美國選舉程序
(U.S. Election Procedures)
邁克爾‧特勞戈特
(Michael W. Traugott)
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| 準備在2002年11月4日國會議員選舉中投票的佛羅裏達州選民﹐將使用新的電子投票機。 (Vincent Laforet/The New York Times) |
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| 馬薩諸塞州哈利法克斯市選民在2002年11月5日的中期選舉中投票。 (Republished with permission of the Globe Newspaper Company, Inc.) |
美國選民一般比大多數其他民主國家的公民有參與選舉的更多機會。有些美國人一年中可以有五﹑六次投票機會﹐每張選票上有著角逐各層次政府的各種職務的各式各樣的候選人。
美國的聯邦體制讓聯邦政府與州政府有不同的權力分工﹐因此﹐美國的選舉日實際上也是同時進行一系列州和地方選舉的日子。不過﹐各地選舉的程序不盡相同。
在美國的政治體制中﹐許多政府職務經選舉產生﹔此外﹐還有很多涉及為教育和州及地方服務項目──如公園和高速公路──提供資金的事項是由公眾投票決定。現在有越來越多的政策性問題也是通過這樣的選民表決和提案來決定。一些政治學者認為﹐選舉頻繁也許是過去50年中美國選民投票率下降的一個原因。美國人在預選中選出的大多是黨派候選人﹐預選其實是由選舉行政人員主持的政黨運作。
投票程序
美國選舉的地方性意味著﹐這項工作需要有成千上萬人負責群組織和進行﹐包括統計和確認選舉結果。這是一套重要而複雜的工作──確定選舉日期﹐確定候選人資格﹐登記合格選民﹐準備選民名冊﹐選擇投票裝置﹐設計選票﹐群組織龐大的臨時工作隊來管理選舉日當天的程序﹐並負責計票和確認選舉結果。
從以往的情形來看﹐美國的選舉一般沒有產生過十分接近的投票結果。選票上的大部份職務是地方性的﹐而選區範圍也經常由執政黨按照過去的投票規律劃定﹐從而保障那裏是一黨得勝。不過﹐近年來也有明顯的例外。2000年美國總統大選──美國歷史上最勢均力敵的大選酣戰──的結果﹐讓美國人首次看到了很多與選舉行政管理有關的問題。
美國的投票程序分為兩步。美國沒有全國性的合格選民名冊﹐所以﹐公民必須經過登記才能獲得投票資格。公民在自己的居住地登記投票﹔如果搬遷到新的地方﹐通常需要重新登記。登記制度的目的是防止作弊。但是﹐各州的選民登記程序不盡相同。過去﹐登記程序有時被用來阻礙某些公民參加選舉。近來﹐登記的規定趨於簡化﹐1993年通過的《全國選民登記法》(National Voter Registration Act﹔也叫"Moter Voter" Law﹐即"機動選民"法)﹐使人們可以在延長汽車駕駛執照的同時進行選舉登記。
選舉管理人員最重要的職責之一﹐是確保每個有選舉資格的人登記在冊﹐沒有選舉資格的人不被入冊。一般而言﹐地方選舉管理人員寧肯有失於把最近沒有投過票的人入冊﹐而不願誤將合格選民排除。當姓名不在登記名冊上的人來投票時﹐他們被給予一張臨時選票。然後﹐經過核實其選舉資格﹐再將其選票納入統計結果。
選舉管理人員的作用
在美國﹐選舉是一項行政事務﹐按照固定的預算在地方進行﹐目的是準確及時地反映合格選民的選擇。這意味著選舉管理人員──通常為縣或市的公務員──承擔著艱巨的任務。他們負責全年選民登記﹐並確定能夠參加一場具體選舉的合格選民。他們必須為每一次選舉設計選票﹐確保所有合格候選人票上有名﹐確保所有付諸公決的議題得到準確陳述。他們必須將選票設計得盡可能簡潔明了。
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| 新罕布希爾州迪克斯維爾谷的市政官員投下2000年總統大選中象征性的第一票。(Reuters) |
目前﹐全國沒有統一規範的選票形式或投票裝置。選舉管理人員通常要採用多種語言﹑有時甚至不同格式的選票。在一些選區﹐必須將候選人和黨派的名字用任意方式排列。具體的投票裝置最終必須由地方選舉管理人員確定﹐而選票必須適應投票裝置。鑒於2000年總統大選佛羅裏達州選區出現的問題﹐國會通過立法﹐向州和縣提供資助﹐輔助說明它們採用最先進和最可靠的投票方式。
在各次選舉之間﹐選舉管理人員要負責保管和維護投票裝置﹐具體工作由承包商而非正規工作人員承擔。最艱巨的工作之一是僱用和培訓需要在選舉日長時間工作(通常10至15小時)的大量臨時工作人員。
如果在兩次選舉之間需要對投票裝置或者選票格式做出改變﹐那麼培訓工作就更為繁重。搬運裝置﹑招聘和培訓人員等事務性工作有時如此耗費精力﹐以至檢查選民資格的工作只好交給由主要政黨提供的志願人員。由於志願人員通常是政黨的代表﹐偶爾難免使某些地方選舉的運作引起非議。
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| 在2000年總統大選中﹐俄勒岡州波特蘭市一名婦女騎車到交票站遞交選票。 (Shane Young/The New York Times) |
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| 東北地區一名婦女抱著女兒等待投票。 (Suzanne Dechillo/The New York Times) |
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| 佛羅裏達州退休居民社區的老年公民在2000年總統大選中投票。 (Andrew Itkoff/The New York Times) |
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| 密歇根州迪爾伯恩市的一名選舉工作人員2000年11月7日在核實選民登記資料。 (Jim West/The Image Works) |
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| 美國外交人員及家屬2000年10月17日在印度孟買美國領事館投缺席選民票。 (© AFP/CORBIS) |
投票
投票程序中的第二個步驟是公民投票方式。對於大部份合格選民來說﹐他們只需前往住所附近的投票站投票。就全國範圍而言﹐選區的面積和每個選區內的合格並登記的選民人數有很大差異。
投票裝置與選票形式由地方決定﹐因為這些都是由地方出資。也因為這樣﹐人們投票的方式──用什麼裝置以及這些裝置保養得好壞──與當地的社會經濟狀況和稅收來源有關。由於地方稅收要被用於學校﹑警察﹑消防隊﹑公園以及娛樂設施﹐所以對投票技術的投資往往不佔優先位置。
美國有著各式各樣的投票裝置﹐而且投票技術在不斷變化。一般過去採用的在候選人名子旁邊劃"X"的紙制選票﹐如今已經很少見。不過﹐許多電腦化系統仍需用涂圈或連線符號式的紙制選票﹐然後通過人工掃瞄進行統計。
許多選區仍然使用"扳手"投票機。用這種方法﹐選民在他們要選的候選人名字旁或他們所支援的議題旁轉動一下控制桿﹐然後﹐通過在程序結束時推動一個較大的控制桿將選票記錄下來。這種裝置已經停產30多年﹐所以維護它們既困難﹐又昂貴。這種裝置正在逐漸被淘汰。
另一種非常常見的裝置是"打卡"機。選票為一張紙卡﹐投票人或者在候選人名字旁邊打孔﹐或者通過把紙卡送入選票模機打孔。在2000年總統大選時﹐正是這種型式的選票導致佛羅裏達州出現計票爭議。因此﹐"打卡"裝置也正在被淘汰。
目前的趨勢是採用電子直接記票機(英文簡稱DRE)。它採用電腦化的觸摸螢幕﹐很像銀行的自動提款機。另外﹐針對採用可以使投票程序更便捷的電腦或網際網路投票也有很多討論。亞利桑那州的一次預選曾試用了這種方法。但是﹐電腦安全專家仍在完善這種系統﹐它們還沒有得到廣泛使用。
近年來對投票方式做出的一個重大改革﹐是讓選票在選舉日之前到達選民手中。這一趨勢始於有關缺席選票的規定﹐針對的是那些預計在選舉日當天將不在自己的選區(或投票地)的選民。一些地方逐漸放寬這一規定﹐允許公民登記為"永久缺席選民"﹐經常性地把選票寄到他們家中。
另一項新的規定是"提前投票"。選舉工作人員可以在選舉日前最多三個星期之內﹐在購物中心和其他公共場所設立投票裝置。公民可在方便的時候前去投票。在有些州﹐公民通過郵寄投票。在俄勒岡州﹐在選舉日前20天﹐所有公民都收到郵寄選票﹐他們可以將自己的選擇寄回﹐也可以到指定地點親自遞交。其他地方──如華盛頓州的西雅圖市和金縣──已採用郵寄投票﹐但其附近地區仍使用直接電子記票裝置或"打卡"機。就全美國而言﹐有超過五分之一的選民是在所謂"選舉日"之前投票的。
計票
著在選舉日之前投票的人數日益增多﹐11月第一個星期一之後的第一個星期二──美國傳統的總統大選日──越來越應被視為"計票日"﹐而不是"選舉日"了。儘管提前投票日趨盛行﹐但選票要等到選舉日當天結束才能統計﹐以便不在投票站關門之前透露有關候選人領先或落後的資訊。提前公佈資訊既會影響前往投票的人數﹐也會影響競選方式和運作。
2000年的總統大選生動地敘述了計票程序中的一些教訓。根據美國最高法院對這次有爭議的選舉所做的裁決﹐出現在佛羅裏達州的主要問題是﹐以同一方法統計不同型式的選票。在有些選區﹐缺席選票與在現場使用投票裝置的選票不一樣。因此﹐ 可能必須採用不只一種計票方式。在有些地區﹐缺席選票票數如果少於兩個主要候選人之間的得票差﹐就根本不予統計。
2000年的選舉還顯示﹐投票裝置像任何其他型式的電子機械裝置一樣﹐雖然本身允許一定的誤差﹐但需要定期維護才能使其最準確地發揮功能。如果在一場選舉中雙方實力非常接近﹐並且進行不只一次點票的話﹐計票器產生的結果會略有不同。
如果一場全國性選舉要靠不到普通選票中的0.5%的選票決定勝負﹐而且如佛羅裏達州這樣﹐在投給喬治‧W‧布希與阿爾‧戈爾的總共580多萬張選票中﹐只有202張之差﹐那麼﹐與所使用的具體裝置相關的計票方式就可能引起爭議。佛羅裏達州大部份採用打卡投票方式。對打卡裝置的保養存在問題﹐選民能否在選票上完全把孔打穿也是一個問題。在有些地方﹐選票的設計令選民讀起來感到困惑﹐特別是老年選民﹐可能導致一些選民錯將選票投給他們不想選擇的人。
佛羅裏達州選舉結果如此勝負難分﹐而它又是最後完成計票的一州﹐因此﹐在選舉日過後的幾個星期裏﹐佛羅裏達州一直是布希和戈爾競選陣營專注的目標。由於美國選舉制度的地方性﹐也由於選舉團是以贏者得全票的方式計算州選票﹐因此雙方都把精力集中於州法院。雙方人馬分別選擇了各自有望獲得司法判決勝利﹑並且最有可能對某一投票方式作出成功挑戰的地區。任何一方都沒有要求在全州重新計票。最後﹐他們的案子呈交美國最高法院最終裁決。裁決結果是﹕停止重新計票﹐維持佛羅裏達州州務卿最初核定的選舉結果。這樣﹐佛羅裏達州的25張選舉團票全部屬於喬治‧W‧布希﹐使他獲得選舉團多數票﹐從而被確定為當選總統。
改革運動
2000年大選的一個明顯教訓是﹐佛羅裏達州經歷的選舉管理﹑投票和計票問題﹐在一定程度上可以發生在美國幾乎所有地區。儘管其後果不會完全一樣﹐因為像2000年總統大選那種勢均力敵的局面十分罕見﹐但這個經歷揭示出一些問題。人們圍繞改革的需要展開了數項研究﹐舉行了多種專題會議﹐聽取專家意見和進行聽證。雖然審議和最終提出的改革方案帶有一些黨派色彩﹐但是﹐鑒於人們認為有必要在2004年選舉之前拿出行動﹐所以對這些因素的考慮被置於次要位置。
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| 佐治亞州一名縣官員2002年10月在操作一臺新型觸屏投票機﹐為將在11月選舉中採用的系統做準備。 (Jenni Girtman/Atlanta Journal Constitution) |
2002年﹐第107屆國會通過《輔助說明美國投票法》(Help America Vote Act)﹐其中的重要規定包括﹕第一﹐聯邦政府向州和地方提供資金﹐取代過時的打卡投票機和"扳手"投票機。第二﹐聯邦政府成立"協助選舉委員會"(Election Assistance Commission)﹐向地方選舉管理人員提供技術輔助說明﹐並建立投票裝置的標準。"協助選舉委員會"會將提出非強制性的針對投票系統及其硬﹑軟體測試與檢核的指導方針。委員會的計劃還包括建立一批研究項目﹐範圍涉及﹕投票裝置與選票設計﹑登記方法﹑舉行臨時投票和防止作弊的途徑﹑對投票站工作人員的錄用和培訓﹑選民教育計劃﹔另外﹐還將研究確定是否需要在聯邦職務選舉中要求各州採用比較統一的重新計票程序﹐以及是否有其他舉行聯邦選舉的途經。
《輔助說明美國投票法》反映出﹐聯邦政府對不願卷入這類被視為地方行政問題的原有立場做出了重大改變。在2000年大選後﹐尤其是在佛羅裏達州的競選後﹐這種程序改革輔助說明加強了美國人對選舉制度的信心。鑒於選舉是民主制度合法運作的基礎﹐其相關費用只是很小的代價。