美國在台協會

謝謝約瑟．奈依的介紹。很榮幸能與一位如此能幹的官員且是如此傑出的學者在政府機構裡共事。約瑟以及其他許多甘迺迪學院教職員的貢獻，正是甘迺迪學院獻身政府服務的明顯例子，我今日也要為此向各位道賀。

這是我連續第三年向各位演說，我還要感謝各位再次親切的歡迎。數年以前，我答應自己要持續在每年的元月份到波士頓來，直到愛國者隊能夠進入超級杯足球大賽。如今我已經履行我的諾言，可以準備回家了。但是在離職之前，我要回顧一下過去四年來的記錄，特別是針對我們為持續美國在世界上的領導地位與交往所必須做的投資。

當我們於一九九三年開始執政時，我們遭遇到一連串急需注意的挑戰。俄羅斯的民主面臨危機，經濟近乎崩潰。前蘇聯的核子武器散佈在四個新興國家裡，只有很少的防衛措施。波士尼亞戰爭正值殘酷的極點且有擴散之虞。北韓正在發展核子武器。中東和平進程陷入僵局；談判受阻。海地政府的鎮壓行動逼迫難民湧向我們的海岸。北美自由貿易協定是否能通過極不確定，並威脅到我們與整個美洲的關係。

過去四年裡，我們逐漸地解決了這些急迫的難題，並為在一個更安全且繁榮的世界裡交往建立了持久的基礎。事實上，正是在此時刻，由於我們的領導，廿一世紀的世界開始定型：那是一個沒有強國將其他國家視為立即威脅的世界；一個我們在二次大戰後所建立的制度正經過調整以迎接新挑戰的世界；一個開放的社會與市場具競爭優勢的世界；一個美國仍舊是不可或缺的國家的世界。

我們策略中一個新而特殊的要件是，我們決定優先處理全球正出現的問題，如核武擴散、恐怖主義、國際罪行、毒品走私及環境破壞等。這些跨國性問題以傳統國與國、甚至區域性外交來處理，無法適當的解決。全球性問題需要全球性的解決辦法。

我們在一九九三年開始指派一位主管全球事務的國務次卿來專門處理許多此類的問題。我相信從那時起所獲得的進展將被視為柯林頓總統任內主要的成就之一，而且我也希望是我在國務卿任內的主要成就之一。

我們全球策略的主要部份是確保大規模殺傷性武器不會威脅美國人民。這也就是我們努力延長禁止核子武器擴散協定，並取得全面停止核子試爆條約的理由。也因此我們有一個現成的計畫，防止前蘇聯的核子武器落入恐怖份子或邪惡無賴的國家手裡。也因此我們進行凍結以致最後除去北韓的核子計畫。也因此我們決定制止伊拉克的生化武器計畫，並且在未來數月裡美國總統要努力催促批准化學武器公約。

同等重要的是我們所面臨的冷戰結束後的新安全威脅。我們已將對抗恐怖、毒品及犯罪等列為七大工業國家及聯合國的首要議程。因此，各國在執法方面的合作比過去更堅決，主要的恐怖份子已經遭到逮捕，許多恐怖行動也遭阻礙。

同時我個人也已經將環境問題納入外交範疇為優先事項。我在旅遊時，很驚訝地看到世界上有許多城市膨脹、過度擁擠，如聖保羅、墨西哥市、雅加達、馬尼拉及開羅等大城市，人口過多及汙染已威脅到國家及區域的健康與福利。在中東，我看到缺水問題如何成為衝突之源。在前蘇聯的新興獨立國家裡，我發現汙染對公共衛生、平均壽命以及經濟復甦的希望所造成的毀壞影響。數年前我們幾乎看不到這些問題。現在它們卻進入我們外交的主流，我相信在下一個世紀會變得更重要。

總統第一任期內另外一個持久的成就將是在提昇我們經濟利益上的記錄。由於烏拉圭回合談判及北美自由貿易協定，對美國出口貨品課徵的關稅比過去均低。由於二百多個新的開放市場協定，我們創造了一百六十萬個美國的工作機會。由於我們在美洲及跨太平洋地區所塑造的自由貿易承諾，我們有機會成為由智利到加拿大、從澳大利亞到韓國等具有活力之開放市場的樞紐。我們不可錯過此種機會。

在世界的每一個地區，我們的領導地位在促進我們的利益與理想上具有決定性作用。
越過大西洋，我們即將建立一個穩定、民主且完整的歐洲。美國的領導結束了波士尼亞戰爭並獲得和平。我們也領導了北大西洋公約組織恢復活力與改造。歐洲所有的新民主國家已經加入和平夥伴計畫，北約組織將於今年邀請其中數國開始加盟的談判。在重要關頭，我們支持俄羅斯的民主，我們也為其敞開統合之門，包括與北約組織的新章程。

亞洲也正邁入繁榮、和平及新合作結構的下一個世紀。我們的領導依然極為重要。我們是以繼續駐軍，加強與日本的重要聯盟，並與南韓共同防止北韓的挑釁，維持該區的穩定。我們以領導亞太經合會接受開放貿易提供了遠景。我們與中國合作以促進雙方共同的重要利益，雖然我們同時也在處理對某些問題的重大歧見，如人權問題等。

在中東方面，我們更接近實現全面和平的目標。我們的外交在協助以色列與巴勒斯坦人達成協議，並與約旦締結和平條約方面極為重要。我們協助展開和平進程的新領域，鼓勵在卡薩布蘭加、安曼及開羅召開經濟高峰會議，並鼓勵重要的步驟促進以色列與其阿拉伯鄰國建立正常的關係。和平在最近數月中雖面臨許多嚴重的考驗，但這些成就是持續性的，我們也有決心繼續前進。

昨晚達成有關希伯倫及其他問題的協議是一個了不起的成就。它證明有一個強烈的和平邏輯，是一股足以克服最近數月來之挫折與疑慮的強大動力。

希伯倫議定書以及美國所草擬的備忘錄是未來明顯的指標，為以色列與巴勒斯坦立下承諾及時間表以實施雙方已經達成的協定。該備忘錄也訂定開始協商最後階段問題的時刻。
目前雙方已經採取此一困難的步驟，他們不應該徒勞無功。他們必須利用此一新動力向前進，建立符合以色列人及巴勒斯坦人共同利益的和平。我們還必須記住，我們能夠協助雙方達成協議是因為我們的領導及投入，以及我們有資源支持那些為和平冒險者。

在美洲，我們已看到邁向開放社會與開放市場的戲劇性演變－－一個世界上美國外銷市場成長最快速的地區。當美洲的民主潮流受到海地獨裁者的威脅時，是美國堅定的行動恢復了合法的政府。當墨西哥的財政危機威脅到自由市場時，是我們的領導喚回大家的信心。

在非洲，我們面對的是一個處在分歧點的大陸，健全的政策與穩健的國際參與可以決定非洲的未來是戰爭或和平、貧窮或成長。這就是我們為何要花很大的心血鼓舞民主，解決紛爭及推廣貿易與投資，也是為何我們正在籌備成立非洲危機反應部隊，好讓該地區的國家可以以自己的軍隊處理緊急事件，但有美國與我們的友邦給予資金及後勤支援。

在所有這些地方，我們所留下的記錄本身就是美國有原則積極介入政策的最佳寫照。由於我國的軍事與經濟力量，也由於我國受到託付要維護全球的價值觀，有時候只有美國能負起領導責任。我們不可為領導而領導，而是為了增進我們這個偉大國家的利益與理想而必須為之。

這是我們這個世代的中心課題。由於美國的領導，一個對民主而言從來不曾安全的世紀卻即將在和平自由佔上風的情形下結束。冷戰的結束只有更加強美國領導的不可或缺性。一如柯林頓總統曾經說過：「這是歷史上人類最能發揮潛能的時代，它賦予我們許多的特殊機會，但也加重我們的特殊責任。」

我國很少對美國領導的必要性置疑。然而今日我們的領導能力卻出了問題。讓我說明一下：沒有一個公職官員敢站出來說：「我們可以退卻；可以忽略我們的承諾；可以築牆把美國自我封閉起來。」國會議員不會要我：「關掉一些大使館，降下國旗，並在聖誕節前把外交官送回來。」

相反的，每當我們因國會縮減外交經費而被迫關館時，國會還來電抗議。尤有甚者，國會一面縮減經費，一面還經常要求我們要增加介入全球事務，隨便舉幾個例子，像擴大北約組織，支持俄羅斯鄰國的獨立，推廣對非洲的投資，以及保護亞洲工人權益等等。

當然，國會要我們面面俱到是無可厚非的。但是空談與善意不能維繫我們的外交政策。光說不練容易，但是真正領導就不同了。

以領導為主的外交政策需要資源：足以維持使館運作及人員的訓練；維持與世界各強國間建設性的關係；透過國際組織增加我們能發揮的力量；提供力爭上游的民主國家目標明確的援助，這些國家有朝一日可能成為盟國及外銷市場；以及應付恐怖主義及國際犯罪等新的威脅。

今天我們在外交政策上所面臨的最大危機是，我們肯不肯付出必要的經費以保有有效率的外交政策。自一九八五年以來，我們的國際事務經費實質上已被削減了50%。目前我們的外交預算只占全部聯邦預算的1%多一點。

奇怪的是，這些縮減經費的動作並沒有經過國會嚴肅的辯論。這些縮減不是因為對美國在世界上的利益曾加以重新評估。正如我說的，每個人原則上都贊成美國的領導。但有些人卻認為我們可以不付代價就能辦到。結果是使我們受到新形式的孤立主義的威脅，既要求美國領導，又削弱我們的領導能力。

受到資源不足影響的領域之一是在海外遍佈據點的原則，即幾乎世界上每一個國家都要有美國的使館。但削減預算迫使我們關閉二十四個以上的領事館與數個大使館。假如這種失血狀況持續下去，我們將別無選擇只有關閉更多使領館。

在這個無法預測的世界裡，我們需要在每個國家都有聲音。最近幾年，我們已一再看出我們的挺身而出是多麼重要，經常都是在毫無預期的時間與地點發生。從阿爾巴尼亞到尚比亞有超過一百七十個國家，在擴大禁止核子擴散條約及贊同全面禁止核試條約上都有相等的發言權，也同樣需要美國外交人員在當場加以說服。假如我們沒有在各前南斯拉夫共和國設立大使館，我們就無法簽訂戴頓和平協定。我們需要人員在每一個巴爾幹半島國家的首府實地收集資料，舉行談判，注意暴行，為我們的軍隊做準備工作，以及同樣重要的，展現我們的承諾。

相同的，假如我們沒有決定在蘇聯瓦解後的各新獨立國家設立大使館，就幾乎肯定無法說服白俄羅斯、哈薩克及烏克蘭放棄核子武器。然而現在，假如我們再次遇到像蘇聯或南斯拉夫瓦解的情況，我懷疑我們是否還有經費設立新的使領館。

削減預算也迫使在海外為美國服務的人員，在令人難以忍受的情況下工作。在北京，我們的外交官在老舊的房舍中運用過時的技術工作。我們在安哥拉的大使館是談判結束該國內戰的重鎮，我們的人員卻在一個臨時的拖車公園內完成這些工作。我們在塔吉克的大使館是設在一個蘇聯時代的舊旅館裡。水電經常連續中斷數天，我們的外交官必須帶水壺上樓。這些就是當美國同胞有困難時，當美國公司需要協助打入新市場時，當我們需要搜尋恐怖主義者及毒梟時要找的人。

我們的主要外交工具之一是對外援助。這些計畫是使我們的外交發揮效力的必要籌碼。它們幫助我們預防衝突與災難的發生。從一次次的災難可以看出，忽視的代價永遠都比預防來的高。我們在盧安達與浦隆地處理眼前危機的花費，幾乎與我們去年在全非洲推動發展與和平的花費一樣多。

過去十年，我們的援助計畫以美金實質幣值計削減了37%。目前我們一半的雙邊援助是用於援助中東的和平進程。這些資金增進了重大的利益且必須全部保留。但對以色列、埃及與約旦的援助將無以避免的會受到壓力，假如我們的其他援助計畫繼續被砍，而這種不平衡情況繼續增長，那它可能是不可抗拒的壓力。

我們的外交人員也協助美國在全球經濟中競爭。事實上，過去四年我們已在各大使館完成一項文化改革。現在他們正積極的支援美國公司獲得國外的合約並加以履行。美國企業領袖們告訴我，「美國科」在這方面的努力對他們有多麼大的幫助。但是現在我聽到另外的聲音。他們說我們的大使正極力奮鬥，但縮減人員已使他們變得想幫忙卻力不從心。

另外一項影響是我們對國際機構的支持，包括各國際金融組織與聯合國。過去五十年，美國在聯合國一直居領導地位，因為它是增進我們利益的有價值的工具。現在我們面臨絕對的抉擇。我們可以繼續透過聯合國面對全球的挑戰，與其他一百八十個國家共同承擔責任。否則就要獨力挑起責任，迫使我們的軍隊去赴湯蹈火，讓我們的納稅人承擔所有的花費。這就是我們要做的抉擇。

部份是因為美國的延誤，造成聯合國在推動攸關我國利益的任務上陷入困境，比方維持和平、難民作業、人權、世界衛生等方面。由於我們積欠會費，連帶影響我們想要精簡聯合國的能力。

不過我們鼓吹改革的努力已獲得一些進展。聯合國有一位新任的秘書長，他有能力與信念領導聯合國變成一個有效率的機構，以迎接下一個世紀。聯合國必須善盡其本分，美國也是。現在是我們繳交會費並且償還舊債的時候。現在也是認清我們無法既改革又退卻的時候。

更廣泛地說，現在也是了解充分資助我們的國際活動，對美國具有重要國家利益的時候。一如我們必須維持在世界各地的軍力與基地以保存美軍的備戰能力，要保存美國的外交備戰能力，我們也必須支持那些能讓我們的士兵免於參戰的人民與計畫。在這充斥著真實危險的世界裡，疏於維持外交備戰能力必然會把領導的重擔轉移到軍隊身上。其代價將是以喪失的機會與喪生的人命來計算。

美國國防部明智地設計出一套策略，以應付兩個幾乎同時發生的區域衝突，國防部雖然具備應付兩個危機的能力，但國務院卻可能面臨其預算不足以應付危機的危險。

為應付世界某個地區的危機，我們無法不去挪用原本計畫用來推動其他地區重要計畫的經費。舉例來說，為了支援美國在海地的駐軍，我們就得縮減對土耳其的援助。要監視北伊拉克的停火，我們不得不縮短瓜地馬拉的和平進程。今天若是有新的危機出現，我們就必須選擇：應該犧牲哪一項長遠利益－－也許是一項預算已經不足的長期利益－－來應付短期的需求？

我呼籲國會重新評估美國外交備戰能力的耗損，並且兩黨一致地支持總統的國際事務預算。美國若要維持下一世紀的實力，就必須面對這個挑戰。

當我離職時，我有許多理由對未來感到樂觀。我知道，一次又一次，從海地到波士尼亞，從墨西哥到俄羅斯到中國，柯林頓總統都做了領導世界所需要的艱難決定，我相信他會繼續這麼做。我同樣知道，歐布萊特大使會熱切並有效地倡導美國參與全球事務的傳統。我知道在合理的支持下，我們的外交與文職人員將不畏艱難與危險，繼續致力於提昇美國在世界各地的利益。

我感到樂觀是因為我清楚美國民眾支持我們。我走訪全國各地時就已經注意到了：美國人民對我們身為世界領導國家很感驕傲，他們也明白要領導就必須負責任。他們可以看到孤立主義人士所忽略的證據：美國的安全需要仰賴外交備戰能力作為第一道防線；美國街坊的安全端賴我們在海外打擊毒品與恐怖活動；國內的工作機會則視全球經濟的健全與否而定。

我感到樂觀是因為我的職業生涯橫跨了美國參與世事史上令人振奮的一段時期。除非有特別的意外，我將是最後一個曾經服役於二次世界大戰的國務卿。我對當時的記憶以及過去五十年的經驗，使我對美國人民的抉擇很有信心。

一九四九年我於法學院畢業後，曾經在威廉．道格拉斯大法官手下做事。我快離開時曾向他請益。他說：脫離歷史的洪流，然後勇往直前。我脫離的程度雖然超過自己所能想像，不過我可以告訴各位沿途的所見所聞。

我目睹一個世代所有兩黨的領袖，能夠體認到協助德國與日本重建，使它們因此成為我們穩固的盟邦與貿易夥伴，符合美國的利益。我看到美國人民願意投資，因此獲得半世紀的和平繁榮，讓自由在冷戰中獲得勝利。身為國務卿，我看到原本是政治犯的哈維爾與曼德拉等人當選總統，領導國家。我也目睹原本與美國為敵的國家逐漸成為我們的盟友，看到曾經貧困的國家變成美國主要的外銷市場。全球各地人們都相信是美國的協助才有這樣的轉變，他們也期望我們能繼續領導。

今天一如往昔，盟約代表著和平；交往代表更多的安全；領導也為我們贏得友邦。各位這一代擁有比我當時更多的機會：你們手握著開啟下一個美國世紀的鑰匙。不過，各位也有責任作與我這一代相同的投資，也就是領導地位所需要的投資，能使世界變得更安全、更自由也更美好的投資。