總統人選提名和美國的民主制度 (Presidential Nominations and American Democracy)
斯蒂芬‧韋恩
(Stephen J. Wayne)
 |
1880年共和黨代表大會雕刻 (© Bettmann/CORBIS) |
 |
反映民主黨巴爾迪摩全國代表大會現場的早期雕刻 (© CORBIS) |
美國總統候選人的提名制度看似複雜﹐甚至混亂﹐事實也的確如此。自二十世紀70年代民主黨和共和黨開始改革提名總統和副總統候選人的規則以來﹐這個制度一直在不斷變化﹐最成功的候選人是那些深諳其複雜性並善於靈活運作的人。這其實也正是富有創造性的政治人物的做法──了解政治遊戲規則﹐全力和巧妙地投入遊戲。
政黨和候選人提名的演變
《合眾國憲法》對選舉總統的選舉團制度有明文規定﹐但是對政黨候選人提名程式沒有具體規定。這是因為在十八世紀末期制定和批準《憲法》時還不存在政黨。政黨是在政府運作形成後發展起來的﹐也是美國第一屆總統喬治‧華盛頓(George Washington)所推行的政策的產物。
從1796年開始﹐屬於各個政黨的國會議員﹐採用非正式會議形式提出本黨的總統和副總統候選人。這種被稱為"君主會議"("King Caucus")的遴選體制延續了將近30年。1824年﹐這一體制隨著美國向西部擴展造成的政黨內部權力分散而解體。
取代"君主會議"的是全國提名代表大會。1831年﹐一個很小的少數黨──反共濟黨(Anti-Masons)──在馬裏蘭州巴爾迪摩市的一家酒吧開會﹐確定候選人和競選綱領(即政黨或候選人的原則和政策性宣言)。次年﹐民主黨人在同一家酒吧開會選舉候選人。自那以後﹐主要政黨和大多數小黨都舉行了由各州派代表參加的全國提名會議﹐決定本黨的總統和副總統候選人﹐並商定政策立場。
| 1912年-2000年 總統預選次數 和參加黨全國代表大會的預選州代表百分比 |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
(Stephen Crowley/The New York Times) |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| +包括預選州選出的政黨領袖和民選官員 * 不包括佛蒙特州。佛蒙特州舉行不具法律約束力的表達希望某人當總統的投票﹐但在州預選會議和代表大會上選出代表。 資料來源﹕For 1912-1964, F. Christopher Arterton, "Campaign Organizations Face the Mass Media in the 1976 Presidential Nomination Process" (paper delivered at the Annual Meeting of the American Political Science Association, Washington, D.C., September 1-4, 1977); for 1968-1976, Austin Ranney, Participation in American Presidential Nominations, 1976 (Washington, D.C.: American Enterprise Institute, 1977), table 1, 6. The figures for 1980 were compiled by Austin Ranney from materials distributed by the Democratic National Committee and the Republican National Committee. The figures for elections since 1980 were compiled by the author from data supplied by the Democratic and Republican National Committees and the Federal Election Commission. |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
在整個十九世紀和進入二十世紀以後﹐這些代表大會都由州內的政黨領袖控制﹐他們利用自己的影響精心挑選代表﹐以確保這些代表在大會上"正確"投票。政黨領袖實施的這種控制最終造成黨內問題。不喜歡由盤踞領導地位的上司親定總統候選人提名的人支援民主改革﹐使州內的黨員能夠在大選前的"預選"中選出參加全國代表大會的代表。到1916年﹐半數以上的州都舉行了總統預選。
然而﹐這種鼓勵有黨派傾向的人參與選拔其政黨候選人的運動為時很短。第一次世界大戰結束以後﹐那些認為預選威脅到自己的影響力的政黨領袖說服州議會廢除預選﹐理由是預選費用大﹐並且參加人數相對很少﹔有些可能成為候選人的人由於已經得到州政黨領袖的支援而拒絕參加預選﹐以免在預選中失利。此外﹐在有些州﹐表達希望某人當總統的投票只是建議性的﹐挑選大會代表用另行方式進行。到1936年﹐只有12個州繼續舉行總統預選。
但是﹐在第二次世界大戰以後﹐隨著通訊技術的發展﹐再次出現民主化的壓力。此外﹐電視的出現提供了交流的媒介﹐人們可以在自家的起居室裏看到和聽到競選情況。候選人可利用在電視上露面的機會﹐展示自己的魅力﹑聲望和當選資格。德懷特‧艾森豪威爾(Dwight Eisenhower)﹑約翰‧肯尼迪(John Kennedy)和理查德‧尼克松(Richard Nixon)都拿出巨大的經費和精力參加了多個州的預選﹐以此向他們的政黨證明﹐將軍﹑天主教徒和曾被擊敗的總統候選人在大選中可以獲勝。他們獲得了成功﹐每個人都得到了本黨的提名並當選為總統。
此外﹐從上個世紀60年代開始一直持續到70年代的越南戰爭﹐在民主黨內引起分歧﹐轉而帶來要求進一步改革的壓力。1968年民主黨的提名程式成為催化劑。反戰運動使民主黨分裂﹐並在舉辦民主黨代表大會的芝加哥市引發了暴力的街頭示威。儘管會議激烈﹐民主黨還是提名事先不參加任何民主黨預選的副總統休伯特‧漢弗萊(Hubert Humphrey)為總統候選人﹐漢弗萊因而成為反戰示威的目標。
為了將分裂的黨統一起來﹐1968年的民主黨代表大會在提名漢弗萊以後﹐同意指定一個委員會來重新審議黨的總統候選人提名程式﹐以期達到雙重目的﹕鼓勵更多黨員參與遴選本黨提名人﹔使提名代表大會具有更公平的代表性。這些改革措施成為兩大政黨使提名總統和副總統候選人的程式民主化的開端。
今天的預選選舉(Primary)與預選會議(Caucus)制
民主黨實行的重大改革促使大多數州實行預選──州議會負責制訂本州選民如何選舉的法律。根據現行體制﹐預選指的是同一政黨支援者之間的選舉﹐以選拔該黨參加總統大選(general election)的候選人。根據各州不同的選舉法﹐參加者可以直接投票選舉總統候選人﹐也可以用間接投票的方式選出"保證"支援某一候選人的代表。
在目前這種體制下﹐各州唯一的另一個選擇是採用分階段預選會議程式﹐也就是﹐居住在範圍相對不大的一個地區(地方選區)的黨員聚集在一起﹐選出保證支援某些候選人的代表﹔這些人代表自己的選區出席縣代表大會﹐在縣代表大會上推選出參加州代表大會的代表﹔參加州代表大會的代表選出代表本州出席黨的全國代表大會的代表。雖然這種預選會議程式歷時好幾個月﹐但對候選人的選擇基本上在第一輪投票中就得到確定。
階段
1. 在艾奧瓦州2000多個選區舉行預選會議﹐選出1500多名代表﹐出席99個縣代表大會。
2. 縣代表大會選舉出席5個國會選區代表會議的3000名代表。
3. 國會選區代表會議選舉出席全國代表大會的地區代表。這些代表也出席州代表大會。
4. 州代表大會選舉出席黨的全國代表大會的州代表。另外﹐民主黨人還選出州裏的黨和民選官員代表。
第一輪選區預選會議程式
民主黨﹕ 只有住在選區內﹑有投票資格的註冊民主黨選民可以參加。參加者應邀加入支援不同候選人的小群組。小群組成員必須佔出席會議人數的至少15%才有效。無效的小群組被解散﹐其成員可以加入有效的小群組。在這一階段的會議上有大量遊說活動。候選人得到的代表份額嚴格按照小群組人數與參加預選會議人數的比例而定。
共和黨﹕ 參加者必須具有投票資格﹐但不必是登記過的共和黨黨員。採取無記名投票方式。投票結果在全州範圍內進行統計。出席縣代表大會的代表由預選會議通過任何一種方式選出──既可通過直接選舉(贏者囊括全部選票)﹐也可以根據非正式投票的得票比例確定。
各州代表團出席黨的全國提名代表大會的實際人數依黨規而定﹐其中考慮的因素包括﹕州人口﹑過去對黨的全國候選人的支援程度﹐以及現任民選官員和政黨領袖的人數等。民主黨採用的代表分配模式﹐使民主黨全國代表大會的人數比共和黨全國代表大會的人數多大約一倍。
《合眾國憲法》授權各州在符合國會確立的法律和要求的前提下﹐制訂州選舉法。雖然各州可以自由決定舉行預選選舉和預選會議的日期﹐但他們需要遵循黨的規定﹐因為最高法院確定﹐各政黨有權制訂和實施出席全國大會的規則。因此﹐那些沒有按照政黨規則遴選代表的州﹐其代表可能在全國代表大會上受到挑戰﹐或者因違反政黨規則而被減少人數。
如今﹐在參加政黨提名候選人的全國代表大會的代表中﹐有80%以上是通過預選產生﹐而且預選向所有註冊黨員和自認的民主黨派或共和黨派人士敞開。
民主黨對它所有的州級群組織都實行一套全國性的規定﹐共和黨沒有。民主黨的規定要求各州在總統大選年2月份的第一個星期二至6月份的第二個星期二之間舉行候選人提名競選。艾奧瓦和新罕布希爾兩個較小的州由於分別有舉行全國首場預選會議和全國首場預選選舉的傳統﹐而被正式允許免受這一規定的限制。鑒於一些少數族群選民可能集中於州內的某些社區﹐因此為加強少數族群的代表性﹐民主黨還要求75%的州代表所來自的選區不得大於國會選區。
此外﹐保證支援某一候選人的代表的數目要根據他們或他們的候選人所得票數的比例而定。民主黨還設有其他型式的代表﹐如民主黨領袖和民選官員﹐這些代表沒有責任一定要支援某個候選人﹐即使這些候選人可能已經贏得了他們所在州的預選。最後﹐民主黨還要求﹐州代表團中的男女代表人數應該相等。
儘管兩黨的全國性黨規不同──共和黨由州級黨群組織決定﹐民主黨反之﹐但是它們都有兩個主要趨勢﹕
- 越來越多的州將預選選舉和預選會議移到選舉程式初期進行﹐目的是能夠對提名候選人產生更大影響﹐促使候選人關注本州的需求和利益﹐並且使他們將競選活動資金用在自己的州裏。這種做法被稱為"前置" (front-loading)。
- 出現"區域化"(regionalization)做法﹐即某個地區內的一些州彼此合作﹐在同一天舉行預選選舉和預選會議﹐以求最大限度地擴大那個地區的影響力。
這兩大趨勢迫使候選人提早展開競選活動﹐以便在舉行早期預選的幾個州裏打下穩固基礎。候選人也越來越依賴大眾傳媒﹐特別是電臺和電視臺﹐並且更加倚重各州政黨領袖的支援﹐以便輔助說明他們把自己的影響擴大到在同一天舉行預選的那些州的選民中。
提名程式中的這種"前置"和"區域化"趨向﹐對有全國知名度的候選人﹐如在任總統﹑大州的州長和聯邦參﹑眾議員等有利﹐他們有資金﹑有媒體的報導﹐有群組織的支援。
讓我們以民主黨2004年總統選舉提名以前的預選活動為例。參加競選的八名民主黨候選人籌集到大約2500萬美元資金﹐到2003年3月31日﹐也就是距第一次預選會議或預選選舉日還有10個多月的時候﹐他們的開支為700萬美元。在這些候選人中﹐在任的國會議員籌集到的資金最多﹐僱用的是最有聲望的政治顧問﹐並且著手群組織最大的競選隊伍。預選程式的時間短﹐不利於那些需要借助預選選舉和預選會議得到提名的候選人。例如﹐吉米‧卡特(Jimmy Carter) 在1976年﹑約翰‧麥凱恩(John McCain)在2000年面臨的就是這種情況。
總統候選人提名程式的不斷變化對所有候選人都產生影響。即使在任總統也不能把再次得到提名視為當然。1992年﹐(當時在任總統)喬治‧H‧W‧布希(George H‧W‧Bush) 就因訪談節目保守派評論員和報紙專欄作家帕特‧布坎南(Pat Buchanan)的挑戰而在預選遭到難堪的失利。與此相反﹐(當時在任總統)比爾‧克林頓(Bill Clinton)在1996年大選的早期就籌集到大筆資金﹐避免了民主黨內一名政治對手的挑戰。克林頓利用這筆資金﹐在從預選會議和預選選舉開始到全國大選的整個過程中﹐採用了以媒體為主導的競選戰略。
政黨提名與民主
對總統候選人提名程式的改革顯然擴大了公眾參與的基礎。1968年﹐也就是在改革之前﹐只有1200萬人參加預選投票﹐約佔適齡選民的11%。2000年﹐有大約3500萬人參加預選投票﹐約佔選民人口的15%。在2000年總統大選的預選階段﹐有2000多萬人參加了在喬治‧W‧布希(George W‧Bush)和他的共和黨競爭對手之間的預選投票﹐有1500萬人參加了在副總統阿爾‧戈爾(Al Gore)與他的主要競爭對手﹑前參議員比爾‧布拉德利(Bill Bradley)之間的預選投票。
除了擴大公眾參與外﹐如今的提名程式還也擴大了政黨選民陣容的代表性。就種族和性別而言﹐參加兩黨提名代表大會的代表範圍更加廣泛。不過﹐就意識形態而言﹐代表性並沒有擴大。造成這種情況的原因是﹐參與提名階段活動的積極分子大多比認同同一政黨的普通選民具有更強的意識形態傾向。所以﹐相對各自的選民基礎而言﹐出席共和黨大會的代表往往比一般共和黨的選民更保守﹐出席民主黨大會的代表比一般民主黨的選民更具自由派傾向。
如前所述﹐改革也削弱了州政黨領袖的權力﹐促使那些希望獲得黨內提名的人更廣泛地爭取公眾的支援。這種做法加強了候選人與其核心支援力量之間的聯繫﹐有助於那些當選人履行其競選諾言。喬治‧W‧布希在上任後的第一年內﹐致力於實現他在競選期間提出的主要政策目標﹐如減稅﹑教育改革﹑加強軍備﹐以及傾向於其保守派政治基層的政策計劃。
雖然提名程式的諸項改革促使這個過程更加民主化﹐但是仍然存在不合規律之處。參加預選的人往往比普通共和黨或民主黨選民受教育程度高﹐收入多﹐年齡大。此外﹐為候選人或為其事業提供捐款的一向是社會經濟地位較高的人。因此﹐選舉結果必然給這些人帶來更大發言權。
最後﹐公開和競爭激烈的提名過程會在黨內造成份裂。爭取提名的競爭越激烈﹐分裂越嚴重﹐而一個政黨要想使自己的提名人競選總統成功﹐就必須迅速化解分裂局面。
政治代表大會的影響
總統提名程式改革的另一個結果是﹐黨的全國提名大會的重要性逐漸降低。如今﹐總統候選人的提名其實在預選早期階段就由投票人決定了﹐而得到提名的人通常在代表大會召開之前就表明了自己的副總統候選人人選。獲得提名的候選人也負責起草黨的政治綱領。既然如此﹐美國選民為什麼還要在電視機前收看全國提名代表大會呢﹖
事實是﹐很多人並不收看。全國代表大會的電視收看人數近年來下降﹐主要電視網在黃金時段播放代表大會會程的時數也減少。調研機構在2000年夏天兩黨舉行全國提名代表大會期間進行的調查表明﹐大約一半的電視觀眾並不收看任何一黨的代表大會。
儘管收視率下降﹐但兩黨全國代表大會仍然得到新聞節目和報紙的關注﹐同一項調查顯示﹐公眾對代表大會以及他們對候選人及其政策的了解在大會期間和之後上升。所以﹐代表大會確實有助於為選民提供資訊﹐為政黨爭取支援﹐激發黨員對政黨提名人的熱情﹐使全國將注意力集中到即將舉行的大選上。
總統提名程式並非完善。但是﹐近幾十年來﹐它擴大了參與﹐提高了不同群體的代表性﹐加強了黨的普通支援者與候選人之間的聯繫。這一程式的規則有利於那些知名度較高﹑能籌集到更多資金﹑擁有最有效的競選隊伍和在總統預選早期能夠最強烈地激發起選民熱情的候選人。