"台灣與台灣關係法：過去，現在，與未來" 美國在台協會處長楊甦棣 2009年3月27日 於台北，中央研究院

OT0907C | Date: 2009-03-27

"台灣與台灣關係法：過去，現在，與未來" 美國在台協會處長楊甦棣 2009年3月27日 於台北，中央研究院 (Photo: AIT)

各位先生女士，午安。很榮幸能在中央研究院主辦的台灣關係法三十週年論壇上致詞。很高興能看到來自台灣與美國的眾多貴賓，其中許多人都和我是老朋友了。今天下午我要談的主題是「台灣與台灣關係法：過去，現在，與未來」。此外，除了彰顯台灣的諸多成就與台美雙方堅固的友誼之外，我也會談談為何我對台灣的未來感到樂觀，儘管崛起中的中國對台灣帶來諸多挑戰，因為中國仍堅持有用武力解決雙方歧異的權利。

過去三十年的台灣與台灣關係法

許多前任官員與學者都分析過台灣關係法的歷史背景，今天我就不再贅述。但是，我想在此紀念最近過世的費浩偉 (Harvey Feldman)先生，他是今天在場許多人的好友。在費浩偉先生任職於政府和民間的漫長歲月中，他一直都展現了他對台灣人民的深切理解，以及對台美關係的持久奉獻。身為國務院對台窗口的領導人，他也參與了台灣關係法的起草，這項特殊的工作，反映出美國行政部門與國會聚集起來的智慧。從卡特總統到國會的重要成員，許多人都以曾參與制定台灣關係法為傲，這一點正是台灣關係法穩固的明證。

我本人曾四度被派駐到美國在台協會，因此覺得台灣關係法與我有很深的關聯，也很高興能見證過去三十年間台灣的偉大進步，以及台美關係的發展。雖然不是全然出乎意料，但美國在外交上從承認台北轉為承認北京，確實對台灣是個很大的衝擊，這一點也是不難理解。

除了斷交初期對台美關係的困惑與不確定感之外，考量到當時來自中國的壓力，台灣當時的獨裁政體，以及與美國沒有外交關係的事實，有些人因此對台灣的長期生存感到憂心。台灣關係法正好填補了這個空缺，明白表示了美國對台灣會長久支持，並對雙邊關係的未來發展提供了脈絡相承的架構。我想這麼說一點也不為過，台灣關係法產生了穩定的效果，增強了台灣人民的信心，讓他們相信台灣能持續塑造自己的未來，且能保有美國對台灣的穩固支持。

讓我簡短地談談台灣關係法的內容，許多好的文章與著作都曾以此為題。從最根本上來說，台灣關係法為美國對台關係提供了一個框架，包括建立一個特殊的組織，也就是美國在台協會 ，來處理美國對台關係。台灣關係法多年來最引人關注(特別是北京) 的特性，就是美國對台安全利益的相關條文，包括販售防禦性武器給台灣。另一項台灣關係法的重要條文，也在台灣的民主化進程中扮演重要角色，就是重申美國對維護並強化台灣人民人權的支持。

當我在1980年代初期在剛成立的美國在台協會工作，核發簽證給旅客與學生時，我們仍在重新定義這個組織對台灣的職權。美國並不想破壞與中國的外交關係正常化協議，但是也同樣堅決要與台灣維持活躍的經濟與國民外交關係。當時沒有人能確定未來的走向，但是確實充滿決心要讓這個模式成功。

即使在台灣關係法誕生的初期，我們的非正式關係仍充滿活力。在1981年，我們發出超過六萬張非移民簽證，其中超過五千張是學生簽證。民主的騷動正挑戰著台灣的獨裁一黨專政政體，一方面受到蔣經國先生前瞻性政策的鼓勵，另一方面崛起中的反對黨也努力敲開過去封閉的政治體系，希望能在其中擁有發聲的空間。這些努力受到台灣的美國朋友大力支持，從國會議員漢密爾頓 (Lee Hamilton)、李奇 (Jim Leach)、索拉茲(Steve Solarz)，到知名漢學家卜睿哲 (Richard Bush)、柯恩 (Jerry Cohen)都有。台灣同時也崛起成為出口導向的新興經濟動力，傅高義 (Ezra Vogel)教授 因此將台灣列為東亞「四小龍」之一。

在1980年代與1990年代期間，台灣歷經了卓越的轉變。當我在1989-90年回到台北，到美國在台協會位於陽明山的華文學校學習進階中文時，我親身見證了台灣驚人的經濟蛻變。台灣在經濟上持續創新，在生產價值鏈持續上移，蛻變為一個繁榮、進步的高科技經濟體。但是對我而言，比經濟更重要的是台灣和平的民主化過程。1996年台灣首次的總統直選象徵了此一進程的完成。台灣的民主化讓人特別印象深刻，因為這個過程受到曾是獨裁政權的執政黨支持，同時也受到心繫民主的反對黨支持。

台灣的經濟與民主成就為它贏得了國際尊重。台灣在1984年重回奧運競技場，在1991加入亞太經合會 (APEC)，並開始在國際舞台上扮演更加活躍的角色。兩岸關係的解凍也始於這個時期，並在1993年辜振甫與汪道涵歷史性的新加坡會談達到頂點。

台美關係在這個時期也得到深化。1992年，美國貿易代表希爾斯 (Carla Hills) 成為雙邊斷交後第一位訪台的內閣層級官員。1994年，美國進行了「對台政策檢討」，增加了經濟與技術的訪問會談機會，並且明白表示美國支持台灣增加國際參與。同年，美國在台協會和台北經濟文化代表處簽署了「貿易暨投資架構協議」(TIFA)，以推動雙邊的經濟與貿易議題。儘管每任美國政府在台灣關係法的框架下，都會為充實台美關係推陳出新，但是整體而言是朝正面的軌跡發展。最重要的是，台美關係過去到現在都持續享有跨黨派的可靠支持，因此在美國歷經六次政權輪替下仍能穩固地延續下去。

我對80和90年代的簡短回顧，如果沒有提及雙邊關係遭遇的困難，特別是與中國的關係的話，就會顯得相當片面。眾所皆知北京多年來都反對美國對台軍售，這是台灣關係法的重要條款，也是美國對台支持的要素之一。在1982年，美國與中國發表了聯合公報，雖解除了當下的壓力，但並未真正消除雙方在軍售議題上的歧見。美國在當時極力向台灣重申，我們會遵守我們對台灣關係法的承諾，後來歷屆美國政府也都堅守這個原則。

1996年的飛彈危機，使我們與北京在對台政策與行動上再次出現齟齬。在台灣關係法的基礎上，美國立場堅定地做出回應，確保在台灣首次總統直選前能持續和平與穩定的局勢。

美國與台灣本身也有立場分歧的地方。在民主化之前，美國對台灣某些人權問題表達了關切，多年來在幾個不同的經濟議題上雙方也有過不同的意見。台灣關係法的框架對於處理並解決雙邊歧見方面扮演了重要角色。

1998年我以美國在台協會副處長的身分重回台灣，目前我則已擔任美國在台協會第十任處長有三年時間。在這兩個職務上，我有幸見證兩次民主的政權移轉，達到杭亭頓 (Sam Huntington)廣為人知的民主鞏固基準。我也看到都市面貌有了大幅變化，反映出台灣經濟的繁榮。1998年時還沒有台北101大樓，現在已經成了舉世聞名的地標。唯一沒變的就是美國在台協會的辦公地點，跟我在1981年時工作的地方一模一樣，不過連這一點都要改變了，我們計劃不久後在內湖舉行美國在台協會新館的開工儀式。這件事具體且適切地展現出在21世紀，美國對台灣未來與台美關係的承諾。

在過去幾年台美關係有些起伏，但是由台灣關係法建立起來，並由後來兩黨歷任政府持續發展的框架，仍然顯示能充分處理雙方的歧見。我有時聽到有人建議應該修正或重新制定台灣關係法，以因應台美關係新的挑戰。但我相信台灣關係法持久的韌性，正是在於它提供一個相當有彈性的框架，讓我們在過去三十年間能審慎調整我們的工作，而不需修正台灣關係法的基本原則。事實上，台灣關係法的精神，讓我引述序文部分：「授權繼續維持美國人民與在台灣人民間之商業、文化及其他關係」，讓台灣關係法到今日都還是處理雙邊非正式關係有效且靈活的工具。

近年來也看見一些重要的正面發展。台灣在2002 跨越了一個重要的里程碑，成為世界貿易組織 (WTO) 的正式會員，對於在今日的全球經濟中保持競爭力至關重要。同樣也是在2002 年，美國在台協會與台北經濟文化代表處簽署了「司法互助協定」(MLAA)，強化雙方在執法議題上的合作。其他的例子還包括我們在出口控制和防治人口販運上不斷加深的合作，還有在保護智慧財產權方面的進展，讓美國在今年一月把台灣從特別301觀察名單上除名。

從宏觀的角度來看過去三十年的歷程，台灣和台灣關係法的成功，遠遠超越1979年時所能想像的程度。台灣已蛻變為一個進步的經濟體，也是繁榮且年輕的民主政體。台美關係已大幅擴展，舉例來說，雙邊的雙向貿易已成長五倍，2007年美國在台協會發出的非移民簽證也較1981年多出三倍。台美關係的強化與台灣的成功發展腳步一致絕非偶然。美國在過去三十年未曾間斷的支持是非常重要的因素，讓台灣得以創造穩定且和平的環境，能夠自由且迅速地發展。

台美關係

談到近來的雙邊發展，我們很高興能夠拋開近年來台美關係碰到的困難，專注於發展雙邊關係中的正面元素。美國瞭解台灣希望在國際舞台上善盡己力，同時也會大力支持。我們強力支持台灣在五月舉行的世界衛生大會上取得觀察員資格。我們期待台灣在增加有意義的國際參與方面能繼續往前邁進，過去台灣已在衛生等領域做出重大貢獻。

根據台灣關係法，美國會繼續與台灣緊密合作，協助台灣面對中國增強軍力所帶來的挑戰。國務卿柯林頓在她最近到亞洲出訪時強調，我們不會改變長久以來的對台軍售政策。在這方面，我要向台灣兩大黨致意，他們跨黨派的支持讓國防預算得以通過，還有國防部不可或缺的努力。在硬體或非硬體上面的軍事改良都有助於維持台海和平，且有助於建立台灣與中國交往時所須具備的政治信心。

台美之間穩固的經濟關係，展現在我們的雙向貿易上，去年金額已創下歷史新高620億美元。克服近來的全球經濟衰退後，我們預期會持續擴大貿易規模。「貿易暨投資架構協議」的程序已顯示它能有效管理雙邊經貿關係，而且也已經處理了一些重要議題，像是智慧財產權與藥物問題。「貿易暨投資架構協議」的程序正成功地擴大雙邊投資管道，我們也期待在歐巴馬政府領導下能在此成功基礎上更進一步。

農業是我們雙邊經濟關係中的另一個重要領域，因為台灣是美國食品與農業出口的第六大市場。雙邊目前正緊密合作，以期能解決進口美國牛肉、豬肉、米，及其他農業產品的一些阻礙。台灣若能根據國際 (世界動物衛生組織) 判決，果決地對所有美國牛肉產品開放市場，再加上台灣本身徹底的安全檢驗，將能讓華盛頓的決策單位接收到正面訊息，知道台灣有心推動我們雙方諸多的經濟議題。

兩岸關係

在兩岸關係方面，台灣在去年有了長足的進展。兩岸已重啟對話，雙邊也就一些議題達成互惠協定，像是空運與海運直航，以及開放大陸觀光客來台。

美國全力支持且讚許台灣在加強合作，消除台海地區緊張情勢上的努力。我們瞭解這樣的討論向來不容易，但是雙方的討論已經帶來，也會持續為雙方帶來實質的利益。隨著此一進程的開展，我相信民主的台灣會繼續開放而健康的討論，討論兩岸關係未來該怎麼走。

我們認為兩岸對話對於提升雙方瞭解及建立信任方面非常關鍵。透過對話，台灣和中國擁有重要的機會，去探索有利於海峽兩岸人民的新合作領域。如果不進行對話，發生像是過去幾年我們看到的政治對立，就只會停滯不前。

中國領導人在航運與商務議題上已展現了一些彈性，但是在政治與安全議題上 仍然較為審慎。但是，唯有透過對話與發展雙方關係，才能真正試驗北京的彈性空間。有些人主張台灣應對北京抱持戒備的態度，避免有任何接觸，因為所有的籌碼都在北京手上，無論維持哪一種關係，台灣無可避免都會成為輸家。我對這種主張的前提和預期都不同意。基於台灣經濟與民主化的紮實基礎，我相信台灣應該有信心將兩岸關係引導到正面的方向。

樂觀展望台灣未來

在結尾的地方，讓我談談台灣的現況與未來的展望。我依然堅持我樂觀的態度，儘管有時會聽到一些言論，認為台灣可能會垮台或遭到中國的吞併。依我個人的觀察看來，台灣社會蘊藏無限的力量，這些力量來自台灣人民的創意與能量，他們受過良好教育，勤奮工作，絕對有能力塑造自己的未來。

另一個樂觀的原因是台灣創造出的民主制度，基於日益蓬勃的公民社會，自由的媒體與堅固的法治基礎，正在成長茁壯。開放的政治討論是民主政治的重要特色，這一點在台灣更是處處可見！最終，我相信台灣人民會做出最符合自身利益的明智抉擇，最後，相較於獨裁體系，民主體系的正當性也能受到普世的認可。

第三，台灣與美國及其他大國非正式但堅強的友誼，代表台灣擁有與國際接觸的管道與支持。在台灣處理與北京的關係，以及有意義地參與國際社會時，台灣絕對不是孤單的。

最後我想說一個小故事，那是我第一次來到美國在台協會，1981年那時候的事了。可敬的葛樂士 (Charles T. Cross) 先生，前任香港總領事與駐新加坡大使，在擔任第一任美國在台協會處長後退休。我參加了美國在台協會為他辦的退休儀式，他在儀式上追憶起他在1949年擔任外交官首次被外派的事情。國務院派他到台北小小的領事館，但是當他離出發的日期越來越近，他在華盛頓的長官開始重新考慮是否要把首次外派的外交官派到台灣，因為中國內戰才剛結束，蔣介石開始帶著戰敗的部隊撤退來台。

也許在1949年的夏天，他們這樣告訴年輕的葛樂士，如果派他到比台北安全的地方會比較好，比如說西貢或首爾。

三十二年後站在美國在台協會的員工面前，葛樂士，這位二次大戰的陸戰隊退伍軍人，站得直挺挺的，告訴現場的我們他1949年時跟國務院的長官說了些什麼。他說：「我也許年輕，還是個新人，但我相信台灣會沒事。」

各位先生女士，在這一點上，當我在2009年的今天站在大家面前時，我依然贊同已故的葛樂士大使：台灣會沒事的！

謝謝各位，希望接下來能進入更深入的討論。