美國國務院打擊人口販運問題大使蘇珊‧柯佩吉 2016防制人口販運國際工作坊專題演講 2016年7月27日 公務人力發展中心福華國際文教會館

OT-1614C | 2016年07月27日 | (講稿)

非常高興來到台北，我要感謝移民署的邀請，也感謝各位籌辦此會議，並召集世界各地的領袖與會。國務卿凱瑞近日曾提到，人口販運防制工作面臨無比嚴峻的挑戰，因此這是我們聯手打擊人口販運的絕佳機會。

這是我首次造訪台灣。想到社會的進步令人感到不可思議，如今我們已蓋了高樓、製造了車輛與飛機、更生產出可以放在掌心的電腦，讓我們連通全世界。然而，即便科技進步，我們仍需在正義與博愛取得進展，人類的道德羅盤仍需指引。人們仍被視為大宗商品而被剝削，人口販運的肆虐隨處可見。即使前景堪憂，但在全球打擊人口販運的行動上仍有一些令人鼓舞的跡象。今天，我要談談這些令人振奮的趨勢，並點出有待加強的領域。

身為負責人口販運防制的大使，我主導國務院打擊各種形式之人口販運的行動，包括多邊與雙邊外交、重點式的外援與公眾宣導。

我們自稱人口販運防制辦公室，敝辦公室是根據美國的販運被害人保護法(TVPA)於2000年成立，並於2001年正式營運。我們帶領美國打擊人口販運的全球行動，並支援聯邦政府之間的協調工作。

我們的業務支持著全球的反販運行動，而美國的法律符合巴勒莫議定書，即「預防、遏止並懲治人口（尤其婦女、兒童）販運議定書」，該議定書進一步強化了聯合國的「打擊跨國組織犯罪公約」。

我們辦公室負責與外國政府討論人口販運議題，並撰寫人口販運年報。我們和美國在全球的外館定期與外國官員會面，鼓勵各國強化人口販運防制工作，衡量人口販運防制作為的進展，並檢視販運趨勢。人口販運報告也為各國政府提供打擊人口販運的建議。稍後我將討論2016年報告中所提的一些趨勢。

我們辦公室也管理相關的外國援助計畫。外國援助是藉由提供資金，以協助強化法律架構、建立政府能量、提升被害人保護、辦理其他反販運活動，以減少性販運與勞力販運。人口販運報告中的全球趨勢與各國建議為我們的外國援助策略提供方向，我們援助的對象是有政治意願但欠缺資源的地方。2015財政年度中，我們在35個國家提供了30筆新的援助金，總援助金額超過1千9百萬美元。在新增計畫之後，2016年財政年度開始，我們在70個國家資助了約100個新的計畫。列舉二例如下。

• 菲律賓已接受援助達10年，我們協助菲律賓的執法機關進行調查與起訴，並與社工合作，幫助被害人在法庭上作證，打擊性販運。經過多年的訓練與指導，該計畫已協助增加起訴與定罪的數量，並促成在其首都建立專責的反販運單位。

• 在獅山共和國，我們的援助對象透過復原中心，向販運被害人提供全方位的照護，這是該國第一所居家型的販運被害人庇護所，提供長期支援幫助被害人融入社會，並協助被害人培養工作技能。

我們也與美國國會、其他政府部門、非政府組織、產學研各界、媒體及一般大眾合作。我們支援國務卿主持總統的人口販運防制跨部會工作小組，這是內閣層級的年度會議，有14個以上的聯邦政府部門與會，以擬定全方位的政策。我主持高級政策會報，會報成員包括指派參加工作小組的高階官員。稍後我會再針對跨部會的工作詳談。

在打擊人口販運的所有行動中，不論是外交、人口販運報告的公布、外國援助、或是大眾宣導，我們的最高指導原則是3P，也就是起訴人口犯罪、保護被害人、預防犯罪發生。我們也運用第四個P，也就是夥伴關係，和維權團體、非政府組織、外國政府、聯合國等國際組織、宗教團體、企業界等建立夥伴關係，這也是我此行的目的之一。

我昨天從吉隆坡抵台，我在馬來西亞與資深官員見面，討論人口販運執法與提供被害人服務的重要性。今天在座有許多優秀官員、執法人員、非政府組織代表與學者，我深感榮幸。我們必須組織全球行動，一起打擊人口販運，這包括進行跨越國界與產業之間以及政府與各方的合作。政府建立夥伴關係至關重要，因為政府無法獨自終結人口販運。非政府組織、國際組織、宗教團體與企業界的參與是不可或缺的。被害人需要庇護所、醫療、工作訓練等服務。協助被害人才能增加成功起訴人口販子的機率，並為防患未然提供經驗。今天看到各領域的專家出席，令人振奮。廣泛合作才能促成更全面、更有效的解決方案，並為問題提出不同觀點、意見與最佳實務。

談到最佳防制工作，我要嘉勉台灣從2010 年起連續獲得我們年度人口販運報告的第一級評等。這個成績彰顯出台灣如何努力不懈，持續加強本身能力，並廣泛與各地夥伴合作協力打擊人口販運。去年十月，移民署跟美國在台協會共同舉辦了為期一週的高級人口販運防制訓練課程，來自各級各縣市政府以及非政府組織共140 位學員齊聚一堂，討論人口販運案件在調查、起訴及審判過程的落差。台灣最近和巴拿馬以及薩爾瓦多簽署備忘錄加強資訊交流與合作，目前總共和16個國家簽署了此項文件。我們很感激有台灣這麼一個可靠的夥伴，共同努力終結人口販運這項現代奴役。

我想討論一下國務卿凱瑞數週前所公佈的2016年人口販運報告，該報告是我們辦公室、國務院各局與外館在和外國官員、非政府組織、宗教團體與國際組織充分諮商，歷時一年進行研究與分析的成果。報告分析了各政府在3P的作為，並根據四個等級評等，衡量是否達到「減少販運的最低標準」。這四個等級分別為第一級、第二級、第二級觀察名單、第三級。對於第三級的政府，我們可能會在外國援助上採取限制。

2016年報告中所分析的188個國家與地區中，有36個被評為第一級，78個第二級，44個第二級觀察名單，27個第三級。不論等級，我們都應採取更多作為打擊人口販運，因此我們為各國提供建言，包括被評為第一級的國家。

今年報告中的一些數據，足見該報告作為外交工具所發揮的影響力。自去年以來，全球新增或修訂了30個販運防制法規，這是近年的高峰。南韓、斯里蘭卡、新加坡簽署了劃時代的巴勒莫議定書。2016年報告也發現起訴與定罪的數量比以往增加，主因是政府擴大資料來源。

雖然定罪數量增加是個好現象，但仍只是冰山一角。全球計有2千萬以上的被害人，但在2015年，起訴數量不到1萬1千件，定罪的不到5千件，顯然我們還有許多工作亟待進行。有些政府給人蛇判的刑期太輕，不足以達到嚇阻作用，也無法反應出此犯罪的邪惡本質。像盧森堡被降至第二級，因為通報的起訴數量減少，而且即使定罪也僅有極短的刑期或緩刑。所以，即使第一級的國家也必須在人口販運防制工作上年年不斷精進。

報告中除了對各國概況進行報導之外，也著重於人口販運的有效預防。國際社會正採取更多作為來預防販運，有些國家和非政府組織採取行動，主動向高風險族群接觸，例如：

• 在越南，有個非政府組織在人口販運的高風險地區，幫2千多名少數民族登記戶口，取得戶口之後，他們得以接受正式教育、取得醫療、找到正式工作，大幅減少他們成為被害人的潛在風險。

• 在瓜地馬拉，一家大型咖啡公司在政府協助下，與美國的勞工權利組織合作，探討勞力剝削的風險。他們強化工人、雇主與政府間的溝通，以做好咖啡業勞務雇用的通報與監測。

• 在斯洛伐克，政府進行大眾宣導，提醒民眾在尋找外國工作時，要注意那些好到不真實的雇用條件，政府在臉書上的宣導有75萬民眾閱覽。政府還設一個網站，讓出國工作者登錄其親友資料，若他們未在約定時間上網連繫，則網站將向其親友發出警示訊息。

這類預防行動讓我們深受鼓舞，但仍有許多工作亟待進行。2016年的人口販運報告籲請大家注意應改善的領域，但我想在此強調家庭幫傭的保護，並根除那些從人口販運獲利的腐敗官員。今天下午的會議著重於預防策略和家庭幫傭，很高興得知其他組織與辦公室也重視此問題。

我們辦公室今年花了相當多心血在被害人除罪的議題，我們呼籲其他政府保護被害人，以免他們因身為販運被害人而犯下的罪刑受到處罰。起訴被害人只會加重被害人的艱難處境，造成二次傷害。人蛇也威脅被害人，如果他們膽敢報警，就會被視為罪犯而驅逐出境或受到懲罰，藉此操弄被害人。當司法體系視被害人為罪犯，或在被害人作證指認人蛇以前不讓他們離開庇護所或歸國，將坐實人蛇的威脅，讓被害人難以求助。

我以前是聯邦檢察官，深知除罪的重要。我早年經手的一個案件是起訴Jimmy Jones這個從事成人性販運的人蛇，被害人多為女大生。他誘騙說要給他們模特兒的工作，或是在音樂影片中入鏡的機會，之後開始威脅，說如果不聽命從事商業性交易並把錢給他，他就向其親友揭發並毀壞其信用，甚至毆打他們迫使他們服從。我們起先以少數幾個被害人的證詞起訴該男子，後來更多被害人挺身而出。這些年輕女孩因為擔心被捕而從未報警，擔心警察不相信他們而以娼妓罪名起訴他們。這種對執法機關的恐懼，使得更多年輕女孩淪為被害人。如果被害人有不被起訴的自信，他們可能較願意報警。

我曾在梵蒂岡為法官與檢察官舉行的一場會議上提出這個議題，也曾向美國國會和全國檢察長會議提出討論，我也會繼續呼籲立法機關、檢察官與執法機關，人口販運被害人必須獲得悲憫與公平的對待，而非被視為犯人。他們身上已背負現代奴役的恐怖烙印，不應再被監禁、被驅逐出境，或在未來申請工作、租房、貸款時被過往的遭遇所誤。他們需要關懷並得到適當的服務與支持以重拾人生。

雖然我們辦公室經常透過報告及直接聯繫與外國政府討論人口販運議題，但我們在美國本土的工作重點是全國、跨部會的運作。打擊人口販運需有全面、多管道的行動。在政府，這代表各部會必須參與協調，涵蓋執法、勞動執法、被害人服務、公眾宣導、教育、貿易政策、國際開發與計畫、移民、情報、國土安全與外交等。彼此協調才能對人口販運採取妥善整合的因應之道，運用資源以收最大成效。

為此，美國積極參與跨部會協調，也敦促外國政府採取跨部會協調。剛才提及，我們辦公室支援國務卿凱瑞擔任總統打擊人口販運跨部會工作小組主席的工作。工作小組中的各部會共同合作，確保彼此的行動相輔相成而非重複。白宮的大力支持也強化了我們協調工作的進行。。我們共同的行動促使聯邦政府採取更多作為來打擊人口販運。

TVPA立法後的16年中，美國取得長足的進步，我們對人口販運有更完整的認識，也更清楚被害人和人蛇的身分。我們在執法行動上以被害人為中心的方法也取得許多進展。

美國很多州有打擊人口販運的專責工作小組，透過檢察官、執法機關與服務提供者之間的合作，採行有效的政策與做法。我曾以檢察官身分參與兩個工作小組，其中一個是與社區領袖一起，向大眾和執法機關進行人口販運的犯罪宣導。另一個工作小組則是鼓勵執法機關之間的合作，目的是增加起訴。例如，勞動檢查人員發現販運的徵兆，如雇主扣押文件或控制員工住居或交通，因而掌握新線索，讓專責販運的調查人員著手偵辦。

聯邦機構也採積極作為。2015年12月16日，歐巴馬總統宣布任命第一屆人口販運防制諮詢委員會，其中11位是經歷性販運和勞力販運者，他們向美國政府提供建言，以強化聯邦政策與其他相關作為。

直接和經歷人口販運者接觸得以讓政府在制訂政策和計畫時，確保我們的行動以被害人的經驗為依據，國際組織和非政府組織的行動也是如此。

我今年和諮詢委員會的成員進行討論，在初次會議後得到的建議是，在我們共同行動中的各個層面都必須引進經歷人口販運者的意見。他們有親身經歷，因此比任何人都能給我們有關起訴、保護和預防工作的建議。我要強調，為了制訂有效的防制人口販運法律，並且成功適用法律獲致定罪，我們首先必須從獲救被害人的角度出發，了解他們為什麼沒報警，為什麼害怕跟執法機關說出實情，怎麼做才能避免他們受害，如此我們的工作才能更有成效。除了向被害人提供服務，我們也必須直接與他們對話，訂定更好的政策，讓執法機關與其他夥伴更了解人口販運，從而預防發生。希望各位能跟我一起做出承諾，在工作中納入經歷販運者的心聲。

我要談談一個媒體廣泛報導，而且與亞太地區息息相關，也是過去人口販運報告中履次提及的議題，也就是非法、未通報、不受規範的（IUU）漁業。

漁船上的勞力剝削往往與IUU漁業同時發生，漁業的勞力販運成為終結現代奴役的關鍵戰場。人蛇以廣大海洋作掩護，利用獨立作業且鮮與執法機關接觸的特性來剝削勞工。他們謊稱會提供優渥薪資，迫使被害人在殘酷條件下工作，不給他們應得的薪資，或不讓他們離開。一旦上了賊船，被害人一天工作超過18小時，飽受威脅，有時被毆打或遭性虐待。他們的居住環境惡劣，淡水稀少，食物採配給制，生病或受傷時無法獲得醫療救治。

我們這次公布人口販運報告時，國務卿凱瑞告訴大家龍朗的驚悚經歷。他離開柬埔寨，以為要去當建築工人，賺錢養家，但在雇用者安排下抵達泰國時，他並沒有得到建築工作，反而被人擄走，接下來三年都被迫在漁船上當奴工。他經常被人蛇以金屬棍棒毆打，被迫喝魚桶裡的水，沒有時間休息。工作閒暇時，人蛇用生鏽的金屬項圈把他鎖起來，固定在桿子上，以免他逃跑。

雖然政府部門在打擊勞力剝削以及IUU漁業上的作為，已有些微進展，但不幸的是，龍朗的遭遇並不少見。IUU漁業也威脅著海洋資源的保育。經歷海上勞力剝削的人揭露，很多漁船使用被禁的捕魚工具、在非法區域捕魚、未如實報備漁獲量、假造捕漁許可、在沒有許可的港口停泊，種種非法行逕都在消耗資源、危及物種。若沒有適當的漁業和勞動監理與執法，不肖份子將繼續威脅海洋環境的永續，並肆無忌憚地剝削勞工。

近年來，有愈來愈多證據顯示內陸、沿岸與深海作業船隻，以及養蝦場和海產加工業者的勞力剝削。這些證據來源是紐約時報、半島、衛報、南華早報、美聯社的調查報導，其中紐時刊出了龍朗的遭遇，而美聯社則獲頒2016年普立茲新聞獎的公共服務獎。國際媒體的優質頻繁報導提高了政府、企業與消費者對海鮮業勞力剝削的關注。這些記者讓世界的黑暗角落得以見到一束光，我對他們非常敬佩。

人們的關注使國際維權團體向政府與企業界施加更多壓力，要求他們解決漁業的勞力剝削，企業界也開始注意。勞力剝削捕來或加工的海鮮，最後可能到了超市和餐廳的冷凍櫃和貨架，最終成為消費者的盤中飧，因此消費者也開始關切。公私部門都應扮演角色，防止全球供應鏈中的人口販運。在國際市場購買海鮮者應監測其供應鏈，確保漁民不需付仲介費，而且受到公平對待。了解供應鏈如何運作、主要供應商的所在地、漁民工作條件等，都有助管控公司的供應鏈。我們和一個維護勞工權利的非政府組織合作，開發一個名為ResponsibleSourcingTool.org的網站，提供相關資訊。企業領袖也可選擇有良好人權紀錄、不從事人口販運的工廠。人口販運報告可作為企業的資源，以了解各地政府打擊販運的作為。顯然，企業界在終結漁業和供應鏈的人口販運上，扮演關鍵角色。政府有責任起訴人口販子、執行勞動法規、公平對待所有工作者，不論是合法勞工或非法移民，而且要根除貪腐。

最後我要感謝移民署籌畫此工作坊，並邀我演講。我要重申，光靠科技的突破無法讓人類文明更進步。我們的成就不能單以光鮮亮麗的外表來衡量，而應以我們如何彼此對待與改善公平正義來衡量。我們的世界不能光靠創新和發現，卻毫無惻隱之心下發展。我們看到他人被迫在不人道的條件下工作時，必須挺身而出。我們必須鼓勵政府、企業、公民團體與同事，採取更嚴厲的舉措來對抗人口販運。我相信這個訊息一定能獲得迴響，我們的夥伴關係與決心將有助開創一個屏除現代奴役的未來。