反腐敗曾經被各國視為內政，現在則變成國際社會的一項工作，以國際努力補充和協助 各國政府的努力。作者描述了廣泛的反腐敗多邊協定與國際協定，這些協定構成一個全 球反腐敗網路。約翰·布蘭多利諾（John Brandolino）是美國國務院打擊國際毒品犯罪和 執法事務局反犯罪專案主任，大衛·盧納（David Luna）是該局反腐敗與治理行動計畫 （Anticorruption and Governance Initiatives）主任。

腐敗曾經是如此廣泛的現象，以致于治理腐敗幾乎成為一項不可能完成的任務。但是， 過去15年中，在全球反腐敗問題上發生了明顯與積極的變化。在此廣泛深刻的變化之前， 各國都不願意討論腐敗問題，認為它完全是內政。今天則有不勝枚舉的會議及多邊機制， 專門為應對腐敗問題而創立。15年以前，許多國家允許將支付外國官員的賄賂款項列入 減稅。今天，越來越多的國家一起合作起訴賄賂案件。的確，15年前，有些國家錯誤地 認為，腐敗在某些特定的文化中或在發展中國家的商務中是可以接受的。今天沒有人再 提出這樣的觀點。

自1996年以來，國際反腐敗協議強化了反腐敗的政治承諾，確立了反腐敗的基本國際規 範及做法。曾幾何時，反腐敗被認為是各國政府的事情。然而，部份地歸功於反腐敗協 議，以及不斷表明的政治意願進一步強化了這些協議，現在人們普遍能接受這樣的觀點， 即國際社會可以補充並協助具體國家政府的反腐敗努力，而且在地方以及全球範圍解決 腐敗問題與國際社會的利益息息相關。

國際社會就反腐敗機制達成共識，為增加多邊與雙邊合作鋪平了道路，開放了十分重要 但一直封閉的領域。如此一來，最好的方法得以分享，合作國之間的相互信任及關係得 以建立，最終進一步強化了雙邊及多邊行動的效果以及發展援助專案的成效。

加強反腐敗原則

多邊反腐敗協議將國際認可的反腐敗原則彙集起來，並且將政府落實這些原則的承諾程 式化、具體化。這些原則體現於新近的《聯合國反腐敗公約》（UNCAC），超越了政府 僅僅從刑法上界定各種腐敗行為的要求，而認識到反腐敗鬥爭必須在多條戰線聯合行動。

這些協議涉及一個或多個方面的反腐敗行動，包括：

• 執法：公正無私的調查、起訴以及司法權對有效揭露並起訴腐敗政府官員至關 重要，使政府得以建立有效的刑法、處罰規定以及執法機構，從而發現並威懾賄賂等重 大腐敗行為。
   
• 政府部門的防範措施：許多國際反腐敗協議要求政府承諾採取廣泛的行動，例 如，為政府雇員制訂較高標準的行為守則，建立透明的採購與財政管理體制，避免利益 衝突，要求公開個人資產，保護檢舉人，在政府內部與外部建立有效的問責制度及程式， 以及提供獲取政府資訊的渠道等。
   
• 私有部門的防範措施：許多國際反腐敗協議還強調並要求政府承諾採取措施積 極引導私有部門的行為，例如，保持有效的監管框架以防在公司帳目中隱瞞非法行賄， 防範公司詐欺，嚴禁將用於賄賂的資金減稅。
   
• 追蹤機制：在某些多邊反腐敗協議框架下，追蹤審查與評估機制將有助於相關 的國際合作及技術協作，加強薄弱環節。當前，有四個執行中的反腐敗合作評審機制， 即依賴同行審查追蹤並促進協議的實施，它們是：美洲國家追蹤機制（Organization of American States Follow-up Mechanism）、歐洲國家集團廉政公署（Council of Europe Group of States Against Corruption）、經濟合作與發展組織反賄賂工作組（Organization for Economic Cooperation and Development Working Group on Bribery）、穩定協議反腐敗 行動計畫（Stability Pact Anticorruption Initiative）。

現存國際協議與行動計畫

迄今為止，最全面的、可在全球實施的協議是在聯合國框架之下建立起來的。130多個國 家參與了為期兩年的《聯合國反腐敗公約》（U.N. Convention Against Corruption）的談判。 該公約於2005年12月生效，涵蓋上述行動之各個領域，並首次建立了資產追討案例的合 作框架。此外，它正在向第一個真正可在全球實施的國際反腐敗協議演進，現有140個簽 署國和80個締約方。

在歐洲，歐洲理事會（COE）制訂了三個主要檔，作為成員國反腐敗鬥爭的指南。其中 兩個檔是公約，即1997年發佈的《歐洲理事會反腐敗刑法公約》（COE Criminal Law Convention Against Corruption）以及《歐洲理事會反腐敗民法公約》（COE Civil Law Convention Against Corruption）；第三個是非強制性的原則檔，即《歐洲理事 會反腐敗20條指導原則》（COE Twenty Guiding Principles to Fighting Corruption）。此外，歐洲理事會建立了一個同行評審機制，以追蹤42個國家(包括美國在 內)對上述原則及公約的落實情況。歐盟（EU）還制訂了指導成員國的若干相關檔，包 括歐盟1997年發佈的《打擊歐洲共同體或成員國官員腐敗行為的公約》（Convention on the Fight Against Corruption Involving Officials of the European Communities or Officials of Member States）、以及1998年發佈的《反私有部門腐敗聯合行動》（Joint Action on Corruption in the Private Sector）。此外還有2002年發佈的《歐盟反私有部門腐敗框架》 （EU Framework on Combating Corruption in the Private Sector）。2000年制訂的《穩定協 議》（Stability Pact）由七個東南歐國家簽署，隨後還制訂了追蹤落實的同行審查機制， 亦即《穩定協議反腐敗行動計畫》。

在拉丁美洲，1996年發佈的《美洲國家反腐敗公約》（Inter-American Convention Against Corruption）在美洲國家組織（OAS）的支持下展開談判，並於2001年產生了追蹤落實的 同行審查機制。迄今為止，包括美國在內的33個國家簽署了該公約。

在亞洲，21個亞太國家通過了一個非約束性的反腐敗協議，簡稱《ADB/OECD亞太反腐敗 行動計畫》（ADB/OECD Anticorruption Action Plan for Asia and the Pacific）。該協議是在 亞洲開發銀行（ADB）與經濟合作與發展組織（OECD）的支援下達成的，協議的同行評 審機制預計將在未來產生。2004年，亞太經合組織（APEC）的領導人批准了《APEC反 腐敗行動綱領》（APEC Anticorruption Course of Action）。該檔明確承諾落實《聯合國 反腐敗公約》，並承諾展開地區合作，拒絕為腐敗官員、行賄者及非法資產提供避風港。

在非洲，《非洲聯盟預防和打擊腐敗公約》（African Union Convention on Preventing and Combating Corruption）於2003年7月在莫三比克的馬布多市（Maputo）召開的非洲聯盟高 峰會上（African Union Summit）經與會國首腦批准。2001年南部非洲發展共同體（South African Development Community）（SADC）制訂的《SADC反腐敗議定書》（SADC Protocol Against Corruption）包含14個SADC國家採納的措施。1999年，非洲全球聯盟 （GCA）制訂了非約束性反腐敗原則，為11個GCA國家所採納。

在中東，阿拉伯國家通過區域網路“促進發展的優質治理行動計畫”（ Good Governance for Development (GfD) Initiative）支持正在進行的治理改革以及政府部門現代 化，為該地區經濟與社會發展創造條件。反腐敗行動是其主要支柱之一，特別是落實 《聯合國反腐敗公約》的努力。

37個國家簽署了1997年發佈的《經濟合作與發展組織反對在國際商務中賄賂外國公職人 員公約》（OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions），這些國家建立了同行評審機制以追蹤落實。相對而言，經合組 織（OECD）的這一公約範圍較窄，內容較具體，側重於將賄賂外國政府官員的行為列入 觸犯本國刑法的範圍。

此外，金融行動特別小組（FATF）的工作及原則對國際反腐敗議程做出了重大貢獻。 FATF制訂了反洗錢及金融犯罪的全球標準，即《40項建議與9項特別建議》（40+9 Recommendations），並追蹤各國落實上述建議的情況。該政府間機構彙集了監管當局及 金融機構的代表，共同應對濫用金融系統的問題，包括腐敗導致的濫權。

最近幾年，八國集團（G8）──由加拿大、法國、德國、義大利、日本、俄國、英國、 美國等八個國家所組成的非正式團體──協商廣泛的經濟與外交政策問題，把反腐敗作 為首要議題之一，內容包括反對高層腐敗，拒絕為腐敗官員提供安全港，協調追討非法 獲得的資產，並支持提高透明度的嘗試，從而加強預算、採購，特許租賃等領域的問責 性及透明化。

走向未來

在促進全球反腐敗的進程中，國際反腐敗協議繼續發揮著重要作用，它使各國政府承諾 採取行動，為相關的國際合作及技術支援提供便利。

《聯合國反腐敗公約》是建立國際反腐敗協定結構方面的里程碑。該公約將此前地區性 及全球性公約中的內容彙集為一個整體。在當時，它是第一個受到40多個國家青睞的國 際協議，而今已有80多個國家加入，很有可能成為第一個可在全球實施的反腐敗國際公 約。經過實踐的檢驗，這些反腐敗原則──包括強調國際合作的原則──現已成為全球 原則，從具有共識的國家與地區向外傳播。

隨著各國政府逐漸認同《聯合國反腐敗條約》，並設計追蹤程式來促進落實以及技術協 助，現有的地區性承諾與機制變得十分重要，它們確保各國政府在熟悉的環境中與熟悉 的夥伴展開合作，共同解決腐敗問題。此外，世界主要出口國必須通過《OECD反行賄公 約》（OECD Antibribery Convention）以及相關追蹤機制進行緊密與密集的合作，以減少 在國際商務中對外國官員行賄的行為。OECD國家必須執行反行賄法律，以表明其政治意 願。

雖然國際協議與多邊框架為全球反腐敗工作提供了重要工具，但關鍵問題仍然是將政治 意願變成具體行動。美國將在世界上堅定不移地與各方面密切合作，以確保在15年之內 把反腐敗變成大多數國家的一種本能。