曾在澳大利亞軍隊擔任中校的戴維·基爾卡倫博士現任駐伊拉 克多國部隊指揮官的高級反叛亂顧問。他曾擔任美國國務院反恐怖主義協調員辦公室 (Office of the Coordinator for Counterterrorism)首席戰略家，五角大樓2006年發佈的《四年 防務評估報告》(Quadrennial Defense Review)非常規戰爭和反恐怖主義專題顧問。他經常 為《小規模戰爭雜誌博客》(Small War Journal Blog)撰稿。這篇文章如他的博客一樣，僅 代表其個人觀點。

儘管我們事後對二次世界大戰持樂觀的看法，當時對戰爭 的目標、行動和戰略等卻是存在著相當大的分歧。但是幾乎沒有人不承認那場衝突確實 是一場戰爭或軸心國確實是我們的敵人/侵略者。

反恐戰爭則與此不同。有人不認為這場衝突應當定義為戰爭，而另一些人則對實際存 在威脅提出質疑。極左翼批評人士怪罪於美國的工業利益集團，而狂熱的偏激分子則把 2001年9月11日看成是美國自己策動的大陰謀。更需要認真對待的是，人們對誰是我們的 敵人意見不一。"基地"組織真正構成威脅還是西方狂想多疑和過度反應的產物？"基地"組 織真正存在嗎？它究竟是一場群眾運動，或者僅僅是一種哲學理念或一種心態？我們的 敵人都是恐怖主義嗎？是極端主義嗎？或者說伊斯蘭教本身在某種程度上就是一種威 脅？這是否主要是一個軍事的、政治的、或者文明的問題？"勝利"究竟意味著什麼？與過 去的衝突(可能只有冷戰除外)相比，圍繞這些根本性問題產生了爭議。

實際上，"基地"組織的威脅是千真萬確。各種含混意義的產生是因為這場衝突打破了 現有的模式──包括"戰爭"、"外交"、"情報"，甚至"恐怖主義"的概念。例如，我們如何對 潛藏在與我們保持和平關係的國家境內的非國家勢力開戰呢？我們如何與非國家敵對勢 力在其境內安身的盟國一道行動呢？ 我們如何在不摧毀我們力圖保護的事物的情況下擊 敗那些利用全球化和開放社會工具的敵人呢？

新模式

英國的魯珀特·史密斯將軍(Rupert Smith)指出，那種由於工業的發展而在國家之間發 生的、其結果由武器相拼來決定的戰爭形式已經不復存在，我們目前處在一個"人際戰爭 "的時代，即軍隊的效能取決於其適應複雜的政治背景和在全球公共輿論的批評眼光注視 下與非國家敵對勢力戰鬥的能力。 當然，在伊拉克這樣的複雜、有多方參與的不規則沖 突中，常規戰爭未能產生決定性的結果。我們採取的是加強治安、建設國家和反擊叛亂 的方法，並在準備不充份的情況下匆忙制訂了新的跨機構工具。¹

同樣，我們過去是通過與包括政府、知識階層和工商界領袖在內的精英集團來展開國 與國之間的外交。其道理是，當上層集團意見一致、冷靜的頭腦佔上風、以及政府間進 行談判並履行協議時，問題便可得到解決。主權、民族國家、條約機制和國際機構等全 都建立在這一模式之上。與此相反，敵人的組織則不依賴於上層集團，而是利用很多國 家的不滿和疏離情緒，將眾多在基層運作的力量彙集成一場全球性的群眾運動。精英外 交模式如何應對這一挑戰呢？這並不是個新問題──美國駐各國使館在冷戰時期建立起 各種項目來接觸公民社會中面臨共產主義顛覆的非政府組織團體。但在1992年以後，很 多這類項目已經不存在，宗教極端主義或政治暴力的問題要求採取稍微不同的措施。

同樣，傳統情報服務的主要功能不是探尋正在發生的情況，而是獲取其他民族國家的 秘密。這些情報服務非常善於對付以國家為基礎的目標，但不太適合對付非國家勢力， 因為在後一種情況下，所面臨的問題是要在地域和人際關係都不利的條件下獲取非保密 信息。即使是針對國家敵對勢力，傳統的情報也無法告訴我們正在發生什麼情況，而只 能告訴我們其他國家政府認為正在發生什麼情況。例如，西方情報為什麼沒有預料到蘇 聯在1992年瀕臨崩潰？這部份是因為我們讀的是蘇聯領導人的信件──而他們自己未能 看到基層民眾對共產主義幻想破裂的程度。²為什麼大多數國家(包括反對伊拉克戰爭的國家)在2002年時 認為薩達姆·候賽因政權擁有大規模毀滅性武器？因為他們在偵聽候賽因政權的通訊， 而很多伊拉克高層官員當時認為伊拉克擁有此類武器。³

長期以來的發展趨勢造成了這種環境。其中起到推動作用的因素包括：全球化發展和 反全球化的勢力、具有與某些民族國家相似能力的非國家勢力的興起、迫使所有敵對勢 力避開其力量而轉用非常規手段的美國常規軍隊的優勢，以及建立在互聯網和衛星通訊 系統基礎上的全球信息環境等。即使"基地"組織明天就消失，所有這些趨勢也會繼續存在， 並且在我們表明有能力戰勝這類威脅前，任何一個聰明的敵手都會採用類似方法。回顧 過去時，我們會看到"基地"組織預示著一個新的衝突時代的到來，而遠非一次性的挑戰。

調整適應新環境

因此，正如前任反恐怖主義事務協調員亨利·克倫普頓(Henry Crumpton)大使所說的 那樣，我們看來即將進入一個新型戰爭的時代，它要求我們具有很強的應變能力。就像 恐龍被更弱小、但是適應性更強的哺乳動物在競爭中擊敗一樣，民族國家雖然強大，但 不如非國家敵對勢力敏捷和靈活。如在所有衝突中一樣，成功將取決於我們是否有能力 應變、制訂新的應對措施、並在迅速變化的威脅環境中掌握主動權。

在2002年6月為打擊恐怖主義進行聯邦機構重組的一次聽證會上所展示的參加反恐怖主義 行動的美國政府機構的名牌。 版權：AP Images/Kenneth

敵人的適應速度很快。我們可以看一下自上個世紀九十年代中期以來"基地"組織的發 展。其在初期發動的攻擊(東非大使館爆炸案、"科爾號"(USS Cole)事件和9·11事件)具有 移動性："基地"組織在A國成立一個小組，在B國進行準備，然後偷偷潛入C國對某一目標 展開打擊。作為回應，我們改善了交通運輸安全、加強了對基礎設施的保護和出入境的 控制。此後，恐怖分子發展了"游擊"戰略，即不是在遙遠的地方組建隊伍後偷偷潛入另一 國家發起攻擊，而是在靠近打擊目標處發展隊伍，利用東道主國家的國民發起攻擊。在 馬德里和倫敦發生的爆炸以及在卡薩布蘭卡、伊斯坦布爾和吉達(Jeddah)等地的攻擊都采 用了這類手段。2006年夏天被挫敗的對倫敦航班的襲擊也採用了此方式。

這些攻擊經常被描述為"當地出產"，但它們受到"基地"組織的慫恿、利用，並在某種 程度上受其指揮。例如，2005年7月的倫敦襲擊事件的指揮者穆罕默德·西迪克·汗 (Mohammed Siddeque Khan)曾在爆炸事件發生前飛往巴基斯坦並可能與"基地"的代表會面 尋求指導和培訓。⁴但是這 種新形式造成我們的反擊措施一度失效──這些恐怖分子不是將19個人偷運入境，而是 將一人帶出境，(從而)避開了我們新採取的保安程序。恐怖分子針對我們的新措施進行調 整，制訂出他們自己的新辦法。

當然，如2006年8月對英國發動攻擊的陰謀和其他可能的攻擊的失敗所表明，我們現 在對這一"游擊"方法提高了警惕。但是，恐怖分子毫無疑問已經在制訂新的應對措施。在 反擊恐怖主義方面，行之有效的辦法基本上意味著已經過時的辦法：我們剛一掌握敵人 最新的手段，他們就又改變了。根本沒有什麼萬無一失的辦法。同瘧疾一樣，恐怖主義 不斷出現新的變異，因此，我們的應對措施也必須不斷更新。

切實可行的五個步驟

為應對這種違反直覺的戰爭新形式，美國迄今做了兩件基本工作。首先，我們改進了 現行機制(通過情報工作改革、成立國土安全部以及在國防部建立更強的"不規則"──即非 常規──戰爭能力)。第二，我們開始建立新模式，以適應這一新現實。這些改革尚未完 全成形，但有些變化──如把這場衝突視作一個規模巨大的反叛亂問題，因此要求採取 基本上屬非軍事的應對措施，輔以保護易受敵人影響的高危人口的措施──已經開始產 生影響。⁵

但是，在某種意義上，當今的決策者有點像一次世界大戰中被"戰壕謎團"所困惑的"城 堡將軍"("Chateau Generals")──他們面對一種使傳統智慧不再適用的衝突。像他們一樣， 我們面臨一個被新的技術和社會條件所改變了的衝突環境，一個現有組織機構和概念對 之不再適用的環境。像他們一樣，我們有我們的權宜之計，但尚需生成能夠破解這一新 的威脅謎團的突破性概念、技術和組織機構，即相當於上個世紀三十年代的閃電戰 (blitzkrieg)的解決方案。

關於這個問題沒有一個簡單的答案(如果有的話，我們現在該已經找到了)，但是，指 出前進的道路是可以做到的。這涉及建立新模式的三個概念性步驟，同時還需要為應對 這種形式的衝突而制定兩個組織結構步驟。這不是要開處方，而只是提出一種可能的方 案。這裡提出的想法並不特別的新穎獨到，而是在彙集了已有的設想後形成的一個政策 方案。

1．建立新語彙：弗拉霍斯(Michael Vlahos)教授指出，我們用來描述新威脅的 語言嚴重阻礙了創新思想。⁶ 我們所使用的詞取自反面描述公式：這些詞告訴我們該環 境不具有哪些特徵，而不是描述它所具有的特徵，例如"非常規"、"非國家"、"非傳統"、 "非正統"、"不規則"等等。術語無疑影響到我們清晰思考的能力。伊拉克戰爭的策劃者把 "主要作戰行動"(第三階段)視為具有決定性意義，而沒有認識到在此情形下至關重要的是 衝突後的階段，其原因之一是，第三階段就定義而言具有決定性意義。這一作戰指南的 全稱為"第三階段──決定性行動"。為了能夠對新威脅進行清晰的思考，我們需要建立以 一套以真正的敵人實際具有和其可觀察到的特徵為基礎的新語彙。這些敵人：

• 將恐怖主義、顛覆、人道工作和暴亂融為一體，以支持旨在操縱地方和全球公眾輿論 的宣傳

• 將散佈於很多國家的大批基層活動分子集中起來，組成一個比其在分散狀態時要壯大 得多的群眾運動，而其領導層及策劃職能分散在各處，使我們無法找到目標

• 利用現代傳媒的速度和其無處不在的特點來動員支持者和同情者，其速度之快令政府 措手不及

• 利用建立在宗教、族裔、部族或文化認同之上的根深蒂固的信仰體系，在社會團體之 間煽動致命和極端非理性的反應

• 利用無人管轄或管轄不力的區域(地理或網際)作為安全庇護；利用意識形態、宗教、 文化盲點或法律漏洞

• 利用引人注目的象徵性攻擊，以激怒民族國家，促使其採取傷害其自身長遠利益的過 激行動

• 通過展開無數成本低廉的小型挑戰行動，誘使我們在數十個遙遠的地區部署代價昂貴 的遏制、防範和應對措施，以此消耗我們的力量

根據這一新環境的這些特點，我們可以創造出更恰當地描述威脅的語彙。由於這些新 威脅不是來自國家，因此我們的策略基礎不應是國際關係(即研究在以精英國家為主體的 框架下民族國家如何相互作用)，而是人類學(即研究在以非精英、非國家為主體的框架內 的社會角色、團體、地位、機制和人類群體關係等)。

確定正確的總體戰略：如果這一對抗的根源是長期趨勢，那麼由此可以推出 這將是一場曠日持久、持續一代乃至幾代人的鬥爭。⁷ 這意味著我們需要採取"長期視角"和"廣闊的視角"──即考 慮如何以最佳方式將包括民間部門和更廣大社區在內的各種力量匯合起來。因此我們需 要一個可以得到美國人民、現在和未來的美國政府、重要盟國和世界各地夥伴支持的宏 大戰略。制定這樣一個長期總體戰略將需要作出四項重大判斷：

• 確定哪種方式對我們最有利：是通過干預和努力緩解穆斯林世界醞釀的政治和宗教狂 熱，還是謀求遏制暴力或騷亂、使之不至於蔓延至西方世界？這一選擇就像冷戰時期是 選擇"回擊"還是"遏制"方針，它是制定長期應對措施的一個關鍵因素。

• 確定如何在國家的軍事和非軍事部門間分配資源。在我們目前的支出和努力中，軍事 占主導地位；而"全球性反叛亂"的方針則意味著有大約80%的努力應放在政治、外交、發 展、情報和信息活動方面，而約20%的努力為軍事活動。這種分配是否恰當取決於我們在 干預還是遏制問題上的決斷。

• 確定在此問題上的投入(資源和生命)。這將要求作出風險評估，考慮到未來恐怖襲擊 的可能性和後果。這樣的判斷還必須考慮在不給我們的社會造成難以維繫的負擔的情況 下可在安全問題上的投入。

• 確定在各地區投入資源的輕重緩急。目前的大部份努力放在伊拉克，較少部份在阿富 汗，對其他地區的關注更少。其部份原因是，我們的支出以軍隊為主導，部份原因是我 們選擇在穆斯林世界的中心進行干預。在軍事/非軍事和干預/遏制之間的選擇在一段時間 後可能會導致非常不同的地區重點。

顯然，任何一屆政府的戰略之細節會在應對某一正在展開的局勢的過程中變化。事實 上，這樣的靈活性至關重要。但是，如果能在上文四大判斷的基礎上在全國和國際上達 成一個可以維繫的共識，將為制定跨越多屆政府的政策提供一個長期的基礎。

3·扭轉政府能力的不平衡：目前，美國的國防預算佔全球防衛總開支的大約 一半，而受雇於美國武裝力量的軍人為大約168萬。

工人們在約旦首都安曼郊區的一個倉庫堆放美國國際開發署(USAID)捐贈的準備在伊拉克 分發的毯子。 版權：AP Images/Lefteris Pitarakis

⁸與此相比，受雇於美國國 務院的外交人員為大約6000人，美國國際開發署(USAID)的僱員大約為2000人。 ⁹換言之，國防部人員的規 模比美國國際開發署和國務院的總和大210倍左右──國防部樂隊僱用的樂師人數也遠遠 超過外交人員的總數。¹⁰

這不是在批評國防部──武裝力量屬勞動力密集和資本密集型機構。但是考慮到發展、 外交和信息在這種形式的衝突中的重要性(美國新聞總署(U.S. Information Agency)於1999年 被撤銷，這裡提供的國務院的人數包括後來取代該機構的國際信息局)，軍事和非軍事部 門的能力存在明顯的不平衡。這扭曲了政策，按國際標準也異乎尋常。例如，澳大利亞 的軍隊比它的外交和援助機構的綜合規模大將近9倍：其軍隊比國家力量的其他部門大， 但是沒有大到210倍。

應該提到，國防部認識到了這一不平衡所帶來的問題，並在2006年發佈的《四年防務 評估報告》中指出了這一點。.¹¹布什政府正在開展提高非軍事能力的項目。但是要取得持 久成功，我們必須作出建設國力中非軍事能力的持久承諾。私營部門的經濟力量、國家 聲譽和文化信心等所謂的軟實力至關重要，因為單靠軍事威力無法補償這些能力的損失。

這三個概念性的步驟將需要假以時日(這恰恰是應當啟動這些步驟的充份理由)。但在 此期間，兩個組織結構方面的步驟可以為此鋪路：

4．確定新的"戰略服務"：由於特種部隊(SOF))具有針對偏遠或大部隊無法進 入的地區的目標實施直接打擊的能力，它已經承擔了反恐戰爭的一個主要功能。與此同 時， 馬克斯·布特(Max Boot)指出¹²，我們再次需要類似二次大戰的戰略服務局(OSS)之類的 機構，其職能包括分析、情報、人類學、特別行動、信息、心理戰和技術能力等。

形容詞很關鍵：特種部隊相對於戰略服務。特種部隊具有特殊性。對它的定義是基於 與軍隊其他部門的內部比較。特種部隊執行的任務超出了普通部隊的能力。相比之下， 戰略服務局具有戰略性。它是相對於外部環境加以定義的，其執行的任務具有重要的戰 略意義，在必要時能夠迅速增加和減少能力。特種部隊人員幾乎全是軍人；而戰略部隊 則是一個有著大批文職人員的跨機構隊伍，其幾乎所有的軍事人員都是在戰時緊急情況 下徵募的(具有與戰略相關的技術、才華出眾的文職人員。)¹³特種部隊起源於戰略服務局，但是， 今天的特種部隊是具有高度專項能力的精銳部隊，經過優化改組專門執行七類標準任務， ¹⁴戰略服務局則是文職 人員和軍人混合的組織，其執行的任務依環境要求而定，隨時基於需要進行能力建設。

確定哪些能力在今天屬於戰略服務對根據輕重緩急安排跨機構工作將是一個關鍵性步 驟。應對來自非精英、基層組織的威脅的能力包括文化和部族情報、社會制度分析、信 息行動(見下文)、早期進駐或高危環境人道救援和治理小組、現場談判小組和調停小組、 生物特徵識別偵察系統等其他各種與戰略相關的能力。這些能力的相關性會在一定時間 後發生變化──有些現在具有戰略意義的能力會不再具有相關意義，同時會出現對另一 些能力的需求。關鍵是建立跨機構能力，以便在一個迅速變化的局勢中迅速獲取和應用 技術。

5．建立戰略信息戰能力："基地"組織在利用個人和組織展開的多重性和多樣 性的行動方面技術高超，即通過宣傳性描述操縱當地和全球民意。"基地"組織有一個網絡， 專門收集在西方展開的討論的信息，並將這些信息及其對"基地"組織宣傳效果的評估報告 給"基地"領導層。他們把具體運作(爆炸、暴亂活動、殺頭等)當作統籌協調"武裝宣傳"戰的 輔助性手段。在"基地"組織的行動中，"信息"的重要性居於首位，而它的具體運作只不過 是為達到宣傳效果所使用的工具。塔利班組織、GSPC(原稱薩拉菲斯特呼聲與戰鬥組織 (Salafist Group for Preaching and Combat)，現稱伊斯蘭馬格裡布"基地"組織(Al-Qaida in the Islamic Maghreb))以及其他一些與"基地"組織結盟的組織和真主黨等採用了類似的手段。

把這種做法和我們的做法比較：我們通常先籌劃具體行動，然後才制訂輔助性的信息 運作來對我們的行動加以解釋。這與"基地"組織的做法相反。儘管我們的信息工作專業化 程度很高，但與敵人相比，我們向公眾提供的信息是事後的補充。用軍事術語來講，信 息是"基地"組織的"主攻手段"，但對我們而言，信息只是"助攻手段"。如上所述，美國軍隊 有168萬人，他們的行動對公眾輿論產生的影響遠遠超過我們的公共信息專業人員(只有幾 百人)的言辭。因此，為了打擊極端主義的宣傳活動，我們需要建立戰略信息戰的能力─ ─即把我們的宣傳與我們的行動整合起來，以便發出支持總體政策的戰略信息。

目前，我軍已有一套完整的信息戰原則，但其他機構還沒有，而他們對軍隊採用的方 法往往持謹慎態度，這不無道理。信息行動的軍事化會造成嚴重錯誤，即把部份(軍事行 動)誤作整體(美國國家戰略)，從而危害到我們的整體政策。缺乏適用於整個政府的原則和 缺乏展開戰略信息戰的能力會限制我們的有效性並造成信息不一致──即美國政府各部 門發出不同的信息或依照不同的信息日程展開工作。

美國國民警衛隊隊員在巴格達西部的重大案件刑偵隊辦公室與伊拉克警察一起工作。 版權：AP Images/David Guttenfelder

我們需要行政部門和立法部門的最高領導層領導展開各機構間的協調努力，進行能力 和組織建設，制訂全國性的戰略信息戰原則。建設這樣一種能力或許是我們在這一信息 化衝突的新時代所面臨的重重能力挑戰中最重要的挑戰。

初步結論

這裡所提出的概念──新語彙、大戰略、均衡的能力、戰略服務和戰略信息戰等── 只是一些推測性的想法，是在這個新時代中探索化解新衝突的模式時可能出現的結果。 在這一探索過程中很可能出現不同的想法，無論如何，因敵人的調整而迅速發生的環境 變化將要求我們不斷創新。但有一點十分明確，工業國之間的戰爭、精英外交和以國家 為對象的情報工作等方面的傳統模式不再能夠解釋眼前的環境或提供戰勝今天的威脅的 概念性武器。

對於今天的衝突，用冷戰來作類比已經不夠。今天面臨的威脅與冷戰時期的威脅之間 有諸多不同。但至少在一個方面──即時間方面──造成目前對抗局面的長期趨勢可能 意味著，這一衝突確實會很像冷戰那樣曠日持久(如果從1917年俄國革命算起，至1991年 12月蘇聯崩潰，冷戰以不同形式持續了75年)。冷戰的很多後果──特別是產生於蘇聯-阿 富汗戰爭的"衝突遺產"──遺留至今。即使這一對抗持續的時間只會是冷戰的一半，我們 也是處在一條漫長道路的起點，無論我們是否承認。

今天的多種新威脅否定了人們在諸多問題上的常識，它們可能表明我們即將進入一個 新的衝突時代。找到瞭解和戰勝這些威脅的新的突破性想法可能是我們面臨的最重要的 挑戰。

本文表達的意見不一定反映美國政府的觀點或政策。

註釋

(¹)See Rupert Smith, The Utility of Force: The Art of War in the Modern World (New York: Alfred A. Knopf, 2007), especially pp. 3-28 and 269-335.
(²)See Gerald K. Haines and Robert E. Leggett, Watching the Bear: Essays on CIA's Analysis of the Soviet Union (Washington, D.C.: Central Intelligence Agency, Center for the Study of Intelligence, 2003), especially chapters VI and VII.
(³) See Kevin M. Woods et. al, Iraqi Perspectives Project: A View of Operation Iraqi Freedom from Saddam's Senior Leadership (Joint Forces Command, Joint Center for Operational Analysis), p. 92.
(⁴)Intelligence and Security Committee, Report Into the London Terrorist Attacks on 7 July 2005 (London: The Stationery Office, May 2006), p. 12.
(⁵)See David Kilcullen, "Countering Global Insurgency," Small Wars Journal (November 2004) and available at http://www.smallwarsjournal.com/documents/kilcullen.pdf ; Williamson Murray (ed.), Strategic Challenges for Counterinsurgency and the Global War on Terrorism (Carlisle, PA: Strategic Studies Institute, 2006); and Bruce Hoffman, "From War on Terror to Global Counterinsurgency," Current History (December 2006): pp. 423-429.
(⁶)Professor Michael Vlahos, Johns Hopkins University Applied Physics Laboratory, personal communication, December 2006.
(⁷) I am indebted to Mr. Steve Eames for this conceptual formulation.
(⁸) Compiled from figures in International Institute for Strategic Studies, Military Balance 2007, pp. 15-50.
(⁹) Compiled from U.S. State Department and U.S. Agency for International Development, Congressional Budget Justification 2007, table 9.
(¹⁰)The U.S. Army alone employs well over 5,000 band musicians, according to a March 2007 job advertisement; see http://bands.army.mil/jobs/default.asp.
(¹¹)Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report (2 February 2006): pp. 83-91.
(¹²) See Max Boot, Congressional Testimony Before the House Armed Services Committee, 29 June 2006, at http://www.globalsecurity.org/military/library/congress/2006_hr/060629-boot.pd f.
(¹³) See Central Intelligence Agency, The Office of Strategic Services: America's First Intelligence Agency at https://www.cia.gov/cia/publications/oss/index.htm.
(¹⁴)The seven standard SOF missions are Direct Action (DA), Special Reconnaissance (SR), Unconventional Warfare (UW), Foreign Internal Defence (FID), Counter-Terrorism (CT), Psychological Operations (PSYOP), and Civil Affairs (CA).