競選資金問題現狀
(The State of Campaign Finance)
約瑟夫‧坎托
(Joseph E. Cantor)
 |
| 來自馬塞諸塞州民主黨眾議員米漢(Marty Meehan)(左)和來自康涅狄格州的共和黨眾議員謝斯(右)(Chris Shays)在2002年3月眾議院順利完成關於競選財務改革的投票後互相道賀。(Paul Hosefros/The New York Times) |
美國一位著名政治家曾經說﹕"金錢是政治的乳汁。" 鑒於美國的民主政體立足於自由公開的選舉﹐並且是基於多元的傳統﹐即各方都競相對公共政策施加影響﹐這種說法並不令人驚訝。而且﹐它在今天還格外恰當﹐這是因為﹐選民的規模使競選人必須靠大眾傳媒與選民溝通──至少對重大選舉而言﹐而電視廣播作為十分有效的大眾傳媒手段﹐也是十分昂貴的。
美國競選公職的候選人一般靠四種資金來源﹕(1) 公民直接捐款﹔(2) 競選人所屬的政黨﹔(3) 利益集團﹐它們往往採取政治行動委員會(political action committee)的形式﹔(4) 候選人自己及其家人的資產。自從1970年代以來﹐有些選舉﹐特別是總統選舉﹐還有第五種資金來源﹐即政府公共經費。
對電視廣播媒體的日益依賴﹐加上政治運作的專業化﹐使競選費用不斷增加。在2000年大選中﹐總統候選人的費用達6.07億美元﹐國會議員候選人的開支略超過10億美元。在那年﹐贏得競選的參議員候選人的平均費用是740萬美元﹐贏得競選的眾議員候選人的平均費用為84.9萬美元。但是﹐隨著政黨和利益集團在向選民的直接宣傳中扮演越來越重要的角色﹐候選人個人為選舉造聲勢而支付的經費在全部選舉費用中所佔的比例逐漸減小。
過去﹐政黨和利益集團把主要精力放在為候選人捐款﹐由候選人用這些資金去聯繫選民﹐這包括通過廣告﹑郵件等方式向他們宣傳以及確保使他們前往投票站投票。在如今的選舉中﹐政黨和利益集團既為他們中意的候選人捐款﹐也更直接地把資金用於最大限度地擴大他們自己對選舉的影響。這種情況使監督選舉資金流動變得更加困難﹐尤其是對規範非候選人直接控制的經費而言。
批評人士早就表示擔心﹐美國選舉的巨額費用﹐連同對私人資助的依賴﹐有可能使財力雄厚的捐款人及其利益代表對公共政策產生過度的影響。解決這一問題的種種提案往往著眼於政府加強對政治資金的控制──首先是加強透明度﹐讓公眾了解競選捐款開銷活動﹐從而約束"特殊利益"對大家認為的"公眾利益"的影響。但是﹐反對派人士認為﹐選舉費用與今天經濟中的商品和服務費用以及政府的預算規模是成比例的。這些觀察人士把選舉開支看成是民主制度為促進選舉競爭所付出的代價﹐將利益集團的捐款和開支視為美國多元傳統的一種現代表現方式。政府司法部門還經常提到另一個涉及監管競選資金的問題﹐這就是﹐對競選的捐款和開支實行限制﹐是否構成對捐款人受憲法保護的政治言論自由權的不應有的限制。
可以說﹐美國現行的競選財務制度是改革派和現行體制維護派的理念以及界定政府規章合法性的司法裁決的融合性產物。這種情形既體現了已經確立──並得到維持──的法律﹐也反映了美國政治的演進。
不同民主政體的比較
 |
| 布希總統2003年6月在洛杉磯一次籌款活動中向支援者揮手致意。(REUTERS) |
 |
| 加利福尼亞州議會共和黨人1999年5月宣布成立新的政治行動委員會﹐以促進拉美裔參與聯邦和州政治議程。(AP/Wide World Photos) |
把美國與其他民主體制資助選舉的方式進行比較﹐有助於我們了解美國政治體制的一些獨特之處。
以候選人為中心的選舉 ─ 美國政治體制與大多數民主體制最不相同的一點是﹐美國沒有採用議會制。在議會制中﹐政黨處於選舉和其後政府運作的中心。在美國﹐雖然政黨在選舉中具有重要作用﹐但它遠遠不如在二十世紀很多改革和變化出現以前的美國歷史早期那麼重要。
無論是利是弊﹐美國實行的是以候選人為中心﹑而不是以政黨為中心的選舉制度。候選人自己往往是獨立的個人﹐政治前程或提名不需倚仗政黨負責人﹐而是取決於參加預選投票的選民。雖然這種獨立性有益於加強公開化和責任感﹐但它無疑增加了選舉費用﹐因為候選人需要有某種獨立的競選機器和經費來源。同樣﹐當代很多選民以無黨派自居﹐稱自己"依人"投票﹐而非"依黨派"投票﹐從而進一步要求候選人自己必須成為能有效聯繫選民的公眾人物。
《第一條修正案》 ─ 美國政體的另一個特色是﹐受到美國憲法《第一條修正案》保護的定義明確的言論和結社自由在政治程式中具有強大作用。判斷所制訂的法規是否與這些權利相矛盾是司法部門的職責。1976年﹐在對巴克利訴瓦萊奧案(Buckley v. Valeo)所做的具有里程碑意義的裁決中﹐聯邦最高法院推翻了對競選班子﹑政黨和利益集團的競選宣傳經費的金額限制﹐但是允許對介入選舉的團體或個人的經費來源實施限制。最高法院宣布﹐給競選宣傳費用規定限額﹐構成了對言論自由的非法限制。雖然最高法院承認﹐對經費來源(即捐款)的限制也涉及限制言論自由﹐但它認為﹐由於政府有必要保護這一制度不被捐款人與候選人之間的互利關係所腐蝕──無論是在實質還是表面上﹐因此﹐有理由對經費來源加以適當的限制。最高法院的這一裁決把使用競選經費的權利與言論自由的權利等同起來﹐把對候選人的捐款與候選人的開支區別開來﹐最高法院以及下級法院隨後做出的裁決對美國政治資金的限制和流動產生了深遠影響。
政府對政治的支援力 ─ 其他民主政體用公共資金資助選舉的程度比美國大得多﹐這是美國政治制度的又一不同之處。在國際上﹐政府為政黨提供經費資助是一種普遍的做法﹐而且﹐政府對主要廣播電視臺的所有權往往有利於競選人得到免費廣播宣傳。國家的直接資助和免費廣播時間﹐減輕了政治人物籌集競選經費的壓力。但是美國的情形不是這樣。
美國有些人早就主張政府為競選活動提供資助﹐並要求私營電視廣播公司必須提供免費或優惠的廣播時間。他們的主張在立法上取得了一定成功。但是﹐這些政策因一些觀念上的阻力(即要求納稅人支援他們可能不贊成的候選人)以及可行性的障礙(例如如何建立起完全公平的競選資助制度)﹐而遭到反對。
主張實行公共資助的人在1970年代成功地把這一做法納入總統選舉和一些州及地方選舉的制度﹐但國會議員選舉不在其列。自1976年以來﹐主要政黨的總統提名人自動有資格獲得數量可觀的大選資助(在2000年大選中﹐共和黨人喬治‧W‧布希和民主黨人阿爾‧戈爾分別得到大約6700萬美元的公共資金)。政黨舉行的全國提名代表大會也得到公共資金。在預選選舉中﹐候選人可以獲得政府提供的與選民小額捐款數量相等的資助。
如果接受政府提供的資金﹐競選人就必須同意限制競選開支﹐這一點得到最高法院的批準。然而﹐由於有關的個人和團體能夠以合法﹑聯邦法律不及的方式出資為候選人助選(即下文將論述的"軟錢")﹐這種限制的效力被削弱。
聯邦法律的主要原則
自1970年代以來﹐美國聯邦競選財務法主要依據三項主要原則﹐它們適用於所有的總統和國會選舉(50個州有各自的州和地方選舉法規)。這三項原則如下﹕
將財務運作公開。將選舉活動經費公開以及協助反對黨派及候選人和媒體的監督﹐被視為是對競選捐款和開支可能帶來的腐敗的最有力遏制。對於政府在這方面的規定﹐人們基本上形成了共識──至少是在原則上。聯邦機構定期公佈報告﹐顯示捐款總額以及對200美元以上的捐款的詳細分類。
禁止某些經費來源。財團公司﹑全國銀行和工會長期以來被禁止用其經費──公司利潤和工會會費──來對聯邦選舉施加影響(不過很多州允許這類資金進入本州的選舉)。但是﹐這些實體可以分別通過群組織政治行動委員會來向公司主管﹑持股人和工會會員募捐。這些籌款可以用於聯邦競選﹐進而使捐款的公司和工會對選舉產生影響。另外﹐在美國所有選舉中都不得有來自外國公民的資金。
限制經費來源。聯邦法限制個人﹑政治行動委員會﹑政黨對候選人﹑政黨和介入聯邦競選活動的群組織的捐款數額 。個人在一次選舉中﹐可以為一個候選人捐款2000美元﹔在每兩年一次的選舉期內﹐可以為所有候選人﹑政黨及政治行動委員會共捐款95000美元。政治行動委員會在每次選舉中可為一位候選人提供5000美元﹐但沒有針對一個實體進行這類捐款的累計總額限制。
競選財務改革的動力
由金錢與政治引發的各種議題﹐使競選財務改革在美國成為一個永恆的辯論話題。在整個1980和1990年代﹐改革派雖然力爭充實70年代開始實施的法律﹐以削弱金錢在政治體制中的作用和重要性﹐但他們沒有成功。
 |
| 2003年9月﹐在最高法院就麥凱恩-法因戈爾德競選財務改革法是否合乎憲法舉行聽證期間﹐威斯康星州民主黨參議員法因戈爾德(Russ Feingold)(左)和亞利桑那州共和黨參議員麥凱恩(John McCain)(右)在最高法院前對新聞界發表講話。(REUTERS) |
而2002年最終通過的《跨黨派競選改革法》(Bipartisan Campaign Reform Act)也沒有反映出先前的那些努力。那些努力的目標是改進現行聯邦法規﹐但2002年的這項法律的目的是﹐通過把法案支援者視為的原先得以逃避聯邦競選財務法的那些活動置於聯邦法律的控制下而保住這一制度。這項法律的標簽被按照發起人麥凱恩參議員和法因戈爾德參議員的名字﹐通常稱為麥凱恩-法因戈爾德(McCain-Feingold)法。
從1980年代開始﹐政黨的全國性機構的籌款數額開始大大超過聯邦法律規定的範圍﹔這些資金從名義上說不是為了用於聯邦選舉本身。經過70年代的改革按理應該得到控制的"肥貓"──政黨的重要資助人──把越來越多的"軟錢"("soft money")帶進了美國的選舉制度。"軟錢"指在聯邦競選法律規定範圍以外籌集和使用的﹑對聯邦選舉可能至少產生間接影響的資金。(與其相對應的是"硬錢"﹐即按照聯邦競選法的規定籌集和使用的資金。)
這些數額﹑來源都屬於聯邦選舉禁止之列的軟錢﹐通常提供給政黨的州級群組織﹐用於基層運作和選民動員工作。然而﹐軟錢對這些活動的支援﹐必然使它在輔助說明本來的支援物件﹐即州級和地方競選活動的同時﹐也有助於參加聯邦競選的候選人。此外﹐由黨的全國官員和參加聯邦競選的候選人及聯邦官員協同進行的這些籌款活動表明﹐爭取這些捐款主要是為了資助參加聯邦競選的候選人。
但是﹐只有到了1996年舉行全國大選時﹐人們才普遍相信選舉制度正變得名存實亡。在那一年﹐兩黨不僅籌集了9億美元的軟錢﹐而且利益集團和政黨還找到了另外一條不受聯邦規定約束的影響聯邦競選的途徑﹕針對與選舉有關的議題進行遊說。使用這種軟錢的方式是﹐把候選人與對某一問題的主張放在一起宣傳﹐但不以明確的語言號召人們擊敗或選舉已經被指明的候選人。
由於大多數下級法院對巴克利訴瓦萊奧一案裁決結果的理解是﹐只有使用明確語言的宣傳才受政府規定的限制﹐因此﹐各種群組織團體可以宣傳使人產生對某些政府官員肯定或否定看法的資訊──這些官員也正是參選的候選人──而不必受政府競選法的限制。據估計﹐在1996年以及其後的選舉中﹐用於這種宣傳的資金可達數百上千萬美元﹐但由於法律沒有要求將這類經費公開﹐所以確切開支規模不得而知。
麥凱恩-法因戈爾德法案的影響
1996年以後﹐改革派將注意力從限制政治行動委員會和競選活動的開支及政府資助的數額﹐轉移到堵塞那些在他們看來使約束政治資金的聯邦法規越來越失去意義的漏洞。2002年的麥凱恩-法因戈爾德法案基本上禁止政黨全國性機構和聯邦候選人或官員籌集和使用軟錢﹔同樣﹐法案也禁止州和地方黨群組織把軟錢用於被定為"聯邦競選活動"的運作。對於宣傳廣告﹐新法律規定﹐對在預選前30天內或大選前60天內播出的指明聯邦候選人的政治廣告的經費來源﹐必須予以全部公開﹐並禁止利用工會或公司財團經費提供資助。
在麥凱恩-法因戈爾德法案通過之前﹐多年來牽涉競選改革辯論的始終是憲法問題。這也許是1976年對巴克利訴瓦萊奧案的裁決所帶來的必然結果。那項裁決導致了一個國會未曾預見的﹑但對聯邦競選資金流動具有深遠意義的制度。新立法越是接近落實﹐是否合憲就越成為辯論的焦點。由於2004年的競選已經開始﹐參選人士在努力適應新的法律﹐因此﹐政界各方都在急切等待麥凱恩-法因戈爾德法案所要求的快速司法審核。
司法審核的第一項結果於2003年5月2日出臺。哥倫比亞特區聯邦地方法院在對麥康奈爾訴聯邦選舉委員會(McConnell v. FEC)一案進行審理後﹐推翻了一律禁止政黨全國機構籌集軟錢和州及地方黨群組織使用軟錢的規定﹐但維持了禁止可能對聯邦選舉產生更直接影響的公共宣傳和禁止聯邦候選人和任職官員籌集軟錢的規定。此外﹐法院還推翻了對提及聯邦候選人的電視廣播廣告的期限規定。但是﹐令觀察人士感到意外的是﹐法院允許根據廣告是否有支援/反對聯邦候選人的內容這種較主觀的標準來判斷廣告是否合法﹐無論它是在什麼時間播出。這一裁決後來被推遲﹐以盡量減少已經開始2004年競選活動的候選人的困惑。最終裁決將由最高法院在今年九月聽完口頭辯論後做出。
最高法院是否會按照自從巴克利訴瓦萊奧案裁決以來的基本規律﹐拒絕讓新法律觸及言論自由領域﹖還是說﹐浩瀚的證據和對前法律的多年實踐會使法院確信﹐富翁和財團的腐敗及過度影響所帶來的危險需要我們加強法律規範﹐即使這不是法院的初衷﹖毫無疑問﹐最高法院即將做出的裁決將對未來規範政治資金流動的努力產生深遠影響。