美國的歷史學家 創造改變的歷史性決策
第七章：
美國軍人權利法案
作者：米爾頓格林堡 (Milton Greenberg)
「美國軍人權利法案」（The GI Bill of Rights），該法案的正式名稱為「1944年軍人復員法案」（THE SERVICEMEN'S READJUSTMENT ACT OF 1944），該法案由美國總統羅斯福於1944年6月22日簽署，此時該法案經國會通過的消息多半並未揭露，部分原因是諾曼地登陸行動正在執行中，另外該法案的重要意義與對美國社會的重要影響，也是無法預知的。但隨著大戰在一年之後歐洲與亞洲分別結束，「美國軍人權利法案」（The GI Bill of Rights）的條款也將立即被完整檢視，在短短幾年之內，這個新法的實施、對美國社會與經濟造成不少改變。
在該法條款中，規定參與二次大戰的軍人可立即獲得由失業保險支付的經濟補貼，更重要的是、更提供退伍軍人多樣化的教育機會，從在直訓練到高等教育均可，也可獲得充足的家庭或商業貸款幫助。
 1932年聚集於華盛頓的「Bonus Boys」 – 第一次世界大戰的退伍士兵 – 在擁擠的卡車裡、這些人的權益受到政府不平等的待遇；而相對地在第二次世界大戰中，透過於1944年羅斯福總統簽署的「美國軍人權利法案」（The GI Bill of Rights），獲得多種進入高等教育的機會；返國部隊的教育拯救了這一代的人，也讓美國走向五０年代的繁榮之路。 |
當時國會中、為了補償在二次大戰中苦戰軍人而訂定的法案相當多，而此項法案擁有一個重要的支持者；支持「1944年軍人復員法案」（THE SERVICEMEN』S READJUSTMENT ACT OF 1944）的背後主要力量、就是美國退伍軍人協會（American Legion），這是一個成立於1919年的私人退伍軍人團體，該協會於1943年9月舉行25週年的大會，提出支援退伍軍人的完整支援方案；方案由該協會全國總司令哈利克梅尼（Harry W. Colmery）提出「男女軍人權力法案」（a bill of rights for GI Joe and GI Jane）立法提案， 其後就被統一稱為「美國軍人權利法案」（The GI Bill of Rights）。GI 一詞是美國大戰軍人的俚語說法 – 起源自 「政府發給」（ Government Issue）、意指軍隊的規範或設備，另引用美國憲法中「人權法案」原意，「美國軍人權利法案」（The GI Bill of Rights）在國會大廳中對那些試圖補償返國軍人的政治人物來說，具有很大吸引力。
但事情還沒有那麼簡單。雖然在採用、通過該法案內容在國會中受到很大支持並迅速通過，但也有另一個重要因素是法令制訂者為了合理性的考量、害怕戰後美國激進的社會情緒爆發，而做的決定。在二次大戰之前，美國人對因戰事而殘障的退伍軍人有很好的照顧，但對健康回來的軍人就沒有那麼關心，當時政治人物對一次世界大戰中退伍軍人的忽略，加上經濟條件更加惡化的結果，導致一場遊行抗議與災難性的對抗。在1932年，兩萬名的退伍軍人集結於華盛頓進行所謂的「補助遊行」（bonus march）希望他們在參與一次世界大戰、這個美國歷史上最苦難時刻之一的戰爭之後，能獲得政府承諾的經濟補償，這些爭吵讓胡佛總統派來軍隊、由未來軍隊英雄麥克阿瑟將軍（Douglas MacArthur）以及少校艾森豪（Dwight Eisenhower）、派頓（George Patton）帶領軍隊，用坦克與槍對付這一群所謂的 「補助軍隊」（ bonus army）。
經歷這場衝突的華盛頓政策制訂者心中，能符合這些退伍軍人需求的可行方案、直到1944年才終於出現，實在是件不太有效率的事，直到盟軍明顯即將獲得二次大戰勝利、在日本長崎與廣島投下原子彈、軸心國完成投降協定、以及1500萬人的海陸空大軍瞬間從亞太戰區陸續回到國內的一年前，才完成立法。
 這群幸運兒 – 能從二次世界大戰中倖存的人 – 於1945年搭乘軍艦回到家鄉，而「美國軍人權利法案」（The GI Bill of Rights）也讓這群人能夠儘速回復平民 |
我們必須記得在對日本原子彈攻擊的十二年前，美軍在夏威夷珍珠港海軍基地遭到的攻擊 – 這次攻擊讓美國成為二次世界大戰的參與國 – 而當時美國也正值嚴重的經濟蕭條之中。因此，開戰後發現國內尚未備戰、許多人們未受教育；為了組成軍隊，必須訓練這些只知道經歷過大蕭條年代的年輕人；各地失業狀況都很嚴重、在1933年最嚴重時有四分之一的勞動人口找不到工作。過去是中產階級的人也在等待救濟食物的隊伍中排隊，整個家庭都面臨貧窮與失業的困境；多數工業化國家都因為政治因素面臨同樣的災難，包含在全球各國集權主義政體的興起在內。
雖然1932年首度就任的羅斯福總統、在「新政」下推出多種政府計畫，但到了1939年仍有大約一千萬人民、也就是大約17%的的勞動人口處於失業狀態；歐洲在1939年加入戰爭引起另一波經濟活動浪潮與軍備需求，諷刺的是、美國在1941年後期加入戰爭後、反成終止了經濟大蕭條，因為年輕人多數進入軍隊、其他人也在家中工作、包含許多女性在內。美國退伍軍人協會在威廉魯道夫赫斯特（William Randolph Hearst）旗下報刊的支持下，大力宣傳「美國軍人權利法案」（The GI Bill of Rights）、訴諸人們害怕再回到站前等待食物救濟的心理、但也對民主產生威脅。
對所有人的平等待遇
該法案在精神上與特別條款上，都是絕對民主的，所有退伍軍人都能在回到家鄉後獲得相同的照顧，每個人都適用同等的條款，唯一的限制是必須在軍中服務超過九十天以上、同時光榮退伍。不需要經過財力驗證、不需計算複雜的賦稅信用、最重要的是所有軍階與服務時間長短，都享受一樣的待遇。服務時間長短指對享受教育優惠部分有影響，在此官僚政治的繁文縟節已經簡化到最低的程度。
二次大戰結束時，少數人、包含那些與「美國軍人權利法案」（The GI Bill of Rights）制定有很大關係的人，都意識到實施此革命性新法的後續狀況。當時的評論-不論在國會內外-多半都只重視法案中對失業者復員津貼的支出與益處，低估了教育與貸款的供應問題。失業補助津貼金額為每週美金20元、最長不得超過52週的補助，這也很快地讓這群受受益人成為「52-20俱樂部」的成員；因為經濟大蕭條的因素，這群參加戰爭的士兵很少人曾有工作的經驗，政府內外的懷疑言論都認為、這種每週20元的補助會導致這群人變成不負責任的賦閒者；反對意見因而在國會中發酵，一些南部各州的成員抵制提供白種人與黑種人同樣的補助；在1940年代中期，美金20元是很多的錢，當時只要15分錢就能買到汽油、香菸、啤酒、奶昔、或是看場電影。但-這是該世代對戰爭結束的反應、以及在當時接受大眾金錢的污名- 只有略多於半數的退伍軍人申請了補助款，多數也僅申請了幾週的補助，總款項只有當初預估的兩成不到。
 在1947年，愛荷華大學有六成的學生是申請「美國軍人權利法案」政府補助的退伍軍人。 |
而在教育補助方面，實施的作法為「退伍軍人方案」（VA）、可申請部分學位，由補助款支付學校的學費、雜費與書籍費，同時還有每月的生活津貼，依據軍中服務時間長短、最長可申請48個月的補助；在「美國軍人權利法案」（The GI Bill of Rights）的家庭補助部分，「退伍軍人方案」提供固定總額的保證貸款、利率低至4%。這些方案後續仍然沿用，雖然額度較低，但「美國軍人權利法案」在韓戰與越戰的退伍軍人身上也同樣適用 – 是美國目前募兵制度下、吸引人們加入軍隊的方案，也就是現在所謂的「蒙哥瑪利軍人法案」（Montgomery GI Bill）。
教育潮
然而，原始的法案精神還是造成了很大的改變，「美國軍人權利法案」延續最久的制度，就是讓現在的人們都相信：教育應該是每個人都能擁有的權力，不因年紀、性別、種族、宗教或家庭狀況而有不同。在二次大戰前高中幣夜市很難得的成就，多數從軍者甚至連文法學校都沒有畢業。許多年輕人也未念到十年級以上的課程。1940年代時，只有23%的軍人有高中學歷，大學學歷者則只有3%，透過讓農夫與勞工家庭的小孩能獲得他們想都沒想過的教育機會，「美國軍人權利法案」讓更多人相信、教育是獲得更好教育與生活的管道。
在1940年，美國大約16萬的人民取得大學學位，因為「美國軍人權利法案」的緣故，1950年代的畢業生增加到將近50萬人，重要的是、並不是青少年去唸書，有大約半數的大專學生是退伍軍人或是已婚人士，25%的學生都已經為人父母；除了二次大戰退伍軍人220萬人進入學校之外，還有另外350萬老兵進入職業學校繼續唸書，150萬人加入在職訓練，還有70萬人選擇農場訓練課程。退伍軍人可選擇任何自己取得入學許可的學校或訓練方案就讀，因公死亡軍人的家人也能獲得同樣待遇。在1950年，退伍軍人方案共有5800位退伍軍人、運用「美國軍人權利法案」在45個國家進修。為了幫助因公受傷軍人重新回到平民生活，許多校園都接受現職軍人教育訓練課程。美國教育諮詢會是個傘型組織、含括所有高等教育在內，建構起透過評估軍人資歷、將適用經歷作為加速取得學位、快速進入社會工作的制度。
「美國軍人權利法案」不止幫助各種背景的人民可以進入高等學校就讀，也改變了大眾自1950年代以來對於高等教育的想法，在戰前，美國的高等教育多數是私立學校、文科、小型學院、位於鄉村、屬於居民、菁英份子的教育，同時教育單位之間也對宗教或種族有不同的歧視存在。今天，完全不同的高等教育讓美國教育有更好的特質，美國的大學現在絕大多數為公立學校（八成為登記入學制），以職業、技術、科學教育為主，多為大型學校、都市為主、適合通勤學生就讀、也已經高度民主化。現在，美國高等教育提供給學生的是上流社會、高級教育以及經濟流動性，而非只是進入上流階層的認證而已，也有許多其他國家的人就讀。在電腦技術、工業、醫藥、航空的科技奇蹟，也是愈來愈多受過教育者的顯著貢獻。
退伍軍人入學潮
很少人能想像、該世代年輕人在瞭解「美國軍人權利法案」提供的補助後，造成多大的就學熱情，所以為退伍軍人就學做好準備的學校也不多，更沒有學校為太太和孩子準備就學機會，這是之前從未出現過的事。許多主要的州立大學在一、兩年內就學人數達到原來的兩倍或三倍，學校行政單位都必須面對大排長龍的入學學生，解決教室不足、教職員工工作過重的問題；學校開始建立臨時的宿舍，過去為軍隊搭建的臨時小屋，現在成為上課的教室，甚至還用拖車代替；許多學校開始充滿建築工程的騷亂與噪音，對週遭社區地區商業與房屋發展的影響也很大，這種影響在許多地方於未來數十年的影響都愈來愈大，大學與大專也累積了更多的資源與聲望。
二次大戰退伍軍人適用的「美國軍人權利法案」於1956年取消 – 大約在大戰勝利後施行了十一年的時間 – 美國訓練出45萬名訓練有素的工程師、24萬名會計師、23萬8千名老師、9萬1千名科學家、6萬7千名醫生、2萬2千名牙科醫師，以及超過百萬的大學畢業生，讓美國更為富有。
這些畢業生讓整個國家更有希望，他們的技能也讓他們成為人數快速增加的中產階級。美國不再是過去以農業為主、多數人居住於小城鎮的國家，大學畢業生愈來愈多人為了工作進入大都市，追隨者也愈來愈多；在1970年代早期，有五分之一的美國人接受了大學教育、而在戰前大學畢業人數只有十六分之一；到了2004年，有超過1600萬的美國人接受高等教育，包含社區大學在內，目前每年有110萬的學生取得學士學位，取得研究所學位與專業學位的人數也幾乎與之相等。.
社會變遷的刺激因素
最重要的，「美國軍人權利法案」是一個軍隊造成的巨大社會變遷，過去對於性別、宗教、種族的刻板印象徹底改變，該法案不止讓一般人民能透過高等教育獲得自由社會概念，也帶來校園中不同族群的整合。
雖然女性在二次大戰時進入工廠與其他地方工作，但戰後出現了高結婚率、快速提高生育率，而購置自有房屋的新機會，也讓女性在未來二十年成為以家庭為中心的角色。在35萬名女性退伍軍人中，有6萬4千名運用「美國軍人權利法案」補助、取得高等教育的機會，但當時男性是退伍軍人就學的大宗，甚至有些女子學校必須改為男女合校、來因應大量的就學潮。在退伍軍人子女均可獲得補助後（也就是1950~1960年代被稱為「嬰兒潮」的世代），進入高等教育就讀的數量也大增。今日美國女性進入大學就讀的人數、要比男性還多。
在戰後的民主愉悅中，許多美國人重新檢視戰前的偏見價值觀，猶太裔的退伍軍人得以進入過去拒絕猶太人的優質大學，他們和天主教徒一樣，在都市地區公立學術單位激增中獲得藝術。「美國軍人權利法案」幫助歐洲移民的孩童得以唸書、就業並獲得專業，這也是去除美國高等教育中宗教偏執觀念的重要關鍵。
黑種人高等教育學校申請人數也大幅增加，因而獲得聯邦政府資金擴建校園建設，在北部都市地區，黑人戰後退伍軍人進入那些過去只有白種人就讀的學校；在1940年代美國還是個種族歧視嚴重的國家，在1950年代還有許多地方沒有改變，軍隊中也有種族隔離（直到杜魯門總統上任後才在1948年頒佈廢除種族隔離政策），在17個州內的學校與哥倫比亞特區也有一樣的情形，許多黑種人退伍軍人在黑種人教育單位過於擁擠的同時、卻也無法進入白種人的南方學校就讀。雖然這個問題過了好幾年、到了另一個世代才解決了「美國軍人權利法案」無法完成的任務，但黑種人中產階級的發展，也可說是二次大戰後建立的基礎。
並非所有人都想要念大學。在戰時，軍隊會提供從閱讀到工程等廣泛科目的課程，不論何種背景的人都能接受這些課程教育，也因此激勵許多退伍軍人、藉由美國教育協調會的一般教育發展測試服務（General Educational Development Testing Service）、取得高中學位，也就是現在所謂的GED測驗。也有人繼續選擇職業學校如電子、醫療服務、商業學校就讀，「美國軍人權利法案」提供協助、鼓勵僱主繼續訓練自己的員工，因而也讓在職訓練成為職場主流。許多人不斷接受教育，建立起終身學習的傳統。
人人擁有自用住宅的國家
「美國軍人權利法案」創造的第二個傳奇就是自用住宅的普及，這讓美國人民前所未有地成為自有資產的擁有者，擁有自己的房子和企業，並願意為自己的社區盡責，因為他們實際擁有所屬社區的一部份；「美國軍人權利法案」對美國的人民、地理環境、經濟前景都產生巨大影響，這和它在教育上創造的傳奇同等重要。
 一位自較近期的戰役退伍的軍人來到喬治亞州退伍軍人服務部。回歸的退伍軍人仍可獲得協助。 |
在大蕭條與二次大戰的十六年後，已經很難想像當時住房需求危機的程度、以及消費者對所有必需品的需求程度，那不只是對新建房舍的需求孔急，原有的房子也亟需整修；甚至有些在戰後興建的建築物，從釘子到屋瓦的物資都相當缺乏，房屋建造者必須與興建那些重振經濟所需之商店與辦公大樓的建築商競爭，因為都市化程度提高，多數工作都集中在大型都市，也讓住屋的問題大都發生在大都會地區；退伍軍人們在多年戰爭後回國，希望藉由結婚、養家補償失去時間的同時、也擁有了自己的房子，成無一種經濟與心理安全的有力象徵。
生產線的製造技巧開始運用在家庭住宅的建造上，在1947年底，退伍軍人局保證提供超過一百萬的家庭、企業、農場貸款，住宅數從1944年的114,000激增到1950年的170萬戶。到1950年，退伍軍人局已經核備了超過兩百萬戶的住宅貸款。
「退伍軍人方案」（VA）貸款，意指政府也會共同簽署半數的退伍軍人貸款約訂。這樣一來更鼓勵了建商興建屋舍、銀行借款、以及退伍軍人購買住宅，而且通常不需要支付頭期款。這些消費者需求提，讓美國製造業、企業與地方政府紛紛積極建造新道路、學校、教堂與購物中心，製造業者發明或再創造出戰後風格的各式各樣商品，擺滿了購物中心與人們的家中。因為「美國軍人權利法案」與相關法律的執行，有1600萬的退伍軍人藉由退伍軍人方案貸款買屋，到了今天，有約七成的美國人擁有自用住宅。
去中心化的市場趨勢
「美國軍人權利法案」創造的第三個奇蹟，因為必須符合法律條文的規範，計畫的管理監督都集中在退伍軍人局（也就是現在的退伍軍人事務部）、而非其他政府單位或私人機構；這是個力基於去中心化市場趨勢的集中化方案，國會選擇在「美國軍人權利法案」的教育補助上、由手中握有補助金的退伍軍人、自己透過對教育建設的抗議來改善，希望全盤控制戰後這些資源的分配權，這種作法也是戰後提供大學學生貸款的基本手法。今天在美國，以教育機會為目標的資金、如學生貸款，仍然直接撥給學生而非學校，同樣地，戰後的住屋危機也是透過個人貸款保證來執行，而非由政府興建管理所有的住屋，由政府直接管理的經驗通常無法解決後續出現的其他住屋需求問題。
整體回顧起來，「美國軍人權利法案」對某些人來說可能像是個大型的公共「福利」計畫，但這樣想可能是錯誤的。在一開始制訂時，該法案是個特殊時期執行的特別法，只對特定世代的退伍軍人提供補助、與整體的需求無關；但因為對退伍軍人持續施行其中主要方案而創造的奇蹟，讓部分方案從二次世界大戰之後至今仍繼續執行，作為吸引志願從軍者的誘因。對非退伍軍人、甚至全國而言，可說是透過教育和資產的擁有權、建立起個人成就的模範架構，另外，該法案也有助於創造人們普遍擁有知識份子野心抱負的氛圍，讓社會擁有更大的包榮立，也讓消費者地位與生活方式有更多元化的選擇。.
不論這是不是最初的企圖，「美國軍人權利法案」已經描繪出全國向上提昇的明確輪廓，異質化的人口、為個人與國家都創造了龐大的利益；「美國軍人權利法案」讓美國克服了多年的不穩定，重新累積國家的人力、經濟與社會資本，並有助於美國快速晉陞為全球首要的強國。
米爾頓格林堡（ Milton Greenberg）是華盛頓大學教授美國政府的榮譽教授，也擔任過教務長與過渡期間的校長職務；他的學術生涯包括執教於田納西州立大學、西密西根大學、伊利諾州立大學藝術與科學學院院長、以及羅斯福大學主管教學事務的副校長。他也是重要參考書目「美國政治辭典」一書的共同作者（與傑克皮亞諾Jack C. Plano合著），該書於1962年首次出版、到現在已經出版第十一刷；在1997年他還寫了「美國軍人權利法案：改變美國的重要法律」一書。