文獻篇: 總統國家安全事務助理薩穆爾．博格「第二任期的外交政策經緯」戰略暨國際研究中心華盛頓特區一九九七年三月廿七日samuel R. Bergerassistant to the President for National Security Affairs"a Foreign Policy Agenda for the Second Term"Center for Strategic and International Studieswashington, D.C.March 27, 1997

BG9719C | Date: 1997-04-24

上個月，柯林頓總統在他的第二任期首篇國情咨文中，對美國人民宣示一項挑戰。他說：「五十年前，眼光遠大的美國領導設立許多制度使得在冷戰中獲勝，且促進世界經濟成長。現在，我們又站在另一個變動與選擇的時刻，更需要有遠見地帶領美國進入另一個五十年安全且繁榮的時代。」

為面對此一挑戰，我們首先要了解週遭變化的本質。自從蘇聯開放已經有十一年，柏林圍牆倒塌已八年，德國統一已六年，蘇聯解體也已五年。但由於冷戰不是由會商而結束而是因分崩離析所導致，也由於歐洲新獲得自由各國的民主轉型，結果雖是革命性的，時間表卻是漸進的，因此外交政策的對話長久以來凍結在「後冷戰時期」的論調中。

今天我到這裡不是來歌頌 「後冷戰時期」 而是來埋葬它。這個名詞代表已結束的，而非正在開始的，代表已瓦解的，而非正在建立的。現在距離二十一世紀的開始要比冷戰結束更近，我們正處於根據新現實及永恆價值與利益而進行的建設時期。分隔世界長達五十年的集團陣營及障礙大部分已清除。現在，我們的挑戰是建立新的制度與了解，並調整舊有的，以強化下一個五十年及永續的安全與繁榮。

過去五十年，圍堵是我們外交政策的指導原則，我們看見的世界地圖是被忽前忽後的紅藍線分隔，將那些生活在野蠻共產主義手中的生靈與那些倖免者隔開，後者包括從民主國家到或多或少極權、因反共意識而結合在一起的政權。

由於我們屹立不搖半個世紀，那個指導原則如今已過時。取而代之的是整合的力量越來越在塑造此一新時代，並創造空前的進步良機。但我們不可有錯覺: 它們無法消弭這個世界所有的危機與暴虐，也可能助長我們在營造安全、和平與繁榮時的新威脅。

如果從一個遠距離的星球俯瞰地球，我們可以觀察到諸多威力龐大的現象之一就是經濟整合的效應－－因通訊與技術革新縮短時間與距離而更增強。只要輕敲電腦鍵盤及一台價值五十美元的數據機，就可使創意與資訊在十億分之一秒時間內跨越地球。貿易商、買家、投資者可在每個小時內流通上兆的美元。

我不會忘記某次深夜到達伊斯蘭瑪巴德的旅館房間，雖遠離半個地球之遙，仍可收看到CNN喬治．史迪芬諾坡羅斯與包伯．李奇爭辯誰寫了 "原始色彩"的節目。講求實在的人可以爭辯這是否代表進步。但事實是它已改變了我們的工作，生活與互動方式。試想中國古代壁飾中呈現的著名漓江景象。現在如果看看當地的照片，看到的將是沿岸房屋的後院均架起了衛星天線。

整合的力量也散佈價值觀，而逐漸獲得接受，即使目前還未被全球認同的思想，正是美國的中心思想，即民主、自由、自由企業。人類史上首次出現，世界上一半以上的人生活在他們自己選擇的政府之下。在這個半球，三十年前近三分之一的國家是極權統治，如今除了一個國家之外全部是民主國家。從菲律賓到智利，南非到愛沙尼亞，韓國到瓜地馬拉，不過十年多前人民還生活在壓制下，現在卻正建立起他們的民主。現在我們比以前可以看得更清楚，自由不只是美國人與生俱來的權利或只是西方的理想，而是全人類的渴望。

這些經濟、科技、政治的整合力量－－雖非完美但實際地表現在國際規則上，這些規則正成為選擇加入國際社會與置身事外的國家間真正的柏林圍牆。這些準則－－理念一致的國家結盟，遵守法治，公開與競爭性的貿易規則，控制危險武器的主要規範等都非常重要。它們之所以重要，也由於它們按部就班地為那些選擇生活在其羽翼之下的人建立安全與繁榮的架構，並為那些寧願置身在外的人決定孤立的狀況。當世界愈變愈小，自我排除在國際社會之外的代價將會愈來愈高。

但我們也要了解大力邁向整合並非全無負面與危險。當疆界變得像沙中的防線那樣容易被破壞時，各國更易受到跨國浪潮的傷害，披索危機就是一個明證，受威脅的不僅是墨西哥的經濟，更波及美國的工作機會與全球開發中經濟體的安定。

整合的力量也滑潤了分崩離析的逆流：恐怖份子、犯罪集團、毒販形成的國際腐化破壞網路。他們也得到技術更新及貨物與資訊自由交流的好處。他們經常得到像伊朗、伊拉克、利比亞、蘇丹等停留在國際社會之外，伺機搗亂的流氓國家的支持。

再者，整合可能加重內部及國與國之間的差距。世界上有一半以上的人離電話有兩天行程之遙，等於是與現在及未來都連不上。在許多開發中與已開發國家，即使整體財富大幅增加，貧富差距還是越來越懸殊。

簡言之，整合本身無所謂好壞。但我相信它是現代生活的既成事實。不管有沒有我們，它總會發生。我們必須回答的基本問題是：我們會不會運用我們獨特的地位，即世上最強大也擁有最有力思想的國家，去領導為更和平、繁榮與安全的未來而奮鬥，或是被留下停滯不前。正如柯林頓總統所說的：「我們這個時代的敵人就是不起而行。」

總統所承擔的挑戰是，鼓舞把整合的正面力量發揮得淋漓盡致，避免讓分裂的力量支配未來。

他設定六項主要策略目標來推動其遠大計畫：努力促成一個空前團結、民主、和平的歐洲；鑄造一個強大安定的亞太社會；審慎但無畏地接納我們的角色，即作為世界和平的決定性力量；建立抵禦跨國安全挑戰的屏障；透過更開放及競爭性的貿易體系創造工作機會與成長；維持強大的軍事力量與經費充裕的外交來完成這些工作。這些有雄心但能達成的目標，絕非陳腔濫調，可提供美國走向世界大道的藍圖。讓我逐項扼要的說明。

第一項策略目標是努力促成一個團結、和平、民主的歐洲。在本世紀有兩次歐洲戰爭把美國拖進死傷慘重的衝突中。現在我們有機會以緊密的夥伴關係取代過去危害歐洲的分裂現象，建立歐洲的永久和平，塑造共同的未來。

我們與盟友正共同協助歐洲新興民主國家走向富強；鼓勵他們與西方整合；與民主的俄國建立建設性的夥伴關係；調整北約組織以迎接新挑戰。

美國主導北約對新的會員開放門戶，而不是放棄我們在歐洲參與的既定政策，或是將聯盟凍結在冷戰的範圍中。北約能像協助西歐一樣幫助東歐，即強化和平與安定的力量。

今年七月，北約邀請第一批潛在會員在馬德里進行入會諮商時，即表示擴大行動已向前躍進一大步。它將會面臨三個主要挑戰。首先必須決定哪些國家可以入會。當然，我們會先考慮那些已妥善準備分擔責任的會員，但我們的門戶不會就此關閉。因此我們的第二個挑戰是增強不在第一波之內的國家的安全與信心，我們會擴大和平夥伴計畫的角色，且給予各會員在協調聯合行動時有發言權。

第三個挑戰是最受熱烈爭議的一個：即我們如何療治歐洲的舊創且不至引發新的傷害？有人擔心擴大北約的行動會排除俄國在歐洲應有的地位，削弱俄國剛剛萌芽的民主。其他人則憂心俄國的合作會犧牲中東歐以及北約營造其自己命運的能力。擴大北約的進退兩難是我們承諾建立汎大西洋安定的最嚴酷考驗。

上週在赫爾辛基，柯林頓總統與葉爾辛總統又向前邁進一大步。他們同意對擴大的歧見，俄國反對但會繼續下去。他們也同意美俄間的重要關係及北約與俄國間合作對所有各方的利益實在太重要而不容危害。

北約與俄國將儘快設法完成北約與俄國的合作章程。俄國將有發言權但無否決權。同時兩位總統也在武器管制與經濟合作方面有重要的進展。赫爾辛基是一個轉捩點：它顯示我們共同的目標－－為歐洲建立一個安全的未來，更進一步降低核武危機，增進貿易與投資關係，進而克服彼此的差異。

美國的第二項戰略目標是建立一強大、穩固且統合的亞太社會。就在十年多前，傳統觀念上把亞洲、北美與歐洲視作是三足鼎立、互相競爭的三大區域集團。柯林頓總統則有不同的觀點，他著眼於美國向來是一太平洋勢力。在就任後不久，他主持了歷來首次的亞太地區高峰會議，會中從中國到印尼到澳洲的領袖都一致認同一個相同的理想：不要只以亞洲或美國的眼光來看我們的未來，而要加強以亞太地區的觀點來展望將來。

這是個逐步演進的過程。更開放的貿易、持續美國在此地區的安全承諾、以及正確的認識到，在一個充滿危險性區域對抗的環境中，我們能提供穩定的平衡力量，可幫助大家一起成長。

為了達成目標，我們必須面對三項立即的挑戰。首先，美國必須增強與日本的夥伴關係，這是美國參與亞洲事務的基石所在，其步驟為進一步加強我們的安全聯盟，提昇彼此的外交合作，繼續推動市場開放計畫，這些計畫曾使得一九九三年以來的美國出口衝高了百分之四十一。

其次，美國必須繼續與我們的南韓盟友密切合作，降低冷戰最後防線內的緊張情勢。留神戒備處於困苦之中的北韓有任何古怪行為。藉著四方和平會談追求朝鮮半島更穩定的和平，並且確保北韓目前遭凍結的核武計畫必然瓦解崩潰。

再者，美國必須加強與中國的戰略對話。中國逐步演進成為安定、政經開放、且不具軍事侵略性的勢力，簡言之就是越接近，而非遠離國際安全秩序，十分符合美國的利益。到最後，中國終將決定其本身的命運。但不論結果如何，美國將在其選擇定向上盡份心力。

美國與中國交往的策略並不是在嘉獎其行為良好，而是一種擴大彼此合作以增進雙方戰略利益的層面的手段，像是在全面禁止核試與朝鮮半島穩定等方面；這也是用來直接處理我們雙方歧見的方法，例如人權、市場開放與中國的一些武器交易等問題。

交往政策並不能保證一定會將中國拉往國際社會，遠離較偏向民族主義、較專注於自我的走向。但幾乎可以確定的是，想要孤立中國，或是讓美國隔離於中國事務之外，將會把中國推向錯誤的方向，並削弱美國、中國乃至於全亞太地區未來安全與繁榮所需的安定力量。

美國第三項戰略目標是不為美國經常是世上和平的決定性力量這個必然的事實所懼或為之所惑。美國的偉大不只是因為我國的幅員廣大或實力堅強，也是因為我們的多元化與我們理想的強大力量。美國具有獨特的能力，能與世上其他追求化異求同的國家合作，一同建立促進和平、安全與合作的更堅實的基礎。

就如同歐布萊特國務卿曾經說過，何時、何地以及如何為和平而採取立場沒有「一體適用」的標準答案。雖然美國已從圍堵的強制觀念中脫離出來，我們卻也承繼了更迫切的任務，特別是在現今世上，衝突立即會轉變成國際事件。我們必須在利益與冒險之間、任務達成的可能性與花費之間、以及任務的明確性與他國的支持之間取得平衡，以便最後作出審慎的判斷。美國不可能出現在世界各地，也不該擔下所有的任務。但在有重要利益與價值利害關係時，我們必須隨時準備參與，我們也可以改變情勢。

通常美國的參與都屬於外交性質－－從中東到北愛爾蘭到中非洲，繼續維持毫不鬆懈的和平力量。

有些時候，在小心謹慎下，美國的外交必須有實力作後盾。在波士尼亞，美國透過北約使用空軍力量，加上堅決的外交手段，阻止了一場會危及歐洲安定的戰爭。現今我們透過國際駐軍的持續駐防也使得波士尼亞岌岌可危的和平得以支撐下去。當海地殘忍的獨裁政府迫使數十萬人民湧向美國邊境時，美國使獨裁者和平下台，讓民主得以繼續延續下來。

美國的參與政策在其他地區也顯得較以往重要許多。讓我舉三個地區做例子。南亞地區素來不只是衝突的引爆點，也是推動合作的一大機會點。高加索山區與中亞地區無窮的資源潛力與戰略地位，使美國有十足的理由與他國共同合作，增進該地區的穩定並提昇美國與該地的關係。而協助身處戰略與文化交叉點上的土耳其，讓它向西方靠攏，致力推動民主政治，並與美國的盟友希臘和平解決彼此之間的歧見，也極為符合美國的利益。

美國第四項戰略目標即在處理我之前提過的新跨國安全威脅，像是恐部份子、國際罪犯及毒販等，並且對抗流氓政權所帶來的長期危險。

有些時候美國必須，也會獨自行動。要讓別人追隨我們的行動，有時必須身先士卒。有些行為太過分時，我們必須在他人不願有所動作時採取行動。不過美國為與這些跨越國界的勢力對抗，不得不尋求聯合行動的優勢。不論是恐怖主義威脅或毒品災禍，美國必須加緊努力，建立更廣泛的危機意識，以及推動聯手防禦、打擊這些危險的共識。

這是美國推動建立國際聯盟以迎戰這些新挑戰的原因，例如用來禁止化學武器的武器管制協定、對付走私毒販與犯罪集團的擴大國際執法合作、根除貪污的情報交流、以及更一致的打擊恐怖活動策略等。有些人認為合作充其量只是一種無從捉摸的目標或是軟弱的表現。但對付不分國界的威脅時，它是一種力量的來源。

美國第五項戰略目標是要為廿一世紀建立新而開放的貿易體系。美國的經濟福祉與全世界息息相關。有一千一百的美國人靠出口維生。我們不該畏懼全球經濟的挑戰。只要是開放的競賽、有競爭性的市場、並且規則公平且能完全施行，我們的勞工與企業有能力與他國一較長短。

歷史學家未來回顧這個時期時，會看到自杜魯門總統時期以來全球貿易體系最遠大的變化。我們完成了關貿總協範圍最廣泛的回合談判；與美國兩大鄰國簽訂全面性貿易協定；去除美國領先世界的高科技業的貿易障礙；並在美洲及亞太地區展開更開放、更具競爭性貿易的進程。

這些努力的成果受惠的是美國人民。全球經濟不是零和遊戲，我們靠著灌溉海外的新市場為國人創造更好的就業機會。總統決心要依循這個方針而行，小心航行於保護主義與毫無控制的自由貿易體系之間。

就今天的全球經濟範疇而言，保護主義根本不能算是一種選擇。我們如果置之不管，整合的過程不會停止，沒有美國它還是會繼續下去。而歐洲與亞洲各國會因此而受惠。轉而向內就表示置全球百分之九十五的消費者於不顧，並且因此喪失美國在未來市場上的利益。

保護主義雖然不能算是一種選擇，但毫無管制的自由貿易也是一樣。競爭會造成混亂失措，尤其是那些缺乏適當訓練與技能以應付全球經濟競爭者。美國不能對這些人置之不理，我們有義務要實施所簽訂的協議，使所有受過教育與訓練的人都能享受改變的好處，如此一來就不會造成有些人只享受進步的好處，其他人卻在揹負進步所帶來的重擔。

為繼續維持美國的行動力，我們需要能訂立良好的新市場開放貿易協定的授權。僅僅在拉丁美洲，美國一九九五年的出口就遠超過我們對日本與德國兩國合起來的出口額。我們需要完成已經展開的工作，打開美洲及全球的市場，分享當地的經濟成長而非置之不理。

最後，若是少了完成工作所需要的力量與資源，或若不與其他想法一致的國家分擔我們的負擔，美國將無法利用這些整合的力量。

美國擁有世上最精良的軍隊。這是讓美國領導可靠，以及必要時確保美國自由的鐵證。總統決心維持美國足以支配所有固定戰場的實力。這是對美國和平安全的必要投資。

這也意味著要實踐我們完全資助美國民主的承諾。我們這個會計年度的外交事務預算，就實際條件而言，已較十年前降低百分之五十。這非明智之舉。我們必須做這些投資，以增進美國接下來五十年的利益，一如前五十年一樣。

柯林頓總統所提之預算要求扭轉了國際事務經費危險的下滑趨勢。我們所提的預算，約佔聯邦政府預算的百分之一，能讓每一位納稅人受益：增強美國的能力來推動和平、打擊毒品、查緝恐怖份子、對抗核武擴散、刺激出口、以及善盡我們對國際社會的義務。

美國也必須在獨自完成任務與完全撒手不管之間，防止作出錯誤的選擇。與他國合作，分散開銷與領導風險是很普通的常識，如世界銀行與聯合國。現在是積極推動進展的時候－－推動艱鉅的改革、繳付相關款項、並且讓聯合國與多邊開發銀行的財務基礎再度健全起來。

各位女士先生，今日出生的孩童將不只會在一個新世紀，也會在一個新世界中成長茁壯，一個人們更因為希望而非恐懼而團結在一起的世界。美國的新外交政策藍圖，雖然目標遠大但絕對可行，反映出這個時代的許諾，清楚的知道處境的危險，但確信如果要塑造有利的轉變，就必須有美國的領導。這是個關鍵時刻，讓我們善加利用，深信我們的目標正確，方向可靠，且未來在我們的掌握之中。