美國的歷史學家 創造改變的歷史性決策
第六章：
州際公路系統 1939-1991
作者：馬克羅斯（Mark Rose）
在1939年4月，通用汽車公司在紐約世界博覽會中，將展館命名為「FUTURAMA」 - 「FUTURAMA」意為 「發現未來」 之意 – 通用汽車的展示攤位立即成為博覽會中最受歡迎的地點，每天 – 即使是在炎熱的夏天 – 都有數千名參觀者到場排隊進入參觀。進入展館之後，參觀者可坐車子沿著軌道、欣賞通用汽車畫出對遙遠的1960年代景象的展示；參觀者可看到灑滿炫目陽光的農田、嘆為觀止的都市發展，最重要則是公路，寬廣、如河流般的公路，描繪出順暢的交通景況。
 此蒙太奇式的高速公路照片，是在艾森豪政府時期，用以呈現過去歲月中對未來的憧憬、一直到今日現實的歷程；在二十世紀後期，高速公路讓人們的旅行與商業活動更為方便，讓美國人更為融合、且加速出現了前所未有的繁榮景況。圖中：總統德懷特艾森豪（Dwight D. Eisenhower）。 |
「Futurama」 設計師紐曼貝爾吉德（Norman Bel Geddes）認為，在當時全國民眾都經歷經濟大蕭條之苦時，透過未來快速的交通動線與現代化、美麗的設計，有限度地使用公路將能再創鄉村與都市的繁榮與人民希望。在1939年，美國政府公共道路的資深工程師也在一份當年出版的報告「收費道路和免費道路」中提出類似的看法，認為新一代的都市道路進化，將能轉化「瀕臨死亡的資產」成為「全新且重要的發展」。 我們現在知道、當時在受歡迎的世界博覽會與政府報告出現的未來遠景 – 正值經濟大蕭條與第二次世界大戰之際 – 各州與政府的道路工程師、企業領袖、政治人物進行長期計畫之後，終於完成了洲際公路系統（IHS）的建設。
在第二次世界大戰之前，美國的工程師就已經開始小量建造近似高速公路的道路，包含紐約州美麗的公園大道，賓夕法尼亞州的收費道路，芝加哥湖岸大道，以及洛杉磯「乾旱河床」 高速公路；許多工程師曾深入瞭解建造於德國、更大型的高速汽車專用公路，但在1939年，還沒有任何主要政治力量能將連接全國的公路連結得更緊密。希望促成公路系統的人發現、要讓國會主動通過、撥經費建造洲際公路系統（IHS），是很不容易、甚至不可能的事，反而是那些相信高速公路能讓國家進步的各州或國家工程師，常會說服政府與企業相信：為了改善交通與提高資產價值，應該在既有道路上另建新道路系統，所付出的代價一定有其代價、對那些需要重振復甦的商業區來說，尤其重要。
公路系統的擁護者
在那個年代，有遠見的人與善於規劃的人之中，沒有任何人要比湯瑪士麥當奴（Thomas H. MacDonald）更積極推動洲際公路系統，他在1919 至 1953年間擔任美國公路局局長；他權威式的作風，對於個人與所屬有明確的目標與期望，麥當奴受到同僚高度的尊敬 – 甚至美國國會成員也包含在內 – 尊稱他為 「長官」（ Chief）。在1904年，麥當奴從愛荷華州立大學土木工程學系畢業，就像當年其他全部或多數工程師一樣，麥當奴認為最重要的是為許多建造公路與水壩、鐵路、水利、污水系統上的實際問題，找出實際的解決方案，這樣的計畫最適合一個歡迎大量移民、仍在開發大西部、建造新城鎮的國家。和其他資深政府官員、如曾商業部長(1921-1928)後來成為美國總統(1929-1932)的賀伯特胡佛（Herbert Hoover）一樣，麥當奴曾肩負全國公路建造的責任，開始思考建造一個比他在學校學過的任何一個案例、都還要更大（也更昂貴）的公路系統。在數十年前才因為亨利福特（Henry Ford）普及的汽車，也開始成為許多人使用的交通工具，也促進的經濟的成長。
 這張1919年的照片呈現的是軍隊行經鄉村的畫面，這個軍隊包含280個人和72部車輛，從華盛頓到洛杉磯、行經雜亂的公路與鄉村道路，共花了兩個月的時間。 |
麥當奴是個公路改革的倡議者，他最知名的一個想法、就是讓汽車駕駛人與卡車司機支付較高的燃油稅、作為建造公路的經費來源之一；他指出汽車與卡車司機支付的費用，可視為過去將時間浪費在老舊公路上浪費的時間成本、薪資成本，還能避免發生意外。麥當奴在數不清的演說與文章中，將建設洲際公路系統與將城市更新為商業區的承諾連結在一起，公路不僅能減少城市的交通量，還能提高資產價值、就業機會、改善業績。其重點就在於如果絕大多數長途旅行的車輛都避開城市中的道路，市中心就會成為更適合人們居住、購物、工作的環境。
麥當奴用國家道路工程師進行的車輛與卡車研究，作為個人論點的佐證，在二次世界大戰後，美國人經歷了革新帶來的繁榮，各地區的交通對卡車司機與汽車駕駛人來說是個大惡夢，在雙車道的公路上塞車是行經市中心不可避免的事，而零售店受害於主要道路上的不良交通狀況，讓他們在遙遠郊區、有許多停車位的開店者競爭之下，流失許多銷售量；麥當奴的論點因而更有影響力與迫切性。但直到1956年，國會成員才投票通過建立洲際公路系統的經費。
城市與鄉村
在1944年，在美國領導階層正準備迎接二次大戰結束的時候，洲際公路系統的議案也正等待聯邦的立法通過；然而美國國會成員與羅斯福總統（Franklin D. Roosevelt）起初無法同意撥經費來進行戰後的公路建設，爭論點在於農村團體在國會中許多的代表希望國家能建造更多低成本的道路、讓農夫能運送農產品與家人到鄰近的城鎮上；值此同時，來自包含眾多人口大型城市、紐澤西與紐約與其他東岸各州的代表，也要求政府提供經費改善那些壅塞都市內的交通狀況。擁護者認為政府承諾提供給公路計畫的資金，是在大戰結束後承諾給提供軍隊球員大量公共建設的作法；但卡車司機對公路將建在何處、創造工作機會或提高資產價值都不感興趣，美國貨車運輸協會、這個擁有上千位卡車擁有者與經理人的貿易團體，其領袖力促降低燃油稅、並建設運輸交通的重要道路。
 （圖說）以最新相片呈現的德國高速汽車道路，激發了美國前二次大戰年代的高速公路夢想。 |
到了1944年，政治領袖與美國貨車運輸、農業領袖共同達成了協議，聯邦政府將支付五成的城市道路以及農村重要區域道路的建造費用，而國會則在政府資助的公路系統做後續建設時，支付五成的費用，該公路系統是自1921年開始成為美國公路骨幹、包含如從芝加哥至洛杉磯的美國66號運輸道路在內的系統。為了支付所有戰後道路建設的經費，國會成員投票表決撥出每年約4億5000萬美金的鉅額經費、共支付三年，並於戰後立即開始。國會並在此法案中授權建造洲際公路系統，但並未特別撥出指定專款給這項建設計畫，而是讓各州將政府撥給公路建設經費中的25%、用於建造洲際公路系統。
然而在1940年代晚期，只有少數參與其中的政府或各州人士，願意將原本用於相對便宜的都市與鄉村道路建設、那些能讓農夫將農產品快速送到市場的道路上的資金，轉移到架構長達40,000英里、未曾有人嘗試過又相當昂貴的州際公路系統。比工程奇蹟更重要的是、4億5000萬美金的國會撥款，能讓各州幾乎都能獲得建設合約並增加工作機會。關於經費分配的問題 – 換句話說也就是公路益處的政見 – 一直都在美國公路法案中扮演重要的角色。無論如何，在1944年12月，羅斯福總統頒佈了「聯邦補助高速公路法」（Federal-Aid Highway Act），開始了這項聯邦政府有史以來最龐大、當然也是最昂貴的道路建設計畫。
戰後的交通壅塞
這項法案制訂的時間點相當幸運，在戰後，美國經濟復甦，每個人都想要台新車，在945至1955年間，美國街上的汽車與卡車幾乎成長了一倍，如紐約、芝加哥、洛杉磯、達拉絲、邁阿密、休士頓等大都市地區，塞車、延誤與交通意外益形嚴重，在1950年美國商會報導在新英格蘭城市中、有四成的旅行時間都耗費在塞車上，交通延誤的狀況日益惡化，市中心的商店仍然相當擔憂被開設在快速成長郊區的競爭對手搶走客源。雖然已經通過了「聯邦補助高速公路法」，但因勞工與原物料價格飆漲，減少了實際能夠建設的公路哩數，也很重要的是、車廠製造的 –以及美國民眾購買的 -卡車與汽車都更重、更快、更長，如果如麥當奴般的道路工程師要建造新一代安全且高速的公路，這些道路也必須更寬、更厚，在建造跟維護上都更為昂貴。麥當奴估計國內道路的交通流量約成長為二次大戰前的八倍，但農場、卡車與都市團體仍然陷在誰該支付新建道路的經費、以及道路位於何處的僵局裡。
 艾森豪總統這位擁有前將領身份的總統，任期幾乎橫跨整個1950年代，是整個洲際高速公路創建的核心人物。 |
在1951年開始，具影響力的卡車貨運產業嘗試要打破公路政治的僵局，在此時期，多數的卡車貨運公司都還很小、只有幾名行政人員和不到一百名的司機，對美國政治有影響力的就是同業公會，該公會總部設於華盛頓，會員遍及各州，這個美國卡車貨運公會（ATA）僱用了專精於維護卡車利益的律師，在法庭為司機辯護，並將會員貨運業者關心的是傳達給參議員、代表、甚至白宮。為了抱怨交通延遲的問題，卡車業者仍然希望聯邦政府少花點錢在使用率低的鄉村道路，而將經費用在進出主要城市的重要道路。在1951-1953年間，他們開始進行一項遊說計畫、稱之為PAR - Project Adequate Roads (此計畫名稱成功地將他們的遊說目標與美國政治文化結合，因為每一個打高爾夫球的人都希望能打到標準桿par的標準，即職業高爾夫球選手在高標準高爾夫球場希望達到的水準)， 雖然美國卡車貨運公會擁有相當的影響力，但即使是該公會的領導人，都沒有能力讓洲際公路系統計畫即時開始運作。
艾森豪總統與克雷委員會（Clay Committee）
艾森豪總統（President Dwight D. Eisenhower）於1953年上任，對於由誰支付建設洲際公路系統的瓶頸也無法解決，和他的競爭對手一樣、艾森豪希望降低塞車的問題，也支持新公路系統的概念；艾森豪和他的經濟顧問都相信，建設洲際公路系統長遠來說，將能對美國經濟有激勵的作用；但同時，艾森豪也不希望建設公路的資金問題會對聯邦預算造成太大的負擔。
在1954年8月，艾森豪要求前陸軍將領克雷（Lucius D. Clay）帶領一個委員會、提出建設洲際公路系統資金的解決方法建議。1955年1月，克雷建議由美國政府發行250億美元的公債，該公債將於三十年後以聯邦燃油稅與國庫資金贖回，公債可銷售給公司、政府、或是個人。克雷推論，這樣做將能籌措絕大部分建設洲際高速公路所需的資金，也不會增加政府預算或國家債務。考量政治現實，克雷向聯邦政府提出由聯邦政府支付九成建設費用、另外一成則由各州政府支出。在此之前，聯邦與各州政府一直還將建設公路的費用以各付五成的方式進行討論。
 有些人認為洲際公訴公路讓美國大有進步，但也有人認為公路造成郊區雜亂、醜陋、交通糾結 – 如同在接近華盛頓的洲際公路95公里處；但不論喜愛與否，該系統的確幫助美國成為現代化國家。 |
不過、克雷的計畫也馬上受到同樣的利益團體攻擊。農夫組織認為克雷的計畫會凍結農村的道路建設長達三十年的時間、直到公債贖回為止；另外也很重要的是、維吉尼亞州的參議員哈瑞伯德（Harry F. Byrd）也表示不希望聯邦政府必須為高額公債支付利息。
馬里蘭州眾議院議員喬治富倫（George H. Fallon），準備好由美國政府預算支付所有洲際公路系統費用的提案，但此提案勢必造成燃油稅與輪胎稅大幅提高，所以在1955年7月，將近五百名的卡車貨運司機集結在首都向參議員與州議員表達反對富倫法案的意見；7月27日，眾議院成員投票同時否決了克雷與富倫雙方的法案。雖然極受歡迎的艾森豪總統降低了公路資金辯論的範圍，但在此情況下連他也無法將民眾的愛戴轉化為滿足許多公路建設費用敵對者的解決方案。
僵局的解決方案：成立公路信託基金
在1956年，田納西州周參議員亞伯特高爾（Albert Gore Sr.）與路易斯安那州眾議員哈爾伯格斯（Hale Boggs）、和眾議員富倫合作，又提出另一項公路資金的法案，他們的成功在於對各方利益關係人都多提供一點點好處：鄉村與城市、洲際高速公路的花費都增加了，但在燃油稅與其他汽車、卡車相關稅率上也只增加一點點；在此計畫下也包含國會與艾森豪首肯成立公路信託基金，將所有燃油稅（以及輪胎與卡車的消費稅）集中用於洲際公路系統與其他國家道路建設的資金，這樣一來卡車貨運經營者也將不再抱怨燃油稅可能用於非公路建設的公共事務；為了讓最終協議獲得大眾支持。
在1956年參眾兩院會議委員會就正式將洲際公路系統的名字、更改為國家洲際與防禦公路系統，一般美國人會簡稱之為洲際公路系統。終於在1956年，國會與總統正式授權給美國公路局的工程師、以及對口單位也就是各州的公路部門，開始興建長達41,000英里、包含大約5,000英里都市內道路的新公路系統。在1980年晚期，洲際高速公路倡議者的承諾果然成真，洲際公路系統承載了超過兩成的全國汽車流量、以及載貨卡車高達 49%的流量。在接下來的數十年內，國會還通過了洲際公路系統增加的路段建設案，在2002年鄉村與都市內的公路長度總計達到47,742英里。2004年初，聯邦政府花費了超過590億美金建設都市部分的洲際公路系統、在鄉村部分也花費了超過美金400億的費用。
 高速公路每天不間斷地提供美國人民出差或旅行的便捷道路。 |
抗議與更多的地方掌控建設
大型公路系統影響了數百萬的人民，在許多人歡迎新設道路的同時，也有人因為過度現代化的圖騰、侵蝕了風景區與都市地區；抗議者反對公路建設讓國會將公路建設控制權從地方與國家的工程師身上移走，在1959年初，舊金山的政治領袖與居民封鎖了「濱海高速公路」（Embarcadero Freeway）的施做工程，而自1962年開始，巴爾的摩居民也群起抗爭，希望保護都市郊區免受公路工程的破壞；在1960年代晚期與1970年代早期、華盛頓西北部的高收入居民運用政治手腕與法律常識、巧妙地封鎖了橫跨波多馬克河（Potomac River）、三姊妹橋的興建。當時的作者出版了像是「鋪路者與道路」（The Pavers and the Paved）以及「高速公路 – 超級騙局」（SuperhighwaySuper hoax）等書，引起了國家對於發生「公路反感」的注意。
為了回應地區居民的意見，在1973年，國會與總統尼克森（Richard M. Nixon）通過了國家公路補助法案（Federal-Aid Highway Act），將原本公路信託基金的專用款、用來資助各地購買公車、修繕鐵路系統，1991年，國會與總統喬治華盛頓布希（George H.W. Bush）通過了「道路運輸效率法案」（Intermodal Surface Transportation Ef. ciency Act - ISTEA）。現在，各地的政治領袖在都市計畫組織中可有權選擇要是否將部分國家與地方資金用於公路、公共運輸、腳踏車道或其他計畫上。「道路運輸效率法案」將管理聯邦公路基金的中央權力下放，也將中央工程專家的權力轉移給地區政治人物。
 地圖上的藍色部分極為洲際公路系統，可看出該系統連結整個國家的狀況。 |
洲際公路系統的建設為美國的未來帶來重要的影響，讓數以百萬計的美國人能快速在市中心與郊區移動。1970年代，美國已經是個「近郊國家」。和該系統同樣重要的（與戰後電視、公立學校、以及既有的交通網路發展同期）、是與超過290萬人共同參與經濟與社會互動的催化劑，腔調、食物、風俗習慣不再那麼地區化、更具全國觀感。洲際高速公路的建設讓貨車營運業者捨棄鐵路運輸以提供更快的食物、傢俱、冰箱等所有東西的運輸速度。
鐵路系統仍然繼續營運，政府因而提供卡車司機優先權的補助。在政治影響上，1970年之後國家公路計畫已經轉教給各州與地方政府，用於其他像是社會福利支出的費用上。到了今天，洲際公路系統仍然是美國最偉大的公共建設計畫，它是個政治與商力量業之間成功的互動，也是個美國在運輸系統、都市變化、社會凝聚、政治與公共政策再教育各方面都相當成功的實驗。
馬克羅斯（Mark Rose）是佛羅里達大西洋大學的歷史教授，他曾出版超過三十篇論述與幾本書籍，包含與布魯斯希利（Bruce E. Seely）合著的：「全世界頂尖的運輸系統：鐵路、車輛、航空，以及美國二十世紀的公共政策」，另外他也是賓夕法尼亞大學出版之系列套書「商業、政治、社會」（Business, Politics, and Society）的共同作者。