國會選舉
(Congressional Elections)
約翰‧奧爾德裏奇
(John H. Aldrich)
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| 2001年2月27日喬治‧W‧布希總統第一次在國會兩院聯席會議上發表演說。(© AFP/CORBIS) |
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| 1997年1月7日眾議院議員在第105屆國會開始時宣誓就職。 (AP/Wide World Photos ) |
雖然媒體將把主要注意力集中在2004年的總統選舉﹐但是美國人民也將在同時投票選出擔任政府各種其他職務的數以千計的官員。其中﹐國會選舉可能會跟總統競選一樣激烈﹐而且幾乎同等重要。目前﹐美國兩大政黨的權力對比相當接近。共和黨在眾議院的435個席位中只以12席之優佔多數﹐而在參議院的100個席位中只佔51席。
國會選舉之所以重要﹐是因為國會對制訂政策具有關鍵作用。美國實行的是與一般議會體制不同的國會與總統分權制。一切法律都在國會起草﹐必須經國會通過。另外一個與一般議會制度不同的特點是﹐在美國不存在那麼嚴格的黨紀黨規。國會議員可以就他們認為最好的政策﹐包括他們認為最有利於自己連續當選的政策﹐自由地投票。因為這樣﹐國會領袖為結成優勢聯盟就必須逐個地爭取議員﹐而不是依靠黨紀嚴格的政黨所提供的一致支援﹔因此﹐國會每個席位的得失都對兩黨具有重要意義。
美國的選舉方式意味著﹐有可能出現一個政黨掌控國會而另一個政黨掌控白宮的局面。這種所謂的分掌政府(divided government)局面已經變得十分常見。在過去的24年中﹐有16年是由不同的政黨分別控制眾議院和白宮。1994年以來﹐共和黨一直佔眾議院的多數。從1994年至2000年﹐即比爾‧克林頓總統在位的後六年﹐共和黨也控制了參議院。
2000年的大選使共和黨贏得了白宮並保持在眾議院的多數。但兩個政黨在參議院各佔50個席位。《憲法》規定副總統(現在是共和黨的迪克‧切尼, Dick Cheney)在參議院有打破均衡的一票﹐所以﹐2000年選舉後﹐共和黨佔極其微弱的多數﹐形成共和黨一統聯邦政府的局面。
2001年6月﹐共和黨參議員詹姆斯‧傑福茲(James Jeffords)脫離共和黨﹐從而使對參議院的控制權回到民主黨一邊﹐重新形成兩黨分掌政府的局面。在2002年的選舉中﹐民主黨又喪失了這個微弱多數﹐使共和黨重新控制參﹑眾兩院。
國會選舉過程
議院和參議院具有幾乎相等的權力﹐但選舉方式大不相同。美國共和制的締造者的意圖是﹐讓眾議院議員接近大眾﹐在立法時最忠實地反映民眾的願望和抱負。因此﹐他們確定眾議院要有較大的規模﹐議員任期較短(兩年改選一次)。最初﹐有些人認為兩年的時間太長﹔但如今人們更普遍擔心的是﹐頻繁的選舉會導致在任眾議員總是忙於競選連任﹐將心思主要用於考慮什麼對自己的競選勝利最有利﹐而不是對國家最有益。
在眾議院﹐一個席位代表一個地理選區﹐每個議員由獨自的﹐或曰"單一席位"的選區根據簡單多數原則選出﹐即誰得到的票數最多﹐誰就贏得選舉。50個州中的每個州都被確保在眾議院內有至少一個席位﹐其餘席位按人口分配給各州。例如﹐阿拉斯加州人口非常少﹐因此在眾議院僅佔一席。加利福尼亞是最大的州﹐目前有53個席位。
參議院的性質是代表各個州。參議員其實最早是由州議會挑選﹔直到1913年憲法的《第17條修正案》通過後﹐參議員才由各州的選民直接選出。每一州有兩名參議員﹐任期六年。每兩年有三分之一的參議院席位改選。參議員實際是由選民多數選出﹐每一個州相當於一個"單一席位"選區。
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| 2002年11月新任國會眾議員集體拍照前﹐佛羅裏達州共和黨眾議員哈裏斯(Kathleen Harris)與民主黨眾議員米克(Kendrick Meek)握手。 (Doug Mills/The New York Times) |
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| 2002年8月民主黨國會初選候選人馬耶特(Denise Majette)在佐治亞州迪凱特市對支援者表示感謝。 (AP/Wide World Photos) |
國會選舉因素
美國歷史上的絕大部份時期﹐國會選舉都"以黨為中心"。由於大多數選民長期忠於這一政黨或那一政黨﹐他們傾向於依黨派界線投票。國會議員經常重新當選﹐有時連任幾十年﹐原因就是他們選區的大部份選民支援這一政黨。議員本人的努力對增加或減少選民的支援度只有非常有限的影響。最近幾年﹐候選人的個性和競選議題開始成為影響黨派忠誠度的因素。
自1960年代以來﹐聯邦選舉越來越變成以候選人為中心的競選。候選人具有的利用電視﹑籌募大筆捐款和舉辦民意調查以及其他現代手段展開競選的能力﹐使選民可以對候選人個人有更多了解。因此﹐選民在權衡政黨忠誠度之外﹐往往也考慮兩位候選人在他們印象當中的長短處。
以候選人為中心的投票選舉對國會現任議員來說是一個很大的優勢。一般說來﹐現任議員總要比向他們挑戰的對手有更多的上電視和見報的機會。更多的媒體曝光和對公共政策的實際影響力使現任議員可以籌集到更多的競選資金。出於這些以及其他原因﹐爭取連任的現任議員非常有可能贏得選舉。在2002年﹐有398位眾議員競選連任﹐只有16人被擊敗。而競選連任的26位參議員只有3人落選。以參議院88%﹑眾議院96%的重新當選率來看﹐可以公平地說﹐國會選舉不僅是以候選人為中心﹐而且是以現任議員為中心的。
現任議員有更多資金﹐得到更多的媒體報導﹐因此﹐他們能夠依靠在選民中的知名度戰勝往往缺少知名度的對手﹐取得競選勝利。一些調查結果顯示﹐十分之九的被調查者知道他們的現任眾﹑參議員的名字﹐而即使是到了競選尾聲﹐也只有略多於二分之一的人知道主要競爭對手的名字。由於幾乎不為人所知﹐這些競爭對手很難說服有錢人給他們捐款。這導致一個不幸的回圈﹕有強大潛力的候選人往往不去挑戰地位穩固的現任議員﹐而那些"機會渺茫"的真正參加競選的人﹐無法籌集到競選資金。
圖表一1
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| (黃柱代表民主黨﹔白柱代表共和黨) |
| (來源﹕U.S. Statistical Abstract) |
圖表二
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| (黃柱代表在位議員﹔紅白藍柱代表在野對手) |
| (來源﹕U.S. Statistical Abstract) |
各類政治行動委員會給國會候選人的捐款數量敘述﹐資金﹑政黨和在位對國會競選有重要作用。圖1顯示的是在1983年至2000年期間(現有資料截止於2000年)﹐政治行動委員會給兩大主要政黨的捐款情況﹐並敘述了在這段時期內競選捐款的總體增長。從中人們還可以看到﹐民主黨在1994年前﹐也就是它作為多數黨的年代裏﹐在獲得政治行動委員會的支援方面佔有相當大的優勢。在最近三次選舉期裏﹐共和黨在這方面追上民主黨。在競爭如此激烈的情形下﹐兩黨現在從政治行動委員會得到的捐款數額幾乎相等。
圖2顯示了政治行動委員會在同一時期給現任議員和他們的對手的捐款數額。現任議員在歷次競選舉中都具有明顯的籌款優勢。最近幾十年來﹐政治行動委員會給現任議員的捐款額大量增加﹐而給予對手的資金卻增加有限。僅這一個圖表就足以顯示現任議員為什麼會以如此高的比例重新當選。
當對手真正為選民所熟悉時﹐選民很可能會比較平等地對待兩位候選人﹐把票投給他們認為具有更強說服力的候選人。
在國會選舉中什麼因素最具吸引力﹖在這點上也發生了改變﹐尤其是在最近的選舉中。
直到最近為止﹐國會選舉一般涉及的是一個選區的具體利益和所關心的問題﹐而不是全國性問題。所謂的"中期選舉"尤其是這樣。中期選舉是指在四年一次的總統大選之間進行的選舉﹐因此沒有在總統大選中必然出現的全國性議題。這種以地方議題為焦點的選舉十分適合以候選人為中心的競選趨勢﹐它使候選人可以按照自己所在選區的情況有的放矢地提出主張。1994年的選舉是一個轉折點。共和黨在參議院取得多數﹐同時驚人地從民主黨手中奪走了眾議院的52個席位﹐40年以來第一次在眾議院佔多數。 共和黨眾議院領袖﹑眾議院議長紐特‧金裏奇(Newt Gingrich)採用的戰略之一是﹐提出一項稱為"美利堅契約"(Contract with America)的十點立法計劃。這項契約由絕大多數共和黨眾議員候選人在競選的早期簽署支援﹐選舉後變得尤為重要。金裏奇承諾──大部份獲得成功──新的共和黨多數將以驚人的高速度﹑100天內在眾議院通過該契約主張的立法條款。這一點提昇了共和黨及其領導能力的形像﹐並因此而形成一種標準﹐使全國性議題及類似全國性政綱等成為中期選舉的一個規範內容。
自1998年以來的兩次中期選舉都跟1994年的選舉一樣驚人。在1998年﹐在任總統的政黨自1934年以來第一次從反對黨手裏奪得眾議院席位。雖然共和黨在國會繼續佔多數﹐但被看作實際輸掉了1998年的選舉。黨內許多人把"失敗"歸咎於黨沒有在一些主要問題上清楚表達全國性的立場。民主黨沒有能夠在2002年增加獲得多數所需的席位。不管正確與否﹐許多黨的領袖將失敗原因歸於沒有提出黨的全國性政綱。
2004年的國會選舉
過去十年間國會選舉的戲劇性風雲變化使選舉預測變得很不可靠。最重要的預測也許就是﹕老式的競選方法已經不最有效﹔選民做決定的方式正在改變。不過﹐仍可對2004年做出某些預示。
2004年最緊迫的問題是﹐民主黨是否能奪取足夠的席位重新在眾議院成為多數。只有34個參議院席位需要重選﹐其中民主黨有19席。此外﹐共和黨在上次選舉中遇到勢均力敵對手的情況較少﹐而這次﹐22個席位的角逐將在喬治‧W‧布希(George W. Bush)2000年獲勝的州進行。這樣看來﹐民主黨將不可能贏得參議院席位。共和黨在國會的多數看來十分穩固﹐人們的注意力將集中在眾議院。
兩個政黨都在努力物色最強的候選人﹐並為眾議院選舉調動資源。物色新的眾議員候選人關係重大﹐尤其是物色那些有參選經驗的人﹐例如州議會的議員。但同樣重要的是﹐本黨總統候選人會在多大程度上增強或削弱眾議員候選人的當選機會﹔對於那些競選現任議員即將空出的席位的候選人來說﹐情況尤其如此。有經驗和有成效的眾議員候選人﹐加上黨的總統候選人強有力的競選活動﹐將可能給兩黨的席位分配造成巨大擺動。
近幾十年來﹐總統的"提舉力"──即有多少投總統票的選民同時把票投給總統所在黨的國會議員候選人──有所減小。這兩項投票現在相對獨立。另外﹐2000年兩位總統候選人獲得的票數旗鼓相當﹐這種平局不可能給任何一黨在國會選舉中帶來優勢。鑒於現在的局面是﹐一位在任總統競選連任﹐兩個政黨在國會勢均力敵﹐因此﹐國會中的黨派平衡很可能將取決於總統選舉投票。如果喬治‧W‧布希總統能夠保持他在伊拉克戰爭期間和戰爭剛結束時的公眾支援率﹐那麼﹐他確實有可能增強他的黨對眾議院和參議院的雙重控制。如果對他的支援率也許由於經濟問題而下跌﹐那麼﹐他有可能使共和黨一同喪失十年來的眾議院多數黨地位。
假如全國性的大問題越來越成為國會選舉的重要內容﹐在2004年影響全國選情的最重要力量將是總統候選人的競選活動及政策。這方面最難以預測。在民主黨方面﹐截止本文截稿時﹐總統候選人提名競選毫無定局﹐爭取提名的候選人眾多﹐然而尚無一人可脫穎而出。目前﹐人們無法預測將是自由派還是溫和派﹑主戰派還是反戰派的候選人成為民主黨提名人首選。如果布希總統像人們預料的那樣競選連任﹐他無疑將得到共和黨重新提名。
在2004年﹐國內政策很可能會再度成為中心議題。反恐怖主義之戰也仍會繼續是一個主要外交政策議題。自從蘇聯垮臺以來﹐國際問題曾有相當長的時間不在總統選舉中佔重要位置﹐如今雙方將從什麼角度就此展開辯論﹑公眾又會如何做出反應都很不確定。但是目前看來﹐美國的經濟有可能是選民最關心的問題。但在這個問題上﹐也有極大的不確定性﹕究竟經濟會不會出現(並被視為出現)強勁增長﹐從而有利於共和黨﹔還是將繼續疲軟﹑甚至衰退﹐從而使民主黨重新上臺﹖
總之﹐近十年來兩黨勢均力敵的局面將導致2004年出現對參﹑眾兩院控制權的爭奪。這也將與美國的民主利害攸關﹐因為在一個黨﹑另一個黨﹑或沒有任何一個黨居主導地位的情況下﹐政策走向將會大不相同。令結局更加難以確定的是﹐國會選舉很可能取決於公眾對兩位總統候選人的態度﹐包括取決於民主黨提名候選人是誰﹐持什麼立場﹐以及公眾做出什麼樣的反應。所有這些因素會使2004年的競選格外扣人心弦。
約翰‧奧爾德裏奇(John H. Aldrich)是美國杜克大學(Duke University)政治學菲澤-普拉特(Pfizer-Pratt)校級教授﹐專業領域為美國政治與行為學﹑形式理論及研究方法。他的著作(包括與人合著)有﹕《為什麼要有政黨﹖》(Why Parties?)﹐ 《黨大會之前﹕競選總統候選人提名的戰略與選擇》(Before the Convention:strategies and choices in Presidential nomination campaigns)﹐《線性概率》(Linear Probability)﹐《對數與概率模型》(Logit and Probit Models)﹐及一系列其他論述選舉的書籍。他最近還出版了《2000年和2002年選舉變化與持續》(Change and Continuity in the 2000 and 2002 Elections)﹔並且曾在許多雜誌發表過文章。