美國國務院國際資訊局出版物

第二章：

「1787年的憲政大會」

作者 迪克霍華（A.E. Dick Howard）

在1776年5月15日,憲政大會於威廉堡開會，由殖民地代表於費城大陸會議中、以代表維吉尼亞州意見的角色，提出會議決議聲明：「聯合殖民地為自由而獨立的國家」。該脫離英國獨立的聲明、很快地就在7月4日、採用該會議決議內容、創立美國聯邦共和國；但美國的創建並非一蹴可幾，在十一年後，另一組成員到了費城、為新建國家撰寫憲法。憲法針對其法律與特殊之處進行規範。

從獨立到憲政之路，可說是民主政府發展歷史中最重要的一段歷程，經歷實驗、錯誤、最終創造出最具影響力的國家憲法；早在與英國切割之前，美國殖民地人民就已經開始儲存未來走向憲政之路的能量。南方的殖民地議會是英語世界中最民主化的政治實體，與當時母國的對話更讓美國人對憲政議題的觸角更為敏銳；在革命爆發的十年之前，因為稅務問題、無陪審團的審判案以及其他不同主張，讓殖民地出現相當多傳達理念的手冊、傳單，都以陳述與英國政策不同的憲政案例為主。

宣佈獨立的同時，美國民主政府的創立者就已經瞭解，必須為獨立政府建構起穩固、完整的基礎，在威廉斯堡大會談及獨立之後，所有的代表就開始著手準備權力法案與維吉尼亞州憲法的工作。維吉尼亞州1776年制訂的「權力法案」，很快地影響了其他州，甚至包含法國的《人權和公民權利宣言》 (Declaration of the Rights of Man and of the Citizen，1789)。早期的美國州憲法草案 – 每個州都有自己的憲法 – 各自有其特殊之處（如有些州設立的是一院制的議會制度、有的則採用兩院制），但都共同遵循共和體制的基本原則，這些原則在全球多數地區看來都是極富革命性的原則 – 政府之權力來自被統治者、有限政府、以及大眾對政府的控制權。

在美國革命後，制訂了讓政治走向穩定的憲法，讓一個新興國家得以從密西西比以東向外自由發展。

這些早期的共和體制政府實驗仍有極大的瑕疵，回想北美殖民地開拓者與更國皇家政權交手的經驗（包含殖民地州政府與法院制度），州憲法的草擬者對於州議會的立法機關過度信任，政府各分支單位之間的標準與平衡規範上，都過於理論化；另外司法審判的力量還停留在剛成形的階段；另一個憲法初始規劃的大問題在於、憲法章程的草擬者與立法機構成員都是同樣一群人，混淆了基本法與普通法的界線。然而，在1780年麻州在憲政設計上跨出了一大步，州民選出的會議代表撰寫出一部憲法、接下來再由公民投票表決。

「邦聯條例」

保守或積極的州憲法、都是美國政府的基礎架構元素，當大英帝國終於在1783年簽訂「和平條款」（peace treaty）、讓美國殖民地脫離管轄時，美國共有十三個州政府；之前的國家主義情緒、很快地轉變為各地區利益之爭，大家都懷疑中央政府是否會對特定州別有所不力。草擬整合各州的制度架構、開始於1776年， 1778年採用邦聯條例、1781年各州同意該條例之內容。在「邦聯條例」第二條中明確訂出對中央政權的不信任條款：「各州仍擁有其統治權、自由、獨自自主權，仍各自擁有非經邦聯授與美國的所有政權、司法權與權力」。

1787年制訂的美國憲法，幫助全世界許多國家走向現代化民主。

條例內容創造出一個無權、無影響力的中央政府。在國會會議中，每一州不論人口多寡，都有平等的一票權力，各州可自行決定如何選派國會代表，亦可隨時以各種理由喚回或更換州代表；國會缺乏足以制訂國家政策的權力，沒有徵稅權，必須仰賴各州意願提供資金 – 當然各州也常顯現出不願提供的態度。國會議案必須13州代表中、有9票同意才能執行，包含制訂各種協定與借貸等等。要修正條例內容必須各州都投贊成票，各州也都有自由否決權（liberum veto）、亦即可讓民主政治流程停滯的權力。即使是較小的羅德島也能據此條例反對其他十二州的意見 – 就如同他針對進口貨物徵稅的議案、向國會提出否決權一樣。

特別是商業競爭還造成個各州貿易上的不公平待遇。內陸的州認為自己居於劣勢，必須依賴其他位於海邊的州才能進出口貨物，湯瑪士麥迪遜以紐澤西做例子，位於紐約和費城之間，像個「酒桶受制於兩邊的進出」；北卡羅萊納州則位處漢普頓錨地（Hampton Roads）與查爾斯頓（Charleston）之間，像個「兩隻手臂不停流血的病人」；中央政府無權的制度，更讓司法權無法針對各地區的混亂缺乏管理能力，例如：在1786年開始，經濟出現衰落期，麻州西部的窮困農民成為打家劫舍的暴民，但中央政府卻無法發揮功能、要求暴民交還劫來的財務；丹尼爾（Daniel Shays）是一位農夫、也是過去參與革命的軍官，帶著一群人想要扣押兵工廠、但遭到擊退。總而言之，在邦聯條例中最大的缺陷，就是造成中央政府的無能，無法直接管理人民、而需各州政府才有權力這麼做。

在1785年，維吉尼亞州與馬里蘭州指派官員去處理發生在赤菌灣（Chesapeake Bay）與其週遭河流的衝突，這些代表其後提出各州應依循「所有人的利益」、討論出在貿易規範上更為「統一的系統」，。因而國會於1786年在安那波裡斯（馬里蘭州首府）召開大會，但只有五個州參加此次會議，成員建議應該在費城召開憲政會議、先決定應該針對哪些事做出決議：「建立聯邦政府適用的憲法，才能賦予聯邦政府迫切需要的權能…」。維吉尼亞州首先指派了代表，其他州變也跟著這麼做，終於在1787年2月，國會發出召開大會的訊息，但卻強調製憲大會應「只針對修正邦聯條例這一個單一、明確的議程進行討論」，同時必須在向國會報告、獲得各州確認同意之後，才能生效。

1787年的費城，亦即美國憲法的誕生地

詹姆士麥迪遜與維吉尼亞州計畫

雖然有些州形式風格向來保守，但一旦參與大會之後、就必須遵循決定，1787年5月在費城終於召開了有55位代表參與的大會，他們在議題討論的掌握度上相當成熟，因為其中有半數代表都曾擔任過國會億元，其中七位曾擔任州長、其他數位則參與過州憲法的撰寫。喬治華盛頓（George Washington）是來自維州的將軍，曾指揮過對抗英國的戰爭，在他承諾擔任會議主席時、因其過去聲望獲得高度支持；另外還有亞歷山大漢彌頓（紐約）、班傑明富蘭克林（賓州）、詹姆士威爾森（賓州）等人，但湯瑪士傑佛遜這位曾起草獨立宣言的人物，因為當時正擔任美國駐巴黎大使一職，因而在大會中缺席。

會議進行之後很快地可以看出、其中最重要、最受人信服的發言者，就是來自維吉尼亞州的詹姆士麥迪遜，他在佛州政治圈就相當活躍，也因為參與憲政大會成為全國知名人物，在該次會議中他提出維州領土轉讓以開發西部疆域的提案，開拓了美國的疆土；麥迪遜愈來愈相信美國人的自由取決於國家的行政效能、必須能夠保護各州免於外力的侵犯，在國內亦能制止各州內州政府的越權行為。沒有人比費城代表準備得更為充足，因為他要讓大家知道大會成員都是來自國內各地的菁英；甚至在會議的幾週前，他還詳細閱讀了過去與近代聯盟歷史，寫下「美國政治體繫上的缺點」這樣的備忘錄。麥迪遜是第一位抵達費城的人，他說服維州代表提案一個計畫，遠超過原訂只修改邦聯條例的議題、希望另成立一個擁有大權的國家政府；要向人民爭取管轄權，國會將擁有權力「立法管理行政效率不佳的州政府、或解決因各州立法破壞全國和諧運作的問題」。從邦聯條例出發，維州計畫提出建立新憲法的議案，而該憲法是由各州人民選出的大會代表制訂、而非由目前的州代表來制訂。

與會成員針對維州計畫的精神開始辯論，由麥迪遜與詹姆士威爾遜帶領、積極想要拓展國家權力的這一群人，認為最重要的是要廢除無執行效能的中央政權以及各州嘗試獨立制訂政策的作法，他們認為，國家政權應能直接管理人民，透過行政與司法單位，切實執行其律法與命令。另外，依據人人平等的原則，國會代表人數應依據各州人口分配，而非每州給予相等名額。麥迪遜與其同盟希望各州代表都能同意這樣的想法，日後也不會再出現線有體制中、必須針對各項議題逐一修正的現象。

在二十世紀以憲法簽署為主題的油畫作品，畫中右方為喬治華盛頓，前排則為班傑明，富蘭克林以及身旁正在近身細語的亞歷山大漢彌頓。

然而激烈的改革對多位小州代表來說過於激進，即使他們認同中央政府的權力應該提高，但其中包含需給予中央政府權力提高收入、規範商業行為，他們就會擔心自己的權益受到較大的州主宰；核心問題在於代表權。新澤西的威廉派特森（William Paterson）堅持他所代表的新澤西州可以「決議不參加這樣的同盟」。在麥迪遜和威爾森繼續堅持他們國家主義者的計畫時，看起來其他的代表很可能因為代表權的疑慮、連其他原本同意的議題都拒絕討論。

「大和解」（The Great Compromise）與其他的妥協

在6月13日，進行向全體委員會報告維州計畫修改內容的工作，6月15日，派特森與反對該計畫的成員進行討論，並說明新澤西計畫的內容；在該計畫中，每州都能在一院制的國會中、有平等的投票權，在另一次的全體委員會中，雙方針對維州計畫與新澤西州計畫提出辯論。6月19日委員會進行表決，以七比三（馬里蘭州內部有不同意見）的比數，通過為州計畫，意見對立的雙方分別為：支持維州計畫的六州（麻州、賓州、維州、卡羅萊納州、喬治亞洲），反對維州計畫的則是康乃迪克州、紐約州、新澤西州、得拉威州，另一州為馬里蘭州。六月下旬，康乃迪克州的奧立佛艾爾伍茲（Oliver Ellsworth）提出一項和解案，採兩院制制度，其中一院以人口作為代表名額的基礎、另一院則為每州相同的代表名額。

在七月上旬，大會針對康乃迪克州之提案、在參議院中每州代表名額相同的方式投票，但該議案同意贊同的票數相等（喬治亞洲意見紛歧未發表意見），會議似乎面臨僵局；為了突破困境，南卡羅萊納的代表查理品克尼（Charles C. Pinckney）提出召開大委員會的意見，也就是在此大委員會中、通過了後來所謂「大和解」的內容 – 在下議院採比例代表制、上議院則採等票制。雖然大州仍然希望以人口數作為代表名額的基礎，但其中部分代表則願意做出妥協、避免小州繼續抗議癱瘓議事。維州的喬治梅森（George Mason）表示他「寧願自己被埋葬在費城」、也不願意看到大會對於政府的計畫沒有結論；在7月16日，大會針對大和解一案進行投票，五州代表支持、四州反對、一州意見紛歧未發表意見（紐約州未出席）。

儘管部分大州代表對此結論不滿，但最受爭議的議題終於至此解決，大會終於可以進行後續的議題表決；執行代表的推舉是另一個棘手的問題，維州計畫提出由立法代表另選出執行者的建議，但這將會創造出另一個隸屬性質的單位 – 又產生和目前各州憲法相同的缺點；少數代表大膽提出可由人民直接選舉的方式進行，但最後大會選擇了另一種作法，運用「選舉團」（electoral college）方式來遴選總統，每一州都有權以自己選擇的方法、選出和本州參議院參議員與代表人數相等之選舉人，選舉人將依循所代表州人民的意見選舉總統、副總統。不過後來出現的政黨政治，也與提出想法者的理想大相逕庭。

遊客排隊進入美國檔案資料庫中，觀看保存在那兒的美國憲法

在7月24日，大會指定五名成員成立任務委員會，其任務就是依據委員會全體同意之原則、草擬憲法內容；該委員會的成員似乎可以憑其自由意志做實質的更改，其中最重要的就是、要將國會權責以更明確、條列的方式記錄，表列出來的首要項目就是課稅以及規範各州之間與對外商業行為的模式，這也是這次費城大會之所以要舉辦的兩大原因。

接下來幾州大會還出現了部分意見紛歧的狀況，南邊的各州仰賴出口農產品維生，希望禁止國會對出口課稅，也希望保有奴隸制度與奴隸交易制度。在八月下旬，大會同意針對出口課稅有所限制、也不得阻礙奴隸交易的進行，這些規定直到1808年才有所改變。奴隸是大會討論中不希望出現的言論，也不希望提及奴隸或奴役等字眼。在語言上大會希望促成南、北方不同的看法，決定訂定「自由人」的比例為3/5，也就是縮減黑奴的人數。部分代表認為黑奴制度對國家的道德良心是很大的污點，但為避免支持黑奴制度的南方各州會因而拒絕參與憲法訂定的工作，勉強同意目前的狀況。 如何解決迫在眉睫的黑奴問題至此暫時擱置，直到多年之後的公民戰爭才有了另外的發展。

9月8日，語言文體委員會（Committee on Style）接下了修飾憲法使用語言的工作，開始整理條文內容；在委員會報告時，喬治梅森這位撰寫維吉尼亞州1776年權力宣言的作者，提出聯邦也應另行訂定權利清單、明訂並保障公民個人權利的議題；但也有人認為，憲法中的條文均不應侵害在州立章程中保障的權利。梅森的提案被駁回，但在後續的憲法辯論中，又再次被提出討論。

大會朝著做出結論的目標前進。在9月17日，班傑明富蘭克林這位高齡81歲的委員會大家長，建議那些對會議結論仍有疑慮的人、應該「也對自己是否有錯誤稍加檢討」。著眼於未來的憲法同意權行使過程，提案者希望達到全面性的認可，在42名於9月17日仍繼續參加會議的成員（原有55名）中，只有三位未簽署同意最終文件的內容。因為多數州代表都已同意、莫裡斯（Gouverneur Morris）也在當天、修改慣例為「大會中出席州代表全數同意通過該議案」。

支持美國聯邦體制者的文件如何說服他人相信「國家」的概念

依循維州計畫的想法，費城大會中提出讓民眾遴選出憲政大會的代表、由他們進行憲政的立法工作，在猶豫了一陣子之後，任期期滿的大陸議會將憲法送交各州進行核決；再一次地、就如1787年大會前與過程中一樣，麥迪遜成為主導會議的角色。他瞭解在賓州、麻州、維州要獲得通過極具挑戰性，麥迪遜也加入安排召集各州大會的工作；部分比較小的州，由達拉威州帶頭、表決進行得相當迅速，但過了一段時間之後、反對者 –亦即反聯邦體制者- 開始籌畫反對的活動；他們主要的抱怨在於無法將權力法案納入、害怕 「統一的」 政府會侵佔各州的利益。在獲得麻州的支持之後，支持聯邦者同意提出改善的建議、亦即在各州投下贊成票後，再將權力法案納入討論。.

紐約的反聯邦體制者最多，麥迪遜、漢彌頓以及約翰傑（John Jay）寫了一系列的文章，在紐約各個報紙刊登，希望能促成議案的通過；這些文章被陸續地蒐集起來、並彙整成為著名的「聯邦主義者論述」（Federalist Papers）出版成書，詳細說明美國憲政政府的運作機制。在維州，麥迪遜加上約翰馬歇爾、愛德蒙哈利與喬治梅森，讓投票結果相當接近、成為89-79；在紐約，州長喬治克林頓與其同僚持反對憲法的意見，票數更為接近，以30-27的票數、不得不承認通過；八個月之內，只剩兩個州尚未通過憲法的決議案。最後，北卡羅萊納（在1789年）與羅德島（在1790年）分別通過該議案，同時間在1788年的9月，大陸會議通過新的憲法應該付諸執行，因此在1789年1月，由數個州舉行了第一屆的總統選舉，當時獲得全數支持的總統就是喬治華盛頓。

依據支持聯邦者的規劃，在憲法中應該加註針對權力法案的說明 – 亦即明確釐清在新國家裡每個個人的權力 – 將會在新政府上路後立即增加。身為參與第一屆國會的眾議院成員，麥迪遜開始履行他的承諾，將需修改的內容提案給各州。再將決議大會中的各種提案篩選過後，麥迪遜提出的修正案後來也成為憲法的前十條修正案 – 也就是我們稱之為權力法案的內容。其中最重要的便是對演說與出版自由、宗教信仰自由、受到公平審判自由的保護，另外法案中也說明列出的特殊權力不得視為侵犯他人其他既有權力的理由 –亦即」高位法」（ higher law）的思考方式 – 意指所有人都擁有」與生俱來便擁有」的權力。

一部適用的憲法

憲法的影響力立即快速傳佈到美國本土以外的地區，施行一套成文憲法、在實質上成為國家邁向自治的因子。在1791年5月3日，波蘭訂定了歐洲第一部成文憲法，接下來很快地法國也頒佈了憲法。毫無疑問地美國經驗經常成為其他國家在憲法草稿辯論時的參考。以在德國為例，立法代表於1848-49多次集結於法蘭克福的Paulskirche、參考美國的例子來規範出適合德國的憲法；在法國、德國、其他任何地方，可想而知沒有人可以將美國模式完全套用在自己的國家，要成為實際可用的憲法，其內容必須視其歷史、文化、傳統而做適當的規範；但美國憲法歷經在法院長達兩世紀以上時間的辯論，無疑地在其他國家制訂基本法時、提供了許多協助。

費城的立法代表以及其後的跟隨者，到底為自己國家與其他地區的民主有些什麼貢獻？他們的貢獻大略包含以下幾項：

1. 美國憲法強調其細節均由 「我們所有人」共同制訂，表示政府必須依據大眾意願形式。

2. 美國憲法明訂憲法本身訂定之規範，」所有履行與執行」均」為國內最高層級之法律」，在檢視司法條例上，代表法院有權將牴觸憲法的條文視為無效 – 該原則確保了憲法能保障少數族群權利與自由，即使有多數人以民主方式決定的結論、亦不得侵害個人權利。

3. 憲法的文字 – 以及草擬憲法期間的辯論 – 提醒我們制度與組織是得以平衡社會秩序與個人自由的基礎，麥迪遜提出之有限權力政府的概念，包含分權理念在內 – 也就是將包含行政、立法、司法各政府單位的實際權力與職權，作完善的分配。

4. 經過部分的妥協，憲法的主要目的在於創造有足夠效能的政府，同時讓公民保有在地方發表地方事務言論的能力。聯邦主義有多種不同概念（如中央權力下放就是其中一種） - 也就是讓地方與州政府都擁有可執行的權利，保有聯邦政府的架構 – 這些概念都已證實在許多國家、都能有效幫助國家與地方需求更為平衡。

1787年憲政大會能夠成功，歸因於多種不同因素，雖然部分重要議題上有不同意見，立法代表們仍然擁有許多共同的目的； 他們證明了擁有能夠超越地區利益、共同追求更大好處的遠見；領導也是重要關鍵，麥迪遜懷抱愛國主義者的理想參與大會，願意將自己貢獻給大會以促成完美的結論，也盡心盡力為國家與聯邦體系兩者的安排貢獻心力。.

英國首相威廉葛萊斯東（William Gladstone）曾如此形容美國憲法：「這是一群人運用大腦和既定的目標、創造出的一部空前鉅作」。該頌詞也許從現代語法中看來過於華麗，但的確當時在費城的立法代表們、的確創造出歷史上最持久、最具影響力的法案；事實也已證明、如美國第三任審判長約翰馬歇爾所說：它的確是適合如美國這般大國用來因應重大事件的法典。學者有時會以「憲法契機」(constitutional moments) 來形容形塑一個國家基礎與輪廓的因素，如果真有這種所謂的「憲法契機」存在，無疑地1787年舉行的大會必然是其中之一。

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迪克霍華（A.E. Dick Howard）是憲法與最高法院的知名專家，執教於維吉尼亞州的法律與公共事務課程；再從維吉尼亞州立大學法學院畢業之後，他曾擔任美國最高法院法官雨果佈雷克（Hugo L. Black）的助理。霍華教授撰寫維吉尼亞州憲法章程的委員會執行主任，曾在該州與聯邦法庭針對法案作簡述與辯論，包含美國最高法院在內。他最近的著作有「東歐民主的黎明與憲法制訂」。