美國法律要求國務卿每年向國會提供有關恐怖主義形勢的全面 和完整的報告。下面的內容摘自美國國務院於2007年公佈的《2006年度各國反恐怖主義 形勢報告》(2006 Country Reports on Terrorism)。

在2001年9月11日襲擊事件發生五年後，國際社會與跨國 恐怖主義分子之間的衝突仍在繼續。國際合作導致了切實的安全進展──特別是在保障 邊界和交通安全、加強證件管理、阻止恐怖主義融資活動和限制恐怖分子的行動等方面。 國際社會還在搗毀恐怖組織和瓦解其領導層方面取得了顯著成效，從而為遏制恐怖主義 的行動能力、拘捕和擊斃重要的恐怖組織頭目作出了貢獻。

我們與全世界的盟友和夥伴共同努力，通過互相協調和交流信息，我們創造了一個對 恐怖主義分子從事活動更加不利的環境，迫使首惡分子倉皇逃竄，東藏西躲，削弱了他 們策劃和發動攻擊的能力。加拿大、澳大利亞、英國、沙特阿拉伯、土耳其、巴基斯坦、 阿富汗及很多其他合作夥伴認識到國際恐怖主義是對整個國際社會的威脅，它們為取得 這一成就發揮了重要作用。

國務院通過地區戰略計劃(Regional Strategic Initiative)在恐怖主義行動的關鍵地區與派 駐各地的大使和跨機構代表共同努力，評估威脅和制定協作戰略、行動計劃和政策建議。 我們在組織對沒有政府管理的地區或跨境行動的恐怖分子展開地區性應對措施方面取得 了進展。這項舉措加強了美國政府各機構間的協調、與地區性夥伴之間的合作以及他們 相互之間的合作，改進了戰略策劃和工作輕重緩急的安排，使我們能夠運用治國方略的 一切手段來制定將恐怖分子邊緣化的長期措施。

繼續面臨挑戰

儘管取得了不可否認的進展，我們仍然面臨重大的挑戰。一些國家繼續支持恐怖主義。 伊朗繼續是最重要的支持恐怖主義的國家，並繼續對其鄰國構成威脅，通過向伊拉克某 些什葉派激進分子提供武器、培訓、咨詢和資金破壞伊拉克的穩定。敘利亞通過直接行 動或與真主黨協調，試圖顛覆黎巴嫩民選政府，使中東的民主化進程倒退。敘利亞還支 持伊拉克一些復興黨黨員和激進分子，並繼續允許外國武裝分子和恐怖分子經其邊境進 入伊拉克。

國際社會對伊拉克的干預帶來了巨大的好處。它推翻了一個有著支持和贊助地區恐怖 主義歷史的專橫跋扈的專制政權，同時催生一個新的民主政治進程。但是，這一干預行 動也被恐怖分子當作激進化和極端主義活動的戰鬥口號來加以利用，加劇了鄰國的不穩 定。

阿富汗繼續受到塔利班反叛分子和宗教極端分子的威脅，其中一些人與"基地"組織和 阿富汗境外的支持者相勾結。在阿富汗，公眾對政府的支持程度仍然很高，國家機制日 益強大，大多數阿富汗人認為他們的生活比在塔利班時代得到改善。但是，要消除重新 出現的威脅，國際社會必須提供其已經承諾的援助，與阿富汗人共同建設打擊叛亂活動 的能力，確保合法和有效地管理和遏製毒品作物猛增的勢頭。

以色列/巴勒斯坦衝突繼續是恐怖主義動機的一個根源。在巴勒斯坦領土舉行的自由選 舉是一個受歡迎的民主化標誌，但是哈馬斯後來拒絕放棄恐怖主義或接受以色列的得到 國際承認的生存權，削弱了選舉的影響。源於巴勒斯坦領土的恐怖主義活動仍然是一個 關鍵的破壞性因素，令人關注。

真主黨繼續利用以色列/黎巴嫩邊界居民的不滿挑起衝突，最終導致2006年夏天以色列 與真主黨之間的戰爭。這場衝突的確迫使國際社會在聯合國安理會第1701號決議中再次 要求真主黨徹底解除武裝，並重申支持在黎巴嫩建立一個和平、穩定和有各派參加的民 主政府的承諾。即令如此，被定為恐怖主義組織的真主黨與伊朗和敘利亞等支持恐怖主 義的國家一起繼續試圖顛覆黎巴嫩的民選政府，並繼續在中東地區構成重大安全威脅。

由於我們成功地挫敗了"基地"組織的行動能力，"基地"組織及其同夥進行了調整，把 更多的精力和資源放在宣傳和傳播誤導信息上。他們對很多貌似獨立的地方性組織機構 的行動加以利用和解釋，以動員支持者和同情者，恐嚇對手和影響國際輿論。恐怖分子 把信息戰當作其主要活動。面對極端分子的宣傳，國際社會尚需組織協調一致和有效配 置資源的反擊。

總體來說，"基地"組織及其鬆散的結盟組織仍然是美國國家安全面臨的最直接的威脅， 也是國際社會面臨的巨大安全挑戰。

"基地"組織的主要趨勢

單個恐怖主義事件能夠導致更廣泛的衝突或為未來恐怖襲擊建立模式。例如，2006年 2月22日伊拉克薩邁拉(Samarra)阿斯卡裡(Askariya)清真寺的爆炸成為教派暴力的導火線， 改變了伊拉克戰爭的性質。由於恐怖主義在根本上是政治性的，因此，重大事件的政治 意義對確定有效的應對手段至關重要。所以，下文試圖對一些趨勢作出解釋，即對具體 數據進行定性分析。

恐怖主義宣傳戰

如《2005年度恐怖主義形勢報告》指出，國際社會瓦解恐怖主義領導層和行動能力的 成功導致"基地"組織把更大的重點放在傳播誤導信息和反西方的宣傳方面。這一趨勢在今 年加快了步伐，"基地"組織無所顧忌地利用地方群眾的不滿情緒，企圖將自己描繪成一場 全球運動的先鋒。"基地"組織仍保留了一些行動能力和對美國及其他明顯的西方目標發動 大規模攻擊的意圖。但是整體來說， "基地"組織目前的重點是展開宣傳戰，即通過恐怖襲 擊、叛亂活動、媒體廣播、互聯網宣傳和顛覆活動削弱西方人民的信心和團結，給人造 成錯覺，以為他們在從事的是一場強大的全球性運動。

恐怖主義的"傳送帶"

歐洲、中東和非洲移民人口、青年和疏離的少數族裔的激進化趨勢仍在繼續。但是越 來越多的跡象表明，這樣的激進化過程不是偶然發生的，也不是因為這些群體天生容易 走極端。相反，恐怖分子和極端分子操縱利用疏離青年群體或移民群體的不滿情緒，然 後利用這些情緒來破壞合法權威，製造動亂。

恐怖分子圖謀操縱利用人們的不滿情緒，把他們一步步拉入非法活動，以此來使他們 走入極端。這個過程可以用"傳送帶"來恰當地描述，恐怖分子通過這種方法使被疏離或感 到不滿的群體接受極端主義觀點，並逐步將他們變成同情者、支持者，乃至最終成為恐 怖主義網絡成員。例如，在一些地區，"基地"組織和其他恐怖分子利用叛亂和社區衝突， 煽動激進化和招募人員，特別是利用互聯網傳遞信息。打擊這類行動時，我們不應把移 民和青年群體當作威脅的來源，而要把他們看作敵人顛覆活動的目標，因此需要對這些 群體提供保護和支持。這還要求社區領袖對社區內成員的所作所為承擔責任和採取措施 反擊極端分子的破壞活動。

新型敵人

上述表面事件突顯出一個深層趨勢：國際恐怖主義正在從傳統形式(國會最初要求提 交《各國反恐怖主義形勢報告》時的形式)轉向更廣泛和多方位的形式(跨國的非國家戰爭， 類似全球性暴亂)。我們進入了一個新的衝突時代，可能需要採用新模式和與以往時代所 不同的應對措施。

"基地"組織及其核心領導層代表了圖謀將高度分散、半獨立的行為體彙集起來加以利 用的全球行動網絡。它公開地將自己描繪成一個跨國游擊運動，在全球範圍內應用典型 的叛亂戰略。"基地"組織實施恐怖主義，但也採用顛覆破壞、宣傳以及公開戰爭等手段， 圖謀獲取大規模毀滅性武器，以便給敵方造成最大的破壞。它勾結和利用一個規模更大 的、由地區、國家和地方行為體組成的較模糊社區──他們有著一些共同目標，但也有 各自的地方性日程。最後一點需要指出的是，它利用地區性和跨邊境庇護所，在為政府 的應對行動設置障礙的同時，為自己的行動提供方便。

分散威脅

"基地"組織如果成功地召集大批極端主義行為體，它就能開始在更廣闊的地域內執行 更頻繁的恐怖襲擊。因此，我們必須採取行動，通過國際合作、反宣傳、反破壞、反暴 亂和傳統的反恐措施來分散這一威脅。

分散威脅的做法可以打破利用民眾的不滿情緒進行操縱、將他們變成恐怖分子的鏈條 上的環節。其具體措施是為那些已經接受激進思想的人提供一條出路，為疏離的群體提 供申訴不滿的正當途徑，從而使他們不至加入恐怖組織。分散威脅的做法使"基地"組織無 法實現領導和整合全世界極端主義運動的主要目標。它雖然不能解除威脅，但有助於把 威脅降低至不太危險的局部層面，使各國政府和社區能夠通過共同努力有效應對。

受信任的網絡

這樣的合作需要建立得到民眾信任的網絡來取代極端主義網絡並將其邊緣化。雖然抓 獲和消滅關鍵的恐怖主義行為體是打擊恐怖主義的根本，但是它可能產生有害效果。這 些行動不會解除威脅，並且，如果處理不當， 會適得其反。相反，我們必須努力建立人 們信任的由政府、公民及民間組織、多邊機構和商業團體組成的網絡，通過共同協作戰 勝來自暴力極端主義的威脅。

這樣的網絡會在一段時間後幫助高危人口擺脫恐怖分子的操縱利用，並建立滿足人民 需求和申訴不滿情緒的機制，從而使恐怖分子邊緣化。青年組織、教育網絡、商業夥伴、 增強婦女權力、地方發展等舉措都能發揮作用，政府可發揮輔助作用。

領導者、庇護所、基本條件

為了使這樣的主動防範措施有效，必須挫敗構成恐怖主義威脅的三個戰略組成部份： 領導者、庇護所和基本條件。領導者具有煽動、動員和組織功能，具有象徵意義。庇護 所──往往設在不受政府控制或政府控制不力的地區──提供培訓、策劃、融資和運作 支持的安全環境以及發動攻擊的基地。庇護所可以是有形的或無形的。基本條件以不滿 情緒和衝突為形式，是激進化的刺激因素。

把這種新的衝突看作一場全球叛亂活動意味著抑制叛亂的手段是打擊新形式的跨國恐 怖主義的根本。這些手段包括：第一，以保護和確保人口安全為重點；第二，在政治上 和實際生活中將叛亂分子邊緣化，運用有針對性的政治和發展措施贏得高危人口的支持 和合作，展開以精確情報為主導的特別行動，在最大限度地減少附帶損失的前提下消滅 關鍵敵對勢力。

統一部署國家力量

必須對包括外交、軍事、經濟和情報在內的國家力量的各個方面進行統一部署，實現 跨部門協調。恐怖威脅的意識形態和心理層面至少與其物質層面同樣重要，因此，必須 妥善分配資源和協調應對措施。因此，國家的軍事力量在這項努力中僅僅發揮輔助性作 用，重點在於非軍事影響。

由於敵人是在對當權者不滿的人口中滋生的非國家行為體，因此民間努力與國家的行 動至少同樣重要。公民外交、文化活動、個人之間的聯繫、經濟合作與發展、新聞媒體 以及學術界資源的應用都是應對措施的關鍵組成部份。鼓勵、動員和支持這些民間主導 的活動是領導層在新環境中面臨的關鍵任務。

承諾──成功之關鍵

9·11事件以來的經驗表明，成功應對暴力極端主義的關鍵在於政府承諾與其他政府、 國際社會、民間組織、本國公民及移民人口共同努力。

只要政府展開合作、建立民眾信任的網絡、爭取人民在知情基礎上的積極支持、進行 滿足人民需求的有效而合法的治理、與國際社會密切協作，那麼來自恐怖主義的威脅便 顯著減少。而在政府缺乏與鄰國合作和爭取本國人民支持的承諾的地方，恐怖主義和被 恐怖分子利用的動盪及衝突就仍然是威脅的重要來源。