後經濟明顯低迷，再加上擔心1917年布爾什維克革命，左翼國內激進主義對於歐洲移民想像猶如洪水造成了恐慌，或許是因為移民湧入，造成本土人士反移民情緒加劇。眾議院移民事務委員會主席艾伯特強生（Albert Johnson）表示，一位共和黨代表華盛頓州一個農村地區，運用摘錄自領事報告，質疑國家已經處於危險狀態，可能被淹沒於"異常扭曲"和"不可同化"的猶太人，"骯髒的而且習慣或行為危險的非美國人"。而當時這些看法非常極端，國會共識認為太多的南歐與東歐人，主要是天主教徒和猶太教徒，於這段期間分別為進入美國，這是許多人(即使不是大部份)於這段期間共同明顯的看法。隨著厭惡這些事情之刺激，1920年至1921年冬季一屆國會眾議院表決，結果以293票－46票決議暫停所有移民入境14個月。

這幅1921年政治漫畫，批評美國政府試圖通過限制移民入境（當時移民大多來自歐洲）。.

有點少許危言聳聽－－參議院否決」零入境的概念」，並替換為另一項法案(提案人參議員威廉迪令翰（William P. Dillingham，佛蒙特州共和黨籍)。他的計劃獲得國會通過，但即將離任的總統威爾遜(Woodrow Wilson)否決。新一屆國會眾議院再通過它(不記錄票數)，參議院表決，結果以78票－1票通過。威爾遜的繼任人，哈丁總統(Warren G. Harding) 於1921年5月簽署。

1920年移民入境有關的配額限制

1921年法案首次依據數據管制配額，乃是指標性立法，針對大多數移民制定配額。類似但更激烈的版本－－林頓強生（Lyndon B Johnson）版本制訂於1924年。然後，後來注重於配額，但它們並不適用於所有入境者。允許兩種移民"不受配額限制"：妻子(但不包含丈夫)、未婚子女18歲以下的美國公民、與來自西方的移民。

西半球以外的國家分配配額，乃依據該國1890年人口調查的國外出生來自該國家的人口百分比，這項限製成為」盎格魯-撒克遜人人口普查」限制，因為持續大量湧入南歐與東歐人。 （1929年之後，據稱是一項科學的方法用於抑制減少移民進入。）根據上述兩項辦法，西北歐洲國家獲得新的時段移民絕大多數的份額，即使數十年以來大部分移民都來自東歐與南歐。

1924年法案還禁止"外國人沒有資格取得公民身份"，反映事實，即自1 870年開始，美國法律允許"白人"與"非洲裔"歸化成為公民。這一具體條款之目的乃防止日本人與已被禁止的其他亞洲人 （美國法律當時規定亞洲人士係依據緯度和經度，即只留給那些西阿富汗以西的人才有資格移民至美國。），更進一步控制，所有入境移民，不論是配額或非配額，在他們離開出生國之前，都必須獲得美國領事館入境簽證才能進入美國。雖然一些美國外交官員對入境移民態度友善，但是，很多符合法律資者簽證都被駁回。美國國務院指示其領事官員強調優先傾向否決， 例如，1930年指令規定：

如果領事官員認為申請人任何時候可能是一位公共負擔時，即使是在符合資格相當長時期以後，也應該拒絕申請人的簽證。

不過，即使新的限制，1920年代，繼續核准相當多的移民。事實上，1929年新移民幾乎達2 80000，直到19 56年才會再次達到這個數字。經濟大蕭條與二次大戰期間入境移民大幅減少，如表2第81頁顯示，不論外國出生的人數與比率，全國都出現下降。從1860年至1920年人口普查記錄顯示，七個美國中約有一個是在國外出生，至1970年這項數字已下降至小於1/20。

許多貧窮的移民通常來自東歐，在20世紀初經由紐約岸邊的愛利斯島碼頭進入美國。曾經是檢疫站的愛利斯島現在成為博物館

美國人相信，時代移民已經過去。美國本土化的歷史學家領袖約翰海曼（John Higham），在他1955年經典著作-----「在陌生的土地」，寫著：

雖然某些入境移民將繼續下去，廣大民間運動已經形成一股最根本的社會力量，這在美國歷史上已經劃下一個句號。在美國，舊的信仰已成為所有渴望自由的人一個應許之地，已失去其作用與意義。

雖然無人察覺到它，十幾年前，日益嚴格的入境移民已告一段落。

難民與其他戰時變化

1943年12月，羅斯福總統敦促希望支持戰時盟友，國會撤消15個法規，排除來自中國的移民，給予中國人最基本的移民配額，而最重要者，使中國的外國人有資格歸化入籍。三年後，國會通過類似法律賦予同等權利給菲律賓人與印度本土人，1952年解除種族或民族的限制，以取得美國公民身份。不同於二次世界大戰前入境移民法令，這些法律與許多後來法律的變化，乃受到外交政策關切事項之激勵，而不是關切國內選民對於反移民的反彈。

此外，1952年以前，美國政策與其他方面已經發生變化，它已經開始為難民訂定特別規定。第二次世界大戰事升高時，國會曾拒絕做出這樣的規定，最顯著的阻撓表決一項法案承認20000名德國兒童，幾乎所有的人都是猶太人。美國前總統赫伯特胡佛(Herbert Hoover)支持它，羅斯福總統私下表示，他贊成，但最後拒絕支持它，避免賭注他的威望。追尋大屠殺事件之後，歷史學家與決策者譴責美國未能為逃離希特勒的難民提供一個重要的避風港，雖然事實上有很多猶太難民他們自己逃向美國海岸。副總統沃爾特蒙代爾(Walter Mondale)發表了一個共識，1979年，他判斷美國和其他國家的庇護，至少在這個意義上是"不能通過文明的測試"，因為二次大戰之前與大戰期間，並未更多毫無保留慷慨地對待希特勒的潛在受害者。

因此，首先是二次大戰之後三項立法苦戰，乃有關於1946年與1950年之間的移民政策，並著重於難民。1946年底，1000萬歐洲難民中，約有90 ％的也許是1000萬難民已在他們以前原來的家園定居，其餘為流離失所者或流浪者，雖然流浪者通常被視為"猶太人的問題"，其餘110萬流浪者中，只有約五分之一是猶太人。許多這些希望到巴勒斯坦，然後委託英國治理，但是英國拒絕讓他們入境。

近兩年，總統哈里杜魯門嘗試由行政部門採取行動解決問題，因為國會和大多數美國人都反對任何增加一般移民入境，與猶太裔特別移民。 1947年初，他要求國會在尋找辦法，使美國能履行自己對於這些無家可歸者與苦難的難民的"責任」，這是總統第一次建議，即國家有責任收容難民，此後，它得到每屆總統的支持與共鳴。

杜魯門並未向國會提出計劃。我們現在知道，因為很多質疑，白宮密切與公民委員會密切合作，立即宣佈核准40萬難民。後來，帶來兩項成成就： 1948年6月，美國國會通過一項法案，核准承認202,000流浪者，但是限制許多難民宣揚猶太人和天主教徒受到歧視。杜魯門不情願地簽署，但是他明知這項是從國會獲得的重大利益。兩年後，他簽署了第二項法案，難民總數增加至41.5萬，而且也廢止他曾經抱怨的法規。

為了製造假象認為嚴厲法律的傳統配額制度仍然完好無缺，國會假裝這些法案核准的入境移民超過他們國家的配額，未來數年，實質上將縮減這些國家的配額，來償還 "凍結/抵押"，這顯然不可能做到。舉一個極端的例子，拉脫維亞每年配額286名，隨即被"凍結/抵押"直到2274年！，但是國會於1957年悄悄取消所有這些"凍結/抵押"。

最後，實際上核准41萬多位流浪者，其中只有1/6是猶太人，幾乎一樣多，大約1/7為基督徒。德國驅逐來自捷克與其他東歐國家的人，其餘大部分是斯大林的受害者，由蘇聯接管東歐，主要來自波蘭與來自波羅的海附近的共和國。

配額制度繼續爭論

雖然戰後迫切的難民問題爭論結束，而且偏向主張至少承認一些難民，但是自1924年以來，修改基本法規解決辛酸移民的問題仍然繼續辯論基本上並沒有改變，通過的法規包含 1952年移民與國籍法，也稱為麥克凱崙-華特（McCarran-Walter）法案，雖然曾遭受杜魯門總統否決，以及朝鮮戰爭肆虐，其衍生其它問題卻擊退杜魯門總統與其他大多數自由主義者（不過，有趣的是，不是參議員，而是後來總統-約翰遜）：該法案在冷戰方面，嚴格的思想意識試金石，不僅施行於移民，而且施行於觀光客/訪問者。依據該法案規定，許多歐洲知識分子，例如，尚保羅沙特（Jean Paul Sartre）不能在美國大學演講。

杜魯門否決該法案（但是國會最後推翻），新聞消息稱讚廢除該法案乃純粹是種族與道德禁止歸化入籍，就其本身而言，它可以開拓家人團聚，消除性別歧視。但是總統表示移民與國籍法將繼續國籍（national origin）配額制，實際上並無改變。杜魯門總統與大多數評論家後來實在無法理解McCarran法案充分潛在的有限影響，特別是，他們忽略考慮到不清楚條文－第2 12 (d)(5)潛在的影響，給予任何未來的總統自由裁量釋放權力，依據"緊急理由，或… …在符合公眾利益"承認無限多的外國人。實際上，這意味著後來總統將命令，例如，核准大批匈牙利人、古巴人、或東南亞難民，國會將在以後規範這一行動。

德克薩斯州聖安東尼奧入境管理局官員，回答有關於1997年移民法修正後的問題。

分析所有核准，移民與國籍法實施13年中（ 1953年至1965年）顯示，大約350萬移民合法進入美國，超出移民配額三分之一。每年，非配額移民乃佔絕對多數。亞洲移民，依據"亞洲－太平洋三角區域"條款，至2000年，每年實際配額為236000人，幾乎10倍於規定額，這些人中大多數為本土出生家族成員或新歸化美國的亞裔人口。此外，在美國歷史上首次實施移民與國籍法，其中來自歐洲移民並未領先自由移民： 48 ％ 分別來自加拿大、加勒比海、拉丁美洲、最多人數來自墨西哥。7％分別來自亞洲，只有43 ％來自歐洲。

1965年移民法

雖然國籍制度優勢已不復存在，在20世紀60年代，參議院參議員歐文(Sam J. Ervin)領導最後捍衛護法，他是北卡羅萊納州選出的民主黨籍議員，70年代，他在水門案聽證會扮演自由派角色，而成為英雄。但是，1965年，歐文(Sam J. Ervin)採取保守的立場，認為現行已修該的配額制度」不具歧視」色彩，而是」像一面鏡子，反映了美國現況"。歐文(Sam J. Ervin)與其他人士支持類似的"文化"論點，以限制移民配額，從不承認他們的"鏡子"是被扭曲的，不能反映美國在1965年的現況，但是僅呈現數十年前(1920年)的人口普查而已。因為許多美國人採取了更國際化的觀點，其論點注定是要失敗的。

在任何情況下，由於1960年代自由思想意識激勵，新的法律制度徹底廢除國家配額，改為」東西半球限制配額」： 東半球限制配額170000名，西半球限制配額120000名，同時限制任何一個國家每年配額20000名。這些限制設定每年配額29萬移民。但它只是一種幻想，因為自1921年之前，已有如此作法，訂定移民條款，但是實際核准入境人數超出限制配額。新法律擴大各類家庭成員可以移民入境而不受配額限制，並保留大部分列舉的配額給更遙遠的家庭成員或甚至旅居外國的家庭成員。

對於難民也似乎限定名額。新的法律規定從全球移民總體限額中撥出 6% 給他們（當時每年限額簽證17400名），但是麥克凱崙（McCarran）法案有關總統釋放權保持不變。因此，至世紀末，300多萬難民來自匈牙利、古巴、越南、西藏、與其他地方，起初承認釋放，後來由國會定期批准。

但280萬移民大部分係於1966年－2000年入境，來自於所謂的"連鎖移民"家庭成員以及其他家庭成員－－未來潛在的新移民，這些移民很少來自歐洲。下該圖顯示各地區域移民比率統計。

1965年，無人可以預見這樣的結果。通常將入境移民規定自由化歸諸於種族與種族偏見隨著時間而淡化，社會趨勢多元化，而不是許多人共同理想的同質化。大部分權利將更著重於改變美國的外交政策目標。他們認為移民政策是外交政策之ㄧ部分，並且認為1920年依據單一文化理念制定政策目標，乃不適用於謀求領導全球的國家。

分析自1965年以來移居美國的移民，與拿破崙戰爭至1924年時期大量移民，顯示兩時期之間的相似與差異。主要延續性乃是這兩個時期大多數移民都是為了尋找工作，僱主可以支付工資低於市場行情。但是，其他因素則相當不同，歐洲不再是大部份移民來源。其他方面的差異包括性別，先前移民絕大多數為男性，自1 950年以來女性漸漸成為多數。差異包括教育與技能水平，最早期移民的教育與技能水平低於一般美國人，而在近年來相當少數具備高度技能。事實上，這已經成為所謂的祖國"人才外流"。絕對多數的當代移民，可以說是來自開發中國家。.

當我們審視所有全球移民流動，我們發現歐洲，自大發現時代(The Age of Discovery)以後，已經成為人力出口國，已成為在二次世界大戰後時代的一個移民目標，通常來自以前的殖民地。許多歐洲人慢認識到這些變化，德國前總理科爾，他聲稱，德國從來不是一個移民國家，但是人口普查顯示，德國聯邦共和國擁有外國出生的居民，其百分比率稍微高於美國。

目前在全球化時代，最先進的工業國家都深深涉入移民問題。美國嚴密加強安全檢查措施，其部分原因係來自「911」恐怖攻擊，移民數量已經持續上升。輸入勞力已經呈現」 二元化現象」，同時輸出工作－海外"外包"，雖然提高企業獲利與經濟成長，但是，至少在短期內會加劇社會壓力。

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羅傑丹尼爾斯(Roger Daniels)是辛辛那提大學歷史學系榮譽教授。書本箸作16本，主編90 冊，他還擔任總統委員會有關於安置與拘留人民問題的歷史顧問，協助策劃艾利斯島入境移民博物館。他最近的作品包含： 未來美國－移民史與美國各種族裔的生活；未經審訊就被囚犯：第二次世界大戰時日本裔在美國的生活；捍衛金色大門：美國自1882年有關的移民政策與移民。 .