政策篇: 美國經濟暨商務助理國務卿亞倫．拉森在美中商業委員會演講詞華盛頓特區一九九七年六月五日alan P. Larsonassistant Secretary of State for Economic and Business Affairsremarks before U.S.-China Business Councilwashington, D.C.June 5, 1997
各位午安。感謝如此親切的介紹。很高興今天能到這裡來。我要感謝美中商業委員會主辦今日的節目，以及提供這個機會來談繼續給予中國最惠國待遇符合美國的國家利益，以及討論有關中國加入世界貿易組織的情形。
柯林頓政府對中國的作法受到三個信條的指導：第一，中國發展為一個安全、繁榮與開放的國家甚為符合美國的利益；第二，我們支持中國全面融入並積極參與國際社會；第三，我們認為對話及交往是處理雙方歧見的最佳方法，但當我們的利益出現歧異時，我們將毫不猶豫地採取必要行動來保護本身在此方面的利益。
我承認我是在此班門弄斧，不過值此美中關係的重要時刻，我堅信交往是處理我們與中國關係的最佳做法。與一些批評者的斷言相反，我們與中國的交往已獲得一些重大的成就。中國自一九七九年起所進行的改革已漸漸為中國人民帶來實質的利益，並創造出未來改革開放的機會。這種進步雖有限且不足，但孤立的中國根本不會這麼做。同樣地，我們相信，中國如果更加融入國際組織，便更能有重要的誘因來促使其遵守規則並承擔適當的責任。我們已經見到中國參與國際組織的好處之一，是有關禁止核武擴散方面。雖然我們持續在此方面與中國有重大的歧見，但中國已顯著地開始與我們合作，包括協助取得無條件延長禁止核武擴散條約，完成全面禁止核試條約，以及達成停止北韓核武計畫等。
交往當然並不能解決所有我們與中國的歧見，且中國融入世界經濟還有很長的路要走。為了要使交往成功，我們必須願意採取行動來保護我們的利益，且我們已經做到。我們執行美國法律的意願，於去年取得有關中國協助無防衛核子設施的協議方面，是個重要因素。同樣地，在制裁方面的威脅也促使中國去年同意實施智慧財產協定。我們將繼續清楚且高聲地表達我們與中國在市場機會、人權以及宗教自由方面的歧見，可悲的是在這些方面重大的違規還是持續發生。
是在此種背景下，國會正在進行辯論繼續給予中國最惠國待遇以及檢討中國為加入世貿組織所做努力。事實上，有些人將最惠國待遇的辯論視為對美國交往政策的複決。有些人甚至企圖將它當作對中國現行政策的公民投票。今年，因為香港於七月一日的回歸中國以及中國被指控涉入美國政治獻金案，此一問題變得加倍複雜。由於這些原因，魯賓部長剛才也說，我們今年的工作特別困難。
當然真正的問題是，繼續給予中國最惠國待遇是否符合美國國家利益。是繼續給予還是取消此種待遇更有可能使我們達成目標呢？顯然是續惠中國符合美國國家利益，也更有可能促進我們對中國與香港的目標。取消最惠國待遇將無效且產生反作用，它會逐漸損壞香港的經濟與自治。它會造成美國經濟重大的損失，使中國加入世界貿易組織案不是失敗便是倒退。它還會增強那些反對改革之中國領導人的地位，而使中國改進處理我們所最關切之問題的前景更為惡化，也會阻礙中國發展成為一個更以市場為導向、守法且如眾望所歸的成為更開放的社會。
貴會知道，「最惠國待遇」這個名詞事實上是名不副實。雖然有此名稱，它卻不是只給好朋友的特權待遇。它是正常的貿易關係，是我們給予幾乎全世界各國的普通關稅待遇。美國提供最惠國待遇或普通的關稅待遇幾乎是世界性的，因為基本上我們相信自由與公平貿易是和平與繁榮的基礎，也經常是民主的基礎。這種信仰支持每一位自一九八０年以來的民主及共和黨總統，決定繼續給予中國最惠國待遇。
如果國會今年採取相反的方向而否決續惠中國，那將損及美中的關係。正如柏格在宣布總統決定繼續此一待遇時所說的，停止基本上意味著我們要與中國切斷經濟關係。而終止我們的商業關係將嚴重打擊我們與這個世界最大國家的政治關係，而此國家對維持亞洲及世界的和平與穩定極為重要。我們無法指揮中國的行為或方向，但是如果我們繼續與中國交往，便可設法影響它。如果我們取消給予中國最惠國待遇，因而切斷與中國的經濟關係，那我們幾乎無法期待去影響中國的做法。
各位都知道，今年對香港回歸的關切，已經促使某些國會議員支持利用最惠國待遇，作為保護香港在七月一日之後仍保有目前自治與自由的手段。我們政府內的同仁也有同樣的關切，但相信繼續給予中國最惠國待遇更有希望實現這些目標。香港的領袖們同意，也公開表示，取消或是延長最惠國待遇之期限短於一年，會損害香港的自由市場經濟及其政治自治。鑑於美國與中國的貿易有百分之五十以上是透過香港，因此其生存能力與自治地位要依賴美國與中國持續正常的貿易關係。取消最惠國待遇將削減香港與美國二百至三百億美元的貿易量，並喪失六萬至八萬五千個工作機會，因而動搖香港的生存能力與自治地位。
取消最惠國待遇也會損害到台灣的經濟，台灣在中國大陸的投資達二百至三百億美元。此外，美中關係因最惠國待遇的取消而趨冷淡，不會造成有利於和平解決台灣問題的環境。
更何況，取消此待遇會嚴重損害到美國全盤的利益。首先，它會對美國經濟造成嚴重的不利影響。就如大家所知，不給予最惠國待遇會大幅提高美國對中國進口貨物的關稅，使平均稅率由６％增至４４％。如此將顯著提高消費者負擔的中國進口基本商品的成本，使美國消費者每年為鞋類及小家電用品的開銷多付出五億美元左右。而美國的中低收入者常購買許多此類產品。
第二個明顯的後果是中國對美國的銷售量會戲劇性地下降，而驅使中國對美國的出口採取報復措施。此舉會危及大約十七萬個在美國依賴此類出口的工作機會，且會為其他外國競爭者，如日本及歐聯，打開中國市場的大門，他們會因為我們的損失而獲利。
其次，取消最惠國待遇將破壞我們打開中國市場及增加出口的努力。還會奪去中國遵守國際貿易規範及現行貿易協定的誘因，並破壞提高我們進入中國市場機會的多邊及雙邊貿易談判。美國對中國的出口在過去十年裡增加到三倍多，其整體的成長率比出口到世界其他地區的成長率大。取消最惠國待遇確定會引起中國的報復，使我們目前的出口及其未來的成長難保。
第三，取消最惠國待遇是破壞而不是促進人權及宗教自由的目標。取消會減少中國與西方的聯繫，並強化中國領導階層內不主張開放的強硬派人士。今日，美國公司在中國雇用的職員可與其在美國的同事直接用電子郵箱通信，每年也有成千上萬的人來這裡觀光，接觸我們的經濟與個人自由。如果最惠國待遇被取消，所有這些可能都會終止。中國服務協調委員會也持相同的看法，該會今日為中國境內一百個以上的基督組織效力，取消最惠國待遇會阻礙宗教自由的目標。
不過恕我直言：商業活動並非可接受的人權政策或宗教自由的替代品，因此美國強有力地指出中國在這些方面的不當作法，可能的話就與盟邦聯合起來，必要時也可以單獨行動。美國已持續地在日內瓦及其他場合堅持並表明，我們不滿意中國的人權表現。
再者，誠如歐布萊特國務卿最近所說的，宗教自由是美國最關切的人權之一，也是我們在中國與其他各地誓言維護的原則。有鑑於此，我們一直加強努力把大眾注意的焦點集中在中國的作為上，包括在美國歷任政府中，率先在向聯合國人權委員會提出的宗教容忍年度聲明中，提及中國對宗教自由的限制。我們將繼續對中國施壓促其改善這些領域的記錄。
第四，終止續惠將損及美國的其他利益，削弱我們引導中國加入禁止武器擴散體系的努力。從維持和平到查緝毒品交易，到朝鮮半島等一大堆需要中國合作的問題都會受到傷害。所有這些都是我們與中國交往已產生具體效果的領域。這就是為何繼續給予最惠國待遇，會普受日、韓及東協國家等全亞洲各國的支持。他們比任何人都清楚，終止續惠將對亞洲的安全與穩定造成重大打擊。
第五，終止最惠國待遇可能凍結中國加入世貿組織諮商的進程。美國支持中國加入該組織，並且融入有規則的世界貿易體系，但堅持中國必需符合進入世貿組織的商業條件。加入世貿組織意味著有更多種類的美國商品與服務，將有更寬闊的管道進入世上成長最快的經濟體之一，也意味著把中國帶進有規則的貿易體系內。為了符合世貿組織的要求，中國必須公開其法律，所有的貿易活動必須在司法監督之下，一體適用貿易法律，遵循世貿組織爭端解決程序，以確保符合該組織的規則。中國與世貿組織各會員國必需達成雙邊協議，擴大開放商品、農產品與服務的市場。中國也必需參與開放市場議定書的多邊談判，其中將闡明應盡的特定義務。
我們曾領導世界各國要求中國大幅減少貿易障礙，並務使任何可行的入會申請方案，都要包括中國降低關稅，對美國服務業公司開放市場，取消配額與不公平的請領執照要求等等。我們對中國的堅定立場已開始有了回應，最近中國重新認真的提出更有意義的建議。過去九個月，美國、中國與世貿組織中國工作小組的成員更加密集諮商。去年十月，中國宣布實行一項「停滯」協定，據此，中國在入會諮商過程中將不會發出不符世貿組織的政策。三月上旬，中國跨出最基本的一步，同意逐步實施外國物資與外商公司的貿易權。它也同意在入會時執行與貿易相關智慧財權協定，且不對進口貨品實施差別待遇。這些跡象明顯表示認真的協商業已開始，但依然還有若干重要問題尚待解決。
詳細說來，中國在談判桌上提出的開放商品、農產品與服務業市場的提議仍嫌不足。必須採取實質的改革，解決對仍舊雇用中國三分之二勞動力的國營企業補助，中國市場的開放才具意義。再者，中國執行其承諾的細節仍有待協商。但有跡象顯示中國可能有意這樣做。在這重要的時刻，我們應當鼓勵中國加倍努力成為世貿組織的一員。威脅要取消最惠國待遇實屬下策。
不管我們喜不喜歡，中國即將成為強大的經濟與政治勢力。我們的能力範圍已不足以指使中國的行為或走向。但透過交往，我們可以運用所有可用的方法，朝建設性的去影響中國未來的方向。一如過去，我們與中國仍必然會有意見不合之處，但直接面對這些問題比與中國疏遠更符合我們的利益。
雖然我們一直相信透過交往可使我們的目標充分的實現，但我們有義務確保不因交往而得意自滿，或被解釋為默認所有中國的政策。針對此點，政府與企業界可以扮演重要角色。政府必須繼續為中國的人權與宗教自由仗義執言，因為這些是基本的原則。美國鍥而不捨的努力，包括共同發起聯合國人權委員會譴責中國人權狀況的決議案，幫助說服中國簽署經濟、社會、文化權利國際盟約。這個盟約使中國在教育權利、公平待遇及安全工作環境等方面的承諾法制化。我們將針對這幾方面繼續對中國施壓，並運用我們在多邊組織如多邊開發銀行等機構中的聲音與選票，來貫徹到底。我們也將運用本身可以操控的籌碼，不管是貿易法或是威脅制裁等手段，在市場開放與禁止武器擴散等等領域向中國施壓，過去我們已在這些領域獲得若干成果。
那企業界能做什麼呢？企業界可以秉持美國的原則與價值觀，幫助我們達成大家希望在中國看到的改變，尤其是工人權利與監獄勞力等方面。有鑑於此，我呼籲企業界更廣泛的遵守本政府公佈的企業楷模準則。我稱許那些不接受監獄勞工所生產物料的廠家，以及以實際商業行動展現公平對待中國及其他地區勞工的承諾的廠商。
總而言之，我願重申，交往的本身不是目的，而是擴大我們與中國合作及化解歧見的工具。我們仍然認為與中國的商務來往，對商務與所有其他我們所關切的領域的進一步開放改革，是必要條件，即使尚嫌不足。各位都知道我們與中國交往能力，十分依賴兩國間強有力的商務聯繫，而自一九七九年以來，最惠國待遇一直支持維護著此種聯繫。不用我說，為維持各方仰賴甚深的建設性對話，繼續給予中國最惠國待遇是絕對必要的。
謝謝各位。
柯林頓政府對中國的作法受到三個信條的指導：第一，中國發展為一個安全、繁榮與開放的國家甚為符合美國的利益；第二，我們支持中國全面融入並積極參與國際社會；第三，我們認為對話及交往是處理雙方歧見的最佳方法，但當我們的利益出現歧異時，我們將毫不猶豫地採取必要行動來保護本身在此方面的利益。
我承認我是在此班門弄斧，不過值此美中關係的重要時刻，我堅信交往是處理我們與中國關係的最佳做法。與一些批評者的斷言相反，我們與中國的交往已獲得一些重大的成就。中國自一九七九年起所進行的改革已漸漸為中國人民帶來實質的利益，並創造出未來改革開放的機會。這種進步雖有限且不足，但孤立的中國根本不會這麼做。同樣地，我們相信，中國如果更加融入國際組織，便更能有重要的誘因來促使其遵守規則並承擔適當的責任。我們已經見到中國參與國際組織的好處之一，是有關禁止核武擴散方面。雖然我們持續在此方面與中國有重大的歧見，但中國已顯著地開始與我們合作，包括協助取得無條件延長禁止核武擴散條約，完成全面禁止核試條約，以及達成停止北韓核武計畫等。
交往當然並不能解決所有我們與中國的歧見，且中國融入世界經濟還有很長的路要走。為了要使交往成功，我們必須願意採取行動來保護我們的利益，且我們已經做到。我們執行美國法律的意願，於去年取得有關中國協助無防衛核子設施的協議方面，是個重要因素。同樣地，在制裁方面的威脅也促使中國去年同意實施智慧財產協定。我們將繼續清楚且高聲地表達我們與中國在市場機會、人權以及宗教自由方面的歧見，可悲的是在這些方面重大的違規還是持續發生。
是在此種背景下，國會正在進行辯論繼續給予中國最惠國待遇以及檢討中國為加入世貿組織所做努力。事實上，有些人將最惠國待遇的辯論視為對美國交往政策的複決。有些人甚至企圖將它當作對中國現行政策的公民投票。今年，因為香港於七月一日的回歸中國以及中國被指控涉入美國政治獻金案，此一問題變得加倍複雜。由於這些原因，魯賓部長剛才也說，我們今年的工作特別困難。
當然真正的問題是，繼續給予中國最惠國待遇是否符合美國國家利益。是繼續給予還是取消此種待遇更有可能使我們達成目標呢？顯然是續惠中國符合美國國家利益，也更有可能促進我們對中國與香港的目標。取消最惠國待遇將無效且產生反作用，它會逐漸損壞香港的經濟與自治。它會造成美國經濟重大的損失，使中國加入世界貿易組織案不是失敗便是倒退。它還會增強那些反對改革之中國領導人的地位，而使中國改進處理我們所最關切之問題的前景更為惡化，也會阻礙中國發展成為一個更以市場為導向、守法且如眾望所歸的成為更開放的社會。
貴會知道，「最惠國待遇」這個名詞事實上是名不副實。雖然有此名稱，它卻不是只給好朋友的特權待遇。它是正常的貿易關係，是我們給予幾乎全世界各國的普通關稅待遇。美國提供最惠國待遇或普通的關稅待遇幾乎是世界性的，因為基本上我們相信自由與公平貿易是和平與繁榮的基礎，也經常是民主的基礎。這種信仰支持每一位自一九八０年以來的民主及共和黨總統，決定繼續給予中國最惠國待遇。
如果國會今年採取相反的方向而否決續惠中國，那將損及美中的關係。正如柏格在宣布總統決定繼續此一待遇時所說的，停止基本上意味著我們要與中國切斷經濟關係。而終止我們的商業關係將嚴重打擊我們與這個世界最大國家的政治關係，而此國家對維持亞洲及世界的和平與穩定極為重要。我們無法指揮中國的行為或方向，但是如果我們繼續與中國交往，便可設法影響它。如果我們取消給予中國最惠國待遇，因而切斷與中國的經濟關係，那我們幾乎無法期待去影響中國的做法。
各位都知道，今年對香港回歸的關切，已經促使某些國會議員支持利用最惠國待遇，作為保護香港在七月一日之後仍保有目前自治與自由的手段。我們政府內的同仁也有同樣的關切，但相信繼續給予中國最惠國待遇更有希望實現這些目標。香港的領袖們同意，也公開表示，取消或是延長最惠國待遇之期限短於一年，會損害香港的自由市場經濟及其政治自治。鑑於美國與中國的貿易有百分之五十以上是透過香港，因此其生存能力與自治地位要依賴美國與中國持續正常的貿易關係。取消最惠國待遇將削減香港與美國二百至三百億美元的貿易量，並喪失六萬至八萬五千個工作機會，因而動搖香港的生存能力與自治地位。
取消最惠國待遇也會損害到台灣的經濟，台灣在中國大陸的投資達二百至三百億美元。此外，美中關係因最惠國待遇的取消而趨冷淡，不會造成有利於和平解決台灣問題的環境。
更何況，取消此待遇會嚴重損害到美國全盤的利益。首先，它會對美國經濟造成嚴重的不利影響。就如大家所知，不給予最惠國待遇會大幅提高美國對中國進口貨物的關稅，使平均稅率由６％增至４４％。如此將顯著提高消費者負擔的中國進口基本商品的成本，使美國消費者每年為鞋類及小家電用品的開銷多付出五億美元左右。而美國的中低收入者常購買許多此類產品。
第二個明顯的後果是中國對美國的銷售量會戲劇性地下降，而驅使中國對美國的出口採取報復措施。此舉會危及大約十七萬個在美國依賴此類出口的工作機會，且會為其他外國競爭者，如日本及歐聯，打開中國市場的大門，他們會因為我們的損失而獲利。
其次，取消最惠國待遇將破壞我們打開中國市場及增加出口的努力。還會奪去中國遵守國際貿易規範及現行貿易協定的誘因，並破壞提高我們進入中國市場機會的多邊及雙邊貿易談判。美國對中國的出口在過去十年裡增加到三倍多，其整體的成長率比出口到世界其他地區的成長率大。取消最惠國待遇確定會引起中國的報復，使我們目前的出口及其未來的成長難保。
第三，取消最惠國待遇是破壞而不是促進人權及宗教自由的目標。取消會減少中國與西方的聯繫，並強化中國領導階層內不主張開放的強硬派人士。今日，美國公司在中國雇用的職員可與其在美國的同事直接用電子郵箱通信，每年也有成千上萬的人來這裡觀光，接觸我們的經濟與個人自由。如果最惠國待遇被取消，所有這些可能都會終止。中國服務協調委員會也持相同的看法，該會今日為中國境內一百個以上的基督組織效力，取消最惠國待遇會阻礙宗教自由的目標。
不過恕我直言：商業活動並非可接受的人權政策或宗教自由的替代品，因此美國強有力地指出中國在這些方面的不當作法，可能的話就與盟邦聯合起來，必要時也可以單獨行動。美國已持續地在日內瓦及其他場合堅持並表明，我們不滿意中國的人權表現。
再者，誠如歐布萊特國務卿最近所說的，宗教自由是美國最關切的人權之一，也是我們在中國與其他各地誓言維護的原則。有鑑於此，我們一直加強努力把大眾注意的焦點集中在中國的作為上，包括在美國歷任政府中，率先在向聯合國人權委員會提出的宗教容忍年度聲明中，提及中國對宗教自由的限制。我們將繼續對中國施壓促其改善這些領域的記錄。
第四，終止續惠將損及美國的其他利益，削弱我們引導中國加入禁止武器擴散體系的努力。從維持和平到查緝毒品交易，到朝鮮半島等一大堆需要中國合作的問題都會受到傷害。所有這些都是我們與中國交往已產生具體效果的領域。這就是為何繼續給予最惠國待遇，會普受日、韓及東協國家等全亞洲各國的支持。他們比任何人都清楚，終止續惠將對亞洲的安全與穩定造成重大打擊。
第五，終止最惠國待遇可能凍結中國加入世貿組織諮商的進程。美國支持中國加入該組織，並且融入有規則的世界貿易體系，但堅持中國必需符合進入世貿組織的商業條件。加入世貿組織意味著有更多種類的美國商品與服務，將有更寬闊的管道進入世上成長最快的經濟體之一，也意味著把中國帶進有規則的貿易體系內。為了符合世貿組織的要求，中國必須公開其法律，所有的貿易活動必須在司法監督之下，一體適用貿易法律，遵循世貿組織爭端解決程序，以確保符合該組織的規則。中國與世貿組織各會員國必需達成雙邊協議，擴大開放商品、農產品與服務的市場。中國也必需參與開放市場議定書的多邊談判，其中將闡明應盡的特定義務。
我們曾領導世界各國要求中國大幅減少貿易障礙，並務使任何可行的入會申請方案，都要包括中國降低關稅，對美國服務業公司開放市場，取消配額與不公平的請領執照要求等等。我們對中國的堅定立場已開始有了回應，最近中國重新認真的提出更有意義的建議。過去九個月，美國、中國與世貿組織中國工作小組的成員更加密集諮商。去年十月，中國宣布實行一項「停滯」協定，據此，中國在入會諮商過程中將不會發出不符世貿組織的政策。三月上旬，中國跨出最基本的一步，同意逐步實施外國物資與外商公司的貿易權。它也同意在入會時執行與貿易相關智慧財權協定，且不對進口貨品實施差別待遇。這些跡象明顯表示認真的協商業已開始，但依然還有若干重要問題尚待解決。
詳細說來，中國在談判桌上提出的開放商品、農產品與服務業市場的提議仍嫌不足。必須採取實質的改革，解決對仍舊雇用中國三分之二勞動力的國營企業補助，中國市場的開放才具意義。再者，中國執行其承諾的細節仍有待協商。但有跡象顯示中國可能有意這樣做。在這重要的時刻，我們應當鼓勵中國加倍努力成為世貿組織的一員。威脅要取消最惠國待遇實屬下策。
不管我們喜不喜歡，中國即將成為強大的經濟與政治勢力。我們的能力範圍已不足以指使中國的行為或走向。但透過交往，我們可以運用所有可用的方法，朝建設性的去影響中國未來的方向。一如過去，我們與中國仍必然會有意見不合之處，但直接面對這些問題比與中國疏遠更符合我們的利益。
雖然我們一直相信透過交往可使我們的目標充分的實現，但我們有義務確保不因交往而得意自滿，或被解釋為默認所有中國的政策。針對此點，政府與企業界可以扮演重要角色。政府必須繼續為中國的人權與宗教自由仗義執言，因為這些是基本的原則。美國鍥而不捨的努力，包括共同發起聯合國人權委員會譴責中國人權狀況的決議案，幫助說服中國簽署經濟、社會、文化權利國際盟約。這個盟約使中國在教育權利、公平待遇及安全工作環境等方面的承諾法制化。我們將針對這幾方面繼續對中國施壓，並運用我們在多邊組織如多邊開發銀行等機構中的聲音與選票，來貫徹到底。我們也將運用本身可以操控的籌碼，不管是貿易法或是威脅制裁等手段，在市場開放與禁止武器擴散等等領域向中國施壓，過去我們已在這些領域獲得若干成果。
那企業界能做什麼呢？企業界可以秉持美國的原則與價值觀，幫助我們達成大家希望在中國看到的改變，尤其是工人權利與監獄勞力等方面。有鑑於此，我呼籲企業界更廣泛的遵守本政府公佈的企業楷模準則。我稱許那些不接受監獄勞工所生產物料的廠家，以及以實際商業行動展現公平對待中國及其他地區勞工的承諾的廠商。
總而言之，我願重申，交往的本身不是目的，而是擴大我們與中國合作及化解歧見的工具。我們仍然認為與中國的商務來往，對商務與所有其他我們所關切的領域的進一步開放改革，是必要條件，即使尚嫌不足。各位都知道我們與中國交往能力，十分依賴兩國間強有力的商務聯繫，而自一九七九年以來，最惠國待遇一直支持維護著此種聯繫。不用我說，為維持各方仰賴甚深的建設性對話，繼續給予中國最惠國待遇是絕對必要的。
謝謝各位。