話題篇: 美國毒品管制策略主管國際毒品暨執法事務助理國務卿羅伯．吉伯德於參院國際毒品管制小組會議與眾院海岸防衛委員會證詞一九九六年九月十二日
最近有關非法毒品濫用程度，尤其是美國年輕人濫用毒品程度的調查，應令我們大家都相當憂心。不過，並非只有壞消息。過去一年，全球社會展現了前所未有、更大更堅定的決心，要冷靜對抗此一災禍，要保護自己、同胞與我們的下一代免受毒品的侵害，並且要用絕不允許這些罪犯以毒品交易來毀滅社會與人類靈魂的決心來實現我們的諾言。
柯林頓總統在聯合國大會五十週年會議的演講中，提到各國政府保護其人民的迫切需要。他指出，「沒有什麼比共同合作，對抗彼此之間聯絡益形密切的恐怖、組織犯罪與毒品交易團體更重要的事了。」不同於其他的外交事務，這類挑戰對各國政府的利益與人民的個別生活都造成了等量的威脅。他們用暴力與痛苦，扼殺、腐蝕我們的社會，使它變得病態，敗壞既有及新興的民主社會，傷害國家的經濟成長，並對我們生存的環境帶來威脅。
思考衡量美國的國家毒品管制工作與方案不能在真空的環境下進行。防止年輕人陷入非法毒品、犯罪、然後步入悲劇的毀滅性循環，我們這麼做符合世界的利益。而我們協助其他國家更有效地善盡打擊非法毒品生產、交易與濫用及相關跨國犯罪的義務，也符合任何政府至高無上的目的，即保護其人民的生命與安全。
因此美國的國家毒品管制策略，特別是其中有關禁止非法毒品方面，不會與我們整個外交政策中的根本規則脫節或有所衝突。美國的基本外交政策目標在於維護國家安全。兩黨歷任的總統都強調過，自海外輸入的非法毒品會危害我們的國家安全。確實執行國家毒品管制策略，含國內與國際兩方面，是維護國家安全的要務之一。
我想要特別討論國際毒品與犯罪威脅的本質與來源、我們國家毒品管制策略中對外交政策的這個層面的定位、以及在我們的長期反毒國家策略中禁絕毒品的特別地位，與國務院對這方面的支持等問題。
問題的根本
我們不妨簡短的回想一下，兩種殺傷力最強的非法吸食毒品，其問題皆源於生長於美國境外的植物。
古柯鹼的世界總消費量有一半以上，或依據某些估計，美國使用的古柯鹼中高達八成，都來自於祕魯種植且收成的原料。其他古柯鹼則是產自玻利維亞及哥倫比亞的古柯葉。數以百萬計的窮苦小農在一九九五年就種植、加工並且銷予毒販集團足可製成七百八十多公噸古柯鹼的原料。
相對於古柯鹼，對美國來說具次強殺傷力的海洛因，其原料雖僅產自於同一洲的三個鄰近國家，其行銷範圍卻更為廣泛。僅緬甸一國就生產了全世界半數以上的鴉片膠，即製造海洛因的原料。美國政府估計，一九九五年僅僅在緬甸就有超過十五萬四千公頃的罌粟，生產了二千三百四十噸的鴉片膠，為東南亞目前最大的鴉片膠產地。不過，在西南亞，阿富汗一國的鴉片膠產量也幾近緬甸的一半。西半球的墨西哥與哥倫比亞，其產量也頗為驚人。
古柯鹼的產銷過程在過去相當簡單，從祕魯與玻利維亞生產的原料，到哥倫比亞的最後加工與交易中心，再銷入美國。現在已不是這麼回事：現今古柯鹼的產銷方式更為多樣化，運送路線也更為複雜。墨西哥已搖身一變，成為最大的單一產銷管道，我們也發現新的走私路線，經由巴西銷往歐洲，以及從海空運輸到東亞。在原本獨鍾海洛因的東歐國家，古柯鹼正逐漸現跡。
海洛因早已行銷全球。目前世上最大的海洛因消費國為巴基斯坦。今天的發展很悲哀地顯示出一個事實，那就是毒品出產國終將不免淪為毒品的消費國。依據緝毒署的資料顯示，一九九五年在美查獲的多數海洛因原料雖然產自墨西哥與哥倫比亞，但我們這裡所發現的海洛因其實是來自全球各地。
古柯鹼及海洛因仍然是美國最危險的毒品，卻非唯一生產於國外的毒品。最近有關青少年濫用大麻比率升高的調查就受到極大的重視。有太多的大麻很不幸是生產於美國本土，但有更多的大麻仍自海外源源而來。美國政府於一九九五年所觀察到的大麻種植量低於五年前的水準。許多政府包括美國在內，正積極進行強力撲滅大麻的行動。墨西哥、哥倫比亞與牙買加仍是將大麻跨國銷入美國的主要來源。
我們也注意到非植物性毒品，尤其是甲安非他命，濫用與交易的風潮再起。無任何自然法則使這類毒品必須在海外製成，只要有正確的化學先驅物質，在哪裡都可以製造它們。這些先驅物質的一部份，像是麻黃素或偽麻黃素等，都是在國內轉換的。所有跡象顯示，有太多的毒品是來自海外，而在強大的墨西哥毒販組織操縱下，這些毒品經由同樣的跨國途徑大量分銷到世界各地。
美國各地大街上染有毒癮的人不須到祕魯、緬甸或墨西哥就可以取得毒品。他們的毒品供應來源是一個龐大的多國農工集團，跟小麥、石油或任何其他在全球都有交易的商品一樣複雜、全球化、且利潤豐厚。一如其他的多國企業，從事非法毒品交易的非法組織也想要在功能及地緣上力求多元化發展，以獲取最大利潤，降低風險。主宰古柯鹼交易的哥倫比亞黑手黨就與歐亞的罪犯狼狽為奸，扶植不法組織及新企業家，導致彼此互相競爭。亞洲的海洛因毒販則步入武器與非法移民等行業。奈及利亞成為全球的毒品貿易中心。我上個月的南非之行親身看到，隨著南非的政治自由而來的是毒品走私與相關罪行猖獗，導致自衛警團的興起而危及法治。
並非只有最危險的毒品是產自美國境外，將毒品賣給美國人的犯罪企業也在外國生活、管理他們的非法多國公司、洗錢、投資並享受這些取之不義的金錢。
總之，美國毒品問題的根源在於海外，不下於在國內。這些非法活動的規模，以及非法行銷國際的古柯鹼、海洛因及其他物質的可觀數量，決定了對美國人民有效的毒品策略，卻也使這個策略的擬定變得極為複雜化。環保運動主張要「從全球著眼、地方著手」。毒品氾濫的悲劇則純粹是個別的本土性問題，但其影響卻是無遠弗屆。
國家毒品管制策略
打擊非法毒品生產交易的全球外交政策、作業與支援行動，由總統的國家毒品管制策略為國務院提供指導原則與內容。此一策略包含若干與本次聽證會有關的要點。
國家毒品管制策略當然就是國家毒品管制政策處主任所擬定的文件，於今年初由總統提交國會審閱。文件中確定了五項策略目標及明確的短中期目標，以期達到降低美國非法吸食毒品與其不良後果的效果。
其中有三項目標及聯邦、州與地方政府、民間機構絕大多數的經費與努力，都直接關係到打擊美國境內非法毒品的生產、交易與吸食。這理當如此，但強調美國國家策略中國內部份對我們境外工作的重要意義也不容忽視。
就如我之前所說，現今的毒品交易完全是全球性問題。古柯鹼及海洛因雖然產自美國境外，但一如所有的生意一樣，組織並行銷這類毒藥的跨國犯罪事業也受供需定律所左右。一方面，毒品的生產、交易與濫用是個普遍的問題。它危害祕魯、墨西哥與巴基斯坦人民跟危害美國人民是一樣的。我們可以對他國政府提供協助，但我們獨特的責任始於我們的努力最終必須能夠戰勝國內對毒品的需求。其他國家的人民必須依靠美國，就像我們必須仰賴他們一樣，來共同解決超乎我們兩方的問題。
控制國內需求還有另一個層面。我們對外工作的出發點在於減少毒品銷入美國。過去我們曾經聽過，與其降低國內的毒品消費，不如從海外對抗毒品的生產與銷售，可能更能有效且經濟地達成目標這類說法。從經濟學家的觀點來看，那正是我的專業，這兩者並無差異不應硬加以區分。若無法減少國內對非法毒品的需求，經濟學的鐵律將使我們根除海外毒品生產的努力徒勞無功。同樣地，若無法使得海外毒品減產，所有控制毒品需求的努力也將被海外非法、可怕的毒癮物質的高漲浪潮所淹沒。我們不可能偏廢任一方，必須雙管齊下，並且在兩方面都獲得成功，否則兩面都會失敗。國家毒品管制策略的國內目標實施成功與否，並不在美國外交政策單位的權責範圍內。但我們必須確定這項工作將會執行、會受到支持，並獲得最後成功，否則美國的外交政策目標以及世界其他國家的損失會像美國一樣慘重。
國家毒品管制策略的第四及第五個目標，是針對我們政府在邊界及邊界以外的行動而訂定。雖然本次聽證所針對的回應目標四的毒品查緝活動，是發生在我們國界以內，但保衛一國的邊界仍需要他國政府的合作及協助。為回應目標五，我們必須在來源國及其他國家與這些國家合作，共同採取行動。不入虎穴、焉得虎子，在經濟、外交政策上自遠方採取行動是行不通的。要中斷國外的供應來源，就必須自根本上打擊其生產。基於此，克里斯多福國務卿一九九三年指示，由我負責我們外交政策中這一重要的部份。
一九九六年國家毒品管制策略是一份單一文件。依法它每年應修正並重新公佈，但事實上一國的策略就全球意義來說，不是每隔一年就調整一次，而是隨時間逐漸演進，以求最能符合國家和人民的長久利益。我們目前的國家毒品管制策略源自於一些國際協定與承諾，如自一九六一年起對各國政府基本關係有所界定的麻醉品公約。依國會制定的法律及我們每年的國家策略中所揭示的，美國的長期目標是使所有國家尤其是毒品主要製造及轉運國，負起一九八八年聯合國反非法毒品走私公約中訂定的反毒義務，該公約提供我們每年毒品管制認證程序的基本標準。兩黨的總統數十年來一直在長期釐清，我們對非法毒品製造、走私及濫用問題的國際策略性作法。
一九九三年十一月經過廣泛評估並獲致下列結論：非法毒品對美國人民的威脅依舊存在，但基於後冷戰時期預算緊縮，新興民主國興起及國際貿易與交流加速等現實，新的作法十分重要，於是柯林頓總統進一步對我們的國家策略主體有所指示。總統確認國際毒品走私是一項國家安全威脅。總統指示我們要在全球的基礎上，嚴格利用對外援助法中訂定的年度認證程序，來推動我們的毒品管制目標，並加強號召其他雙邊及多邊捐款者參與，支持對毒品管制目標很重要的計畫或活動。
特別是有關美洲古柯鹼的問題，總統的指令將我們主要的工作重點，由外交及作業上的努力轉移到來源國。唯有在這些國家我們的努力才能直搗古柯鹼的製造源頭。這並不表示將放棄在轉運區查緝毒品流通的工作，而是基於政治現實將有限的資源做最符合我們長期策略目標的運用。
一九九五年十月及十一月，總統再度擴大及統一我們的全球戰略概念。他就我們對範圍更廣且更難處理的海洛因問題的政策發布新命令。他將美國置於國際打擊集團犯罪的第一線，並將美國經整合後的國際努力，導向對抗與毒品交易組織越來越無法區分的各種洗錢及其他跨國罪行。
且讓我簡述我們的一些努力，特別是有關各項查緝計畫及我們的支持所扮演的角色。
在國際推行國家策略
國務院及特別是其國際毒品暨執法事務局，在執行國家毒品管制策略的國際部份，責任十分重大而多元化。我們必須著手國際政策及外交，協調並確保國際對許多美國政府駐外機構的毒品管制相關作業活動給予支持。我們也直接管理國際毒品管制計畫，協助其他政府發展擬定與實施完整的國家毒品管制計畫的制度化能力。
一、政策與外交
過去幾年中，國際反毒及反相關國際罪行的行動絕對必須協調一致，這一點已為世界各國政府所普遍接受。在界定及促成這個共識上美國一直居領導地位。
一九九四年十二月舉行的美洲高峰會議，宣布了美洲民主政府領袖們的政策承諾，要有效地對抗毒品交易、洗錢及有關的跨國罪行。一九九五年十二月，美國財政部長魯賓曾擔任某部長級會議的共同主席，該會議擴大了高峰會議的政治承諾，由各國政府同意採行特定的計畫以控制洗錢行為。我們希望本月能在美洲國家組織的美洲毒品管制委員會，對廿一世紀美洲反毒品策略的內文達成協議，且其內容會符合並支持我們的國家策略性目標。
工業化民主國毒品管制的非正式國際諮詢團體「都柏林集團」，現已變成一種工作協調、交換資訊及評估環境的途徑，所涵蓋的區域包括中、南美洲及加勒比海、到東歐及新興獨立國家等。其他已開發國家如德國及義大利，正領導促進達成歐亞毒品管制目標的工作。
我們的年度毒品管制認證程序，已成為提高國際社會對毒品管制問題之注意與意識最明顯且重要的要素之一。許多政府反對此一程序已經不是祕密。但我們仍將持續執行之，做為促進我們毒品管制利益的一種平衡、認真及有效的方式。我們將以此種誠實、客觀的過程來作出正確判斷，所有的政府均必須做此種判斷－－不管其他國家是否正對此問題有效地採取行動，其對各國自身長期安全的重要性是與我們一樣的。這個程序的基本要件是各政府如何遵守他們以及我們所承諾接受之一九八八年聯合國公約的責任，以防止各種形式的違禁毒品或濫用物質之生產、交易以及濫用。只要有人這麼做，任何國家都無法逃避這些責任或忽視它。我們必須繼續使彼此保持最可能的高標準。
二、作業行動
非法買賣違禁毒品之各種層面涉及許多聯邦政府部門及機構的權責，各部門及機構有許多計畫及行動包含支援美國境外的作業。美國國務院已支援、協調及尋求確立與其他政府在此方面的合作。
以墨西哥為例，我們毒品管制的利益必須涉及幾乎每一個墨西哥及美國的聯邦、州以及沿雙方共同邊界的當地機構的雙邊互動。全國毒品管制政策處主任邁卡費帶領美國政府機構人員努力地取得與墨西哥合作的空前新途徑。透過他所領導的高階層聯繫團體，有效的資訊交換及毒品管制合作活動已達到我們關係上空前的進展。在此同時，塞迪羅總統也領導其政府對抗制度上的衰弱及腐敗，墨西哥對抗毒品交易及相關犯行的能力曾因此而減弱。我們在邊界的那一邊所遭受到的威脅仍舊是重要、複雜且困難。不過我們的政策焦點及與墨西哥對抗毒品威脅的實際合作關係已經獲得空前的水準。
回應總統對毒品交易及罪行的策略性指示，美國首次由執法及政策機構執行及協調行動，使用根據國際緊急經濟授權法對總統的授權，直接對與毒品交易有關的個人或企業施加制裁。國務院則援用其法定權力來拒絕或廢止涉及毒品交易人員的簽證，以防止他們及其家人進入美國境內。我們正以非常實際的方式來說明，我們不會容忍毒販或與其同夥，即使是在民主的友邦擔任高級政治職位者也不例外。
在美洲以外，我們也與司法部及聯邦調查局密切合作，在匈牙利布達佩斯市設立國際執法學院，該學院成為在東歐訓練及合作執法的焦點。我正領導跨機構努力以訂定有效的東亞策略，來應對該地的海洛因走私及相關犯行的挑戰。我們已經主動與奈及利亞有系統地檢討我們對罪犯處罰及毒品的主張，並與南非展開對話。
此類活動不需要調用專款，但組合了美國與其他政府的共同能力，能有效對抗毒品走私及國際罪行。
三、毒品管制協助
除了外交及作業活動外，本局尚直接負責執行對外援助法下的國際毒品管制計畫。該計畫係直接回應總統一九九三年十一月的指令以及國家毒品管制策略的指示，旨在支持其他有政治意願要打擊毒品生產及交易的政府發展其制度化能力。
此計畫提供基金作雙邊及多邊活動之用以配合國家策略在世界各地的目標。國家策略最先要反制的是南美來源國的古柯鹼生產。本局的計畫是要降低種植古柯的範圍，阻斷古柯鹼自主要產區的走私活動，瓦解資助與操縱國際毒品走私的哥倫比亞及其他毒販的跨國性組織。國際麻醉品暨執法事務局正繼續提供協助，提高墨西哥各機構的執法能力以打擊目前最重要的毒品轉運路線。
我們在亞洲的計畫係回應總統於一九九五年十一月對海洛因管制的指令，及國家策略中的相關要點，旨在提昇其他政府對付海洛因主要交易組織的執法能力，並推廣聯合國毒品管制計畫及減少鴉片罌粟種植的多邊和其他雙邊計畫。透過全球性的訓練、資訊分享以及制度發展，我們努力加強對付影響美國之亞洲機構的執法行動。
國際毒品管制計畫本身不會也無法資助全球對付毒品生產及交易的活動。它的宗旨不在此，它也不是一種「釣餌」或賄賂以誘使其他政府對抗毒品交易。我們的財力無法與這些多國犯罪企業相比。我們也不應該那麼做。其他政府終究必須，也能也會採取行動預防違法生產、交易及濫用毒品，那是為了他們自己的理由，是為保護他們自己的人民及國家利益，不是為了我們。
一旦有了此種政策意願，我們有限的物力、財力及技術援助便會產生極大的效應，可擴大其他政府的機構對反制毒品生產及交易的行動。今日，我們相信這種意願比以前還要強。
禁絕計畫
我們的國家毒品管制策略清楚地確認，禁絕非法毒品仍舊是我國努力不可缺少的一部份。這些計畫是我國對抗毒品交易意願的重要且明顯的證明。它們在顯示國家的決心上具有象徵性的意義。這些活動除了可攔截及扣押違法的毒品裝運之外，也可以產生嚇阻作用，增加走私毒品進入美國的成本與風險。
我們的國家策略也承認禁絕並非易事，特別是沿著我們的邊境。因此，它呼籲以全面性、情報為基礎的方法，聯合海、陸、空的查緝行動，並確立由全國毒品管制政策處處長任命之美國緝毒協調員的特別角色。
美國國務院並不是一個查緝機構。它本身不進行大規模的查緝作業。但國務院已經採取許多行動並支持各項專案計畫，對各項查緝作業的成功及提供經費與進行這些作業的機構有重要貢獻。
對國際毒品管制工作的經費援助，在維持巴哈馬、土耳其及開科斯群島及其他參與如卡里布投資計畫及卡里布風暴計畫等的加勒比海國家及領土的合作行動上是重要的。同樣地，提供經費也維繫了加勒比海盆地的聯合資訊協調中心，與美國政府艾爾巴索情報中心的合作計畫。此種援助是瓜地馬拉的「卡登斯」行動成功的關鍵，瓜地馬拉當局與毒品執行管理局的合作實質上打擊了古柯鹼轉運出國的活動。國務院與國防部、海岸防衛隊及毒品執行管理局合作，促成在加勒比海地區訂立海上打擊毒品協定，使美國執法機構能夠快速接近可疑的走私毒品船隻，並鼓勵與其他政府當局進行這一方面的合作。
這些活動及我們強有力的支持在墨西哥的合作行動，直接有助於我們為回應國家策略目標四的查緝計畫。在距離邊境較遠的地方，基於摧毀古柯鹼在產地的生產這個長期目標，及回應總統一九九三年十一月的政策指示，國務院及國防部、美國關稅署、海岸防衛隊、毒品執行管理局及其他機構，也對古柯鹼來源國禁止其出口或在這些國家流動的有限但符合成本效益的行動，提供選擇性的援助。
此種美國所支持的毒品來源國禁絕工作有一基本上不同的戰略目的。我們的邊境與非邊境禁絕計畫是任何政府保護其邊境與人民的權利與責任。我們支持毒品來源國的禁絕行動，其目的不僅是沒收毒品或逮捕走私者，也在於更具策略性地打擊違法毒品業在毒品來源國內的經濟活動，使毒品業瓦解以便長期減少並消滅古柯鹼的生產源頭。
國會直接且重要地參與我們在國際上針對此一方面所作的努力，此即於一九九四年通過立法，授權總統在適當的防範措施之下，可選擇性的讓毒品來源國獲得美國提供查緝技術、情報及技巧等好處。自一九九四年十二月起，我們以直接合作支持祕魯及哥倫比亞當局，禁絕古柯鹼的半成品經空運由祕魯出口到哥倫比亞。
此一行動出乎意料地成功，與美國相當有限的援助不成比例。被指為由祕魯空運到哥倫比亞的古柯鹼流量為一九九四年所觀察到數量的一半或更少。毒販無法「及時」用空運輸出造成產地供應過剩，以致付給主要種植者的價格急遽下跌，比一兩年前的水準少了一半或更少。許多農民聲言他們無法謀生而要放棄種植古柯。目前我們尚不知道，不過相信在某些狀況下的確會發生此種情形。
未來之路
邁卡費將軍應知之甚詳，他曾如此適切地提醒我們，保護國家及人民免受非法毒品的氾濫及其後果所害不是那麼簡單。在古柯鹼的來源國，選擇性且有限的空中破壞行動，證明對那些國家具有顯著的符合經濟效益的效果。因此依我們之見，我們打擊外國古柯鹼供應的長期策略性目標，其非常重要的要素之一是將生產的根基消除。
我們並不是主張由於這些毒品來源國的計畫沒收或毀壞毒品而會直接減少美國古柯鹼的供應量。這不是我們的目的。我們在毒品來源國的長期策略目標不是古柯鹼的流動，而是一勞永逸的破壞毒品生產的循環。
至於我們在邊境及邊境附近的重要查緝活動，則另有其在國家策略目標上的策略性目的。我們支持該目的，且將在可用的有限資源裡繼續盡一切努力，鼓勵及維持符合我們目標的其他國家的合作行動，並支持我們的各查緝機構、其活動及其官員等。
不過這些計畫也僅是我們針對廣泛的國家策略五個相關要素之一所作的部份反應。僅憑這個策略的某個部份不可能解決我們所面對的大問題。同時，國際上自來源地下手打擊古柯鹼及其他非法毒品生產的工作，是我們最後勝利的關鍵。同樣的，我們在國界及轉運區的查緝活動對這個廣泛的策略可作出重要貢獻，該策略的目的是要徹底終結非法毒品在我國造成的悲劇。
主席先生，我們知道沒有快速且容易的解決辦法，並且新的挑戰每天都會產生。追根究底，除非美國的執法機構及外交界、美國和其他國家一起努力，否則我們無法戰勝所面對的爭鬥。今日的威脅需要一個新的合作時代。如果能夠努力去除罪犯及其贓錢的安全避難所，並改進各國對執法與毒品管制的合作，就像我們目前正在做的一樣，那我們會有很大的進展。
正如總統所說：「有越來越多的問題，雖發生在我們邊境以外，卻可能變成我們境內的問題。沒有人能倖免於受到流氓國家、大規模毀滅性武器擴散、恐怖主義、罪行及毒品走私、環境破壞及經濟紊亂所造成的威脅。」
柯林頓總統在聯合國大會五十週年會議的演講中，提到各國政府保護其人民的迫切需要。他指出，「沒有什麼比共同合作，對抗彼此之間聯絡益形密切的恐怖、組織犯罪與毒品交易團體更重要的事了。」不同於其他的外交事務，這類挑戰對各國政府的利益與人民的個別生活都造成了等量的威脅。他們用暴力與痛苦，扼殺、腐蝕我們的社會，使它變得病態，敗壞既有及新興的民主社會，傷害國家的經濟成長，並對我們生存的環境帶來威脅。
思考衡量美國的國家毒品管制工作與方案不能在真空的環境下進行。防止年輕人陷入非法毒品、犯罪、然後步入悲劇的毀滅性循環，我們這麼做符合世界的利益。而我們協助其他國家更有效地善盡打擊非法毒品生產、交易與濫用及相關跨國犯罪的義務，也符合任何政府至高無上的目的，即保護其人民的生命與安全。
因此美國的國家毒品管制策略，特別是其中有關禁止非法毒品方面，不會與我們整個外交政策中的根本規則脫節或有所衝突。美國的基本外交政策目標在於維護國家安全。兩黨歷任的總統都強調過，自海外輸入的非法毒品會危害我們的國家安全。確實執行國家毒品管制策略，含國內與國際兩方面，是維護國家安全的要務之一。
我想要特別討論國際毒品與犯罪威脅的本質與來源、我們國家毒品管制策略中對外交政策的這個層面的定位、以及在我們的長期反毒國家策略中禁絕毒品的特別地位，與國務院對這方面的支持等問題。
問題的根本
我們不妨簡短的回想一下，兩種殺傷力最強的非法吸食毒品，其問題皆源於生長於美國境外的植物。
古柯鹼的世界總消費量有一半以上，或依據某些估計，美國使用的古柯鹼中高達八成，都來自於祕魯種植且收成的原料。其他古柯鹼則是產自玻利維亞及哥倫比亞的古柯葉。數以百萬計的窮苦小農在一九九五年就種植、加工並且銷予毒販集團足可製成七百八十多公噸古柯鹼的原料。
相對於古柯鹼，對美國來說具次強殺傷力的海洛因，其原料雖僅產自於同一洲的三個鄰近國家，其行銷範圍卻更為廣泛。僅緬甸一國就生產了全世界半數以上的鴉片膠，即製造海洛因的原料。美國政府估計，一九九五年僅僅在緬甸就有超過十五萬四千公頃的罌粟，生產了二千三百四十噸的鴉片膠，為東南亞目前最大的鴉片膠產地。不過，在西南亞，阿富汗一國的鴉片膠產量也幾近緬甸的一半。西半球的墨西哥與哥倫比亞，其產量也頗為驚人。
古柯鹼的產銷過程在過去相當簡單，從祕魯與玻利維亞生產的原料，到哥倫比亞的最後加工與交易中心，再銷入美國。現在已不是這麼回事：現今古柯鹼的產銷方式更為多樣化，運送路線也更為複雜。墨西哥已搖身一變，成為最大的單一產銷管道，我們也發現新的走私路線，經由巴西銷往歐洲，以及從海空運輸到東亞。在原本獨鍾海洛因的東歐國家，古柯鹼正逐漸現跡。
海洛因早已行銷全球。目前世上最大的海洛因消費國為巴基斯坦。今天的發展很悲哀地顯示出一個事實，那就是毒品出產國終將不免淪為毒品的消費國。依據緝毒署的資料顯示，一九九五年在美查獲的多數海洛因原料雖然產自墨西哥與哥倫比亞，但我們這裡所發現的海洛因其實是來自全球各地。
古柯鹼及海洛因仍然是美國最危險的毒品，卻非唯一生產於國外的毒品。最近有關青少年濫用大麻比率升高的調查就受到極大的重視。有太多的大麻很不幸是生產於美國本土，但有更多的大麻仍自海外源源而來。美國政府於一九九五年所觀察到的大麻種植量低於五年前的水準。許多政府包括美國在內，正積極進行強力撲滅大麻的行動。墨西哥、哥倫比亞與牙買加仍是將大麻跨國銷入美國的主要來源。
我們也注意到非植物性毒品，尤其是甲安非他命，濫用與交易的風潮再起。無任何自然法則使這類毒品必須在海外製成，只要有正確的化學先驅物質，在哪裡都可以製造它們。這些先驅物質的一部份，像是麻黃素或偽麻黃素等，都是在國內轉換的。所有跡象顯示，有太多的毒品是來自海外，而在強大的墨西哥毒販組織操縱下，這些毒品經由同樣的跨國途徑大量分銷到世界各地。
美國各地大街上染有毒癮的人不須到祕魯、緬甸或墨西哥就可以取得毒品。他們的毒品供應來源是一個龐大的多國農工集團，跟小麥、石油或任何其他在全球都有交易的商品一樣複雜、全球化、且利潤豐厚。一如其他的多國企業，從事非法毒品交易的非法組織也想要在功能及地緣上力求多元化發展，以獲取最大利潤，降低風險。主宰古柯鹼交易的哥倫比亞黑手黨就與歐亞的罪犯狼狽為奸，扶植不法組織及新企業家，導致彼此互相競爭。亞洲的海洛因毒販則步入武器與非法移民等行業。奈及利亞成為全球的毒品貿易中心。我上個月的南非之行親身看到，隨著南非的政治自由而來的是毒品走私與相關罪行猖獗，導致自衛警團的興起而危及法治。
並非只有最危險的毒品是產自美國境外，將毒品賣給美國人的犯罪企業也在外國生活、管理他們的非法多國公司、洗錢、投資並享受這些取之不義的金錢。
總之，美國毒品問題的根源在於海外，不下於在國內。這些非法活動的規模，以及非法行銷國際的古柯鹼、海洛因及其他物質的可觀數量，決定了對美國人民有效的毒品策略，卻也使這個策略的擬定變得極為複雜化。環保運動主張要「從全球著眼、地方著手」。毒品氾濫的悲劇則純粹是個別的本土性問題，但其影響卻是無遠弗屆。
國家毒品管制策略
打擊非法毒品生產交易的全球外交政策、作業與支援行動，由總統的國家毒品管制策略為國務院提供指導原則與內容。此一策略包含若干與本次聽證會有關的要點。
國家毒品管制策略當然就是國家毒品管制政策處主任所擬定的文件，於今年初由總統提交國會審閱。文件中確定了五項策略目標及明確的短中期目標，以期達到降低美國非法吸食毒品與其不良後果的效果。
其中有三項目標及聯邦、州與地方政府、民間機構絕大多數的經費與努力，都直接關係到打擊美國境內非法毒品的生產、交易與吸食。這理當如此，但強調美國國家策略中國內部份對我們境外工作的重要意義也不容忽視。
就如我之前所說，現今的毒品交易完全是全球性問題。古柯鹼及海洛因雖然產自美國境外，但一如所有的生意一樣，組織並行銷這類毒藥的跨國犯罪事業也受供需定律所左右。一方面，毒品的生產、交易與濫用是個普遍的問題。它危害祕魯、墨西哥與巴基斯坦人民跟危害美國人民是一樣的。我們可以對他國政府提供協助，但我們獨特的責任始於我們的努力最終必須能夠戰勝國內對毒品的需求。其他國家的人民必須依靠美國，就像我們必須仰賴他們一樣，來共同解決超乎我們兩方的問題。
控制國內需求還有另一個層面。我們對外工作的出發點在於減少毒品銷入美國。過去我們曾經聽過，與其降低國內的毒品消費，不如從海外對抗毒品的生產與銷售，可能更能有效且經濟地達成目標這類說法。從經濟學家的觀點來看，那正是我的專業，這兩者並無差異不應硬加以區分。若無法減少國內對非法毒品的需求，經濟學的鐵律將使我們根除海外毒品生產的努力徒勞無功。同樣地，若無法使得海外毒品減產，所有控制毒品需求的努力也將被海外非法、可怕的毒癮物質的高漲浪潮所淹沒。我們不可能偏廢任一方，必須雙管齊下，並且在兩方面都獲得成功，否則兩面都會失敗。國家毒品管制策略的國內目標實施成功與否，並不在美國外交政策單位的權責範圍內。但我們必須確定這項工作將會執行、會受到支持，並獲得最後成功，否則美國的外交政策目標以及世界其他國家的損失會像美國一樣慘重。
國家毒品管制策略的第四及第五個目標，是針對我們政府在邊界及邊界以外的行動而訂定。雖然本次聽證所針對的回應目標四的毒品查緝活動，是發生在我們國界以內，但保衛一國的邊界仍需要他國政府的合作及協助。為回應目標五，我們必須在來源國及其他國家與這些國家合作，共同採取行動。不入虎穴、焉得虎子，在經濟、外交政策上自遠方採取行動是行不通的。要中斷國外的供應來源，就必須自根本上打擊其生產。基於此，克里斯多福國務卿一九九三年指示，由我負責我們外交政策中這一重要的部份。
一九九六年國家毒品管制策略是一份單一文件。依法它每年應修正並重新公佈，但事實上一國的策略就全球意義來說，不是每隔一年就調整一次，而是隨時間逐漸演進，以求最能符合國家和人民的長久利益。我們目前的國家毒品管制策略源自於一些國際協定與承諾，如自一九六一年起對各國政府基本關係有所界定的麻醉品公約。依國會制定的法律及我們每年的國家策略中所揭示的，美國的長期目標是使所有國家尤其是毒品主要製造及轉運國，負起一九八八年聯合國反非法毒品走私公約中訂定的反毒義務，該公約提供我們每年毒品管制認證程序的基本標準。兩黨的總統數十年來一直在長期釐清，我們對非法毒品製造、走私及濫用問題的國際策略性作法。
一九九三年十一月經過廣泛評估並獲致下列結論：非法毒品對美國人民的威脅依舊存在，但基於後冷戰時期預算緊縮，新興民主國興起及國際貿易與交流加速等現實，新的作法十分重要，於是柯林頓總統進一步對我們的國家策略主體有所指示。總統確認國際毒品走私是一項國家安全威脅。總統指示我們要在全球的基礎上，嚴格利用對外援助法中訂定的年度認證程序，來推動我們的毒品管制目標，並加強號召其他雙邊及多邊捐款者參與，支持對毒品管制目標很重要的計畫或活動。
特別是有關美洲古柯鹼的問題，總統的指令將我們主要的工作重點，由外交及作業上的努力轉移到來源國。唯有在這些國家我們的努力才能直搗古柯鹼的製造源頭。這並不表示將放棄在轉運區查緝毒品流通的工作，而是基於政治現實將有限的資源做最符合我們長期策略目標的運用。
一九九五年十月及十一月，總統再度擴大及統一我們的全球戰略概念。他就我們對範圍更廣且更難處理的海洛因問題的政策發布新命令。他將美國置於國際打擊集團犯罪的第一線，並將美國經整合後的國際努力，導向對抗與毒品交易組織越來越無法區分的各種洗錢及其他跨國罪行。
且讓我簡述我們的一些努力，特別是有關各項查緝計畫及我們的支持所扮演的角色。
在國際推行國家策略
國務院及特別是其國際毒品暨執法事務局，在執行國家毒品管制策略的國際部份，責任十分重大而多元化。我們必須著手國際政策及外交，協調並確保國際對許多美國政府駐外機構的毒品管制相關作業活動給予支持。我們也直接管理國際毒品管制計畫，協助其他政府發展擬定與實施完整的國家毒品管制計畫的制度化能力。
一、政策與外交
過去幾年中，國際反毒及反相關國際罪行的行動絕對必須協調一致，這一點已為世界各國政府所普遍接受。在界定及促成這個共識上美國一直居領導地位。
一九九四年十二月舉行的美洲高峰會議，宣布了美洲民主政府領袖們的政策承諾，要有效地對抗毒品交易、洗錢及有關的跨國罪行。一九九五年十二月，美國財政部長魯賓曾擔任某部長級會議的共同主席，該會議擴大了高峰會議的政治承諾，由各國政府同意採行特定的計畫以控制洗錢行為。我們希望本月能在美洲國家組織的美洲毒品管制委員會，對廿一世紀美洲反毒品策略的內文達成協議，且其內容會符合並支持我們的國家策略性目標。
工業化民主國毒品管制的非正式國際諮詢團體「都柏林集團」，現已變成一種工作協調、交換資訊及評估環境的途徑，所涵蓋的區域包括中、南美洲及加勒比海、到東歐及新興獨立國家等。其他已開發國家如德國及義大利，正領導促進達成歐亞毒品管制目標的工作。
我們的年度毒品管制認證程序，已成為提高國際社會對毒品管制問題之注意與意識最明顯且重要的要素之一。許多政府反對此一程序已經不是祕密。但我們仍將持續執行之，做為促進我們毒品管制利益的一種平衡、認真及有效的方式。我們將以此種誠實、客觀的過程來作出正確判斷，所有的政府均必須做此種判斷－－不管其他國家是否正對此問題有效地採取行動，其對各國自身長期安全的重要性是與我們一樣的。這個程序的基本要件是各政府如何遵守他們以及我們所承諾接受之一九八八年聯合國公約的責任，以防止各種形式的違禁毒品或濫用物質之生產、交易以及濫用。只要有人這麼做，任何國家都無法逃避這些責任或忽視它。我們必須繼續使彼此保持最可能的高標準。
二、作業行動
非法買賣違禁毒品之各種層面涉及許多聯邦政府部門及機構的權責，各部門及機構有許多計畫及行動包含支援美國境外的作業。美國國務院已支援、協調及尋求確立與其他政府在此方面的合作。
以墨西哥為例，我們毒品管制的利益必須涉及幾乎每一個墨西哥及美國的聯邦、州以及沿雙方共同邊界的當地機構的雙邊互動。全國毒品管制政策處主任邁卡費帶領美國政府機構人員努力地取得與墨西哥合作的空前新途徑。透過他所領導的高階層聯繫團體，有效的資訊交換及毒品管制合作活動已達到我們關係上空前的進展。在此同時，塞迪羅總統也領導其政府對抗制度上的衰弱及腐敗，墨西哥對抗毒品交易及相關犯行的能力曾因此而減弱。我們在邊界的那一邊所遭受到的威脅仍舊是重要、複雜且困難。不過我們的政策焦點及與墨西哥對抗毒品威脅的實際合作關係已經獲得空前的水準。
回應總統對毒品交易及罪行的策略性指示，美國首次由執法及政策機構執行及協調行動，使用根據國際緊急經濟授權法對總統的授權，直接對與毒品交易有關的個人或企業施加制裁。國務院則援用其法定權力來拒絕或廢止涉及毒品交易人員的簽證，以防止他們及其家人進入美國境內。我們正以非常實際的方式來說明，我們不會容忍毒販或與其同夥，即使是在民主的友邦擔任高級政治職位者也不例外。
在美洲以外，我們也與司法部及聯邦調查局密切合作，在匈牙利布達佩斯市設立國際執法學院，該學院成為在東歐訓練及合作執法的焦點。我正領導跨機構努力以訂定有效的東亞策略，來應對該地的海洛因走私及相關犯行的挑戰。我們已經主動與奈及利亞有系統地檢討我們對罪犯處罰及毒品的主張，並與南非展開對話。
此類活動不需要調用專款，但組合了美國與其他政府的共同能力，能有效對抗毒品走私及國際罪行。
三、毒品管制協助
除了外交及作業活動外，本局尚直接負責執行對外援助法下的國際毒品管制計畫。該計畫係直接回應總統一九九三年十一月的指令以及國家毒品管制策略的指示，旨在支持其他有政治意願要打擊毒品生產及交易的政府發展其制度化能力。
此計畫提供基金作雙邊及多邊活動之用以配合國家策略在世界各地的目標。國家策略最先要反制的是南美來源國的古柯鹼生產。本局的計畫是要降低種植古柯的範圍，阻斷古柯鹼自主要產區的走私活動，瓦解資助與操縱國際毒品走私的哥倫比亞及其他毒販的跨國性組織。國際麻醉品暨執法事務局正繼續提供協助，提高墨西哥各機構的執法能力以打擊目前最重要的毒品轉運路線。
我們在亞洲的計畫係回應總統於一九九五年十一月對海洛因管制的指令，及國家策略中的相關要點，旨在提昇其他政府對付海洛因主要交易組織的執法能力，並推廣聯合國毒品管制計畫及減少鴉片罌粟種植的多邊和其他雙邊計畫。透過全球性的訓練、資訊分享以及制度發展，我們努力加強對付影響美國之亞洲機構的執法行動。
國際毒品管制計畫本身不會也無法資助全球對付毒品生產及交易的活動。它的宗旨不在此，它也不是一種「釣餌」或賄賂以誘使其他政府對抗毒品交易。我們的財力無法與這些多國犯罪企業相比。我們也不應該那麼做。其他政府終究必須，也能也會採取行動預防違法生產、交易及濫用毒品，那是為了他們自己的理由，是為保護他們自己的人民及國家利益，不是為了我們。
一旦有了此種政策意願，我們有限的物力、財力及技術援助便會產生極大的效應，可擴大其他政府的機構對反制毒品生產及交易的行動。今日，我們相信這種意願比以前還要強。
禁絕計畫
我們的國家毒品管制策略清楚地確認，禁絕非法毒品仍舊是我國努力不可缺少的一部份。這些計畫是我國對抗毒品交易意願的重要且明顯的證明。它們在顯示國家的決心上具有象徵性的意義。這些活動除了可攔截及扣押違法的毒品裝運之外，也可以產生嚇阻作用，增加走私毒品進入美國的成本與風險。
我們的國家策略也承認禁絕並非易事，特別是沿著我們的邊境。因此，它呼籲以全面性、情報為基礎的方法，聯合海、陸、空的查緝行動，並確立由全國毒品管制政策處處長任命之美國緝毒協調員的特別角色。
美國國務院並不是一個查緝機構。它本身不進行大規模的查緝作業。但國務院已經採取許多行動並支持各項專案計畫，對各項查緝作業的成功及提供經費與進行這些作業的機構有重要貢獻。
對國際毒品管制工作的經費援助，在維持巴哈馬、土耳其及開科斯群島及其他參與如卡里布投資計畫及卡里布風暴計畫等的加勒比海國家及領土的合作行動上是重要的。同樣地，提供經費也維繫了加勒比海盆地的聯合資訊協調中心，與美國政府艾爾巴索情報中心的合作計畫。此種援助是瓜地馬拉的「卡登斯」行動成功的關鍵，瓜地馬拉當局與毒品執行管理局的合作實質上打擊了古柯鹼轉運出國的活動。國務院與國防部、海岸防衛隊及毒品執行管理局合作，促成在加勒比海地區訂立海上打擊毒品協定，使美國執法機構能夠快速接近可疑的走私毒品船隻，並鼓勵與其他政府當局進行這一方面的合作。
這些活動及我們強有力的支持在墨西哥的合作行動，直接有助於我們為回應國家策略目標四的查緝計畫。在距離邊境較遠的地方，基於摧毀古柯鹼在產地的生產這個長期目標，及回應總統一九九三年十一月的政策指示，國務院及國防部、美國關稅署、海岸防衛隊、毒品執行管理局及其他機構，也對古柯鹼來源國禁止其出口或在這些國家流動的有限但符合成本效益的行動，提供選擇性的援助。
此種美國所支持的毒品來源國禁絕工作有一基本上不同的戰略目的。我們的邊境與非邊境禁絕計畫是任何政府保護其邊境與人民的權利與責任。我們支持毒品來源國的禁絕行動，其目的不僅是沒收毒品或逮捕走私者，也在於更具策略性地打擊違法毒品業在毒品來源國內的經濟活動，使毒品業瓦解以便長期減少並消滅古柯鹼的生產源頭。
國會直接且重要地參與我們在國際上針對此一方面所作的努力，此即於一九九四年通過立法，授權總統在適當的防範措施之下，可選擇性的讓毒品來源國獲得美國提供查緝技術、情報及技巧等好處。自一九九四年十二月起，我們以直接合作支持祕魯及哥倫比亞當局，禁絕古柯鹼的半成品經空運由祕魯出口到哥倫比亞。
此一行動出乎意料地成功，與美國相當有限的援助不成比例。被指為由祕魯空運到哥倫比亞的古柯鹼流量為一九九四年所觀察到數量的一半或更少。毒販無法「及時」用空運輸出造成產地供應過剩，以致付給主要種植者的價格急遽下跌，比一兩年前的水準少了一半或更少。許多農民聲言他們無法謀生而要放棄種植古柯。目前我們尚不知道，不過相信在某些狀況下的確會發生此種情形。
未來之路
邁卡費將軍應知之甚詳，他曾如此適切地提醒我們，保護國家及人民免受非法毒品的氾濫及其後果所害不是那麼簡單。在古柯鹼的來源國，選擇性且有限的空中破壞行動，證明對那些國家具有顯著的符合經濟效益的效果。因此依我們之見，我們打擊外國古柯鹼供應的長期策略性目標，其非常重要的要素之一是將生產的根基消除。
我們並不是主張由於這些毒品來源國的計畫沒收或毀壞毒品而會直接減少美國古柯鹼的供應量。這不是我們的目的。我們在毒品來源國的長期策略目標不是古柯鹼的流動，而是一勞永逸的破壞毒品生產的循環。
至於我們在邊境及邊境附近的重要查緝活動，則另有其在國家策略目標上的策略性目的。我們支持該目的，且將在可用的有限資源裡繼續盡一切努力，鼓勵及維持符合我們目標的其他國家的合作行動，並支持我們的各查緝機構、其活動及其官員等。
不過這些計畫也僅是我們針對廣泛的國家策略五個相關要素之一所作的部份反應。僅憑這個策略的某個部份不可能解決我們所面對的大問題。同時，國際上自來源地下手打擊古柯鹼及其他非法毒品生產的工作，是我們最後勝利的關鍵。同樣的，我們在國界及轉運區的查緝活動對這個廣泛的策略可作出重要貢獻，該策略的目的是要徹底終結非法毒品在我國造成的悲劇。
主席先生，我們知道沒有快速且容易的解決辦法，並且新的挑戰每天都會產生。追根究底，除非美國的執法機構及外交界、美國和其他國家一起努力，否則我們無法戰勝所面對的爭鬥。今日的威脅需要一個新的合作時代。如果能夠努力去除罪犯及其贓錢的安全避難所，並改進各國對執法與毒品管制的合作，就像我們目前正在做的一樣，那我們會有很大的進展。
正如總統所說：「有越來越多的問題，雖發生在我們邊境以外，卻可能變成我們境內的問題。沒有人能倖免於受到流氓國家、大規模毀滅性武器擴散、恐怖主義、罪行及毒品走私、環境破壞及經濟紊亂所造成的威脅。」