文獻篇: 「跨國賄賂」
問題
基於很多理由，國外的貪污行為會破壞國內的國家及經濟安全。首先，賄賂是一種會損害美國商業利益的貿易障礙。賄賂基本上是不可預測且不公平的提高關稅。由於美國是唯一明定賄賂外國官員為不法行為的國家，當外國公司採取賄賂手段而美國公司不同流合污時，美國出口商就處於競爭劣勢（甚至完全被排除在某些重要計畫之外）。貪污賄賂對美國的工作機會與出口可能造成嚴重的影響。產品原本較差的廠商卻取得合同，就等於生產物美價廉產品的公司受到不公平的待遇。而其害處通常不僅是損失一筆生意而已，連帶的下游出口商也喪失可能銷售替換零件與維修的機會，而且稀少的資源被用於賄賂，未來潛在的商機也少了。
其次，跨國賄賂會破壞美國在開發中國家推廣民主與經濟發展的目標。賄賂猖獗的國家將破壞民主的公信力，扭曲貿易與投資。貪贓枉法的官員不必對人民負責；弱國將變得更弱，民眾對政府的信任也更難維持。所造成的資源分配不當在最經受不起的國家造成的衝擊可能最大。雖然脆弱的民主國家最易受害，但即使高度開發國家，當國內外的賄賂越來越難以區分時，其民主的基礎也可能因貪污而動搖。
第三，國外的賄賂行為使我們對我國有重要外交政策利益的經濟體，無法充分發揮能力助其重建。對某些最近受戰爭摧殘過的經濟體來說，美國強有力的貿易與投資可支持其和平進程。使和平進程紮根並能夠持久的最佳方法，即經由私人企業的工作機會提高生活水準。賄賂不但限制美國公司扮演此種重要角色的能力，更威脅這些脆弱民主國家的存續。
最後一點是貪污賄賂影響全球貿易體系的力量。貪污賄賂存在的國家由於享受不到貿易協定的利益而經濟受害。收受賄賂的官員可能反對談判簽訂開放經濟的協定，因那會損害個人可從中謀利的關係。
雖然目前要評估貪污賄賂的全盤影響仍有困難，但我們對問題的嚴重性已漸有更清楚的認識。自經濟合作暨發展組織於一九九四年採納反賄賂的建議後，我們已得知共有價值六百四十億美元的一百三十九個國際商業合同，涉及外國公司行賄的重要指控。我們估計美國公司損失了其中的三十六個合同，價值達一百一十億美元。因為這些數字只代表我們已經獲知的案例，我們懷疑問題可能比上述的估計大得多。賄賂在許多出口競爭場合依然猖獗，而行賄的公司仍然贏得約80％的合同。
來自其他經濟合作暨發展組織國家的美國公司的傳統競爭對手，過去是跨國賄賂的主要來源。鑑於該組織的各國政府已著手正式勸阻這種行為，賄賂在這些市場中或將不再盛行。但賄賂顯然已成為一世界性問題，該組織以外國家的公司行賄已愈見活躍。
國際賄賂經常是以「疏通」，「酬謝」，「甜頭」或「佣金」等委婉字眼來掩飾。行賄方式通常是工業國將非法賄款送給開發中國家對合約想當然爾有影響力或確實有影響力的官員。行賄一方所希望達成的影響不一而足，從把合同轉向「受另眼看待的競標者」，或抬高標價讓決標者從中獲利，到讓法官作出有利的判決，或確使願意配合的人得到某個公家職位。
重要的基礎建設或國防合同金額可能異常龐大，即使在競標者眼中微不足道的賄款，對官員而言卻是一筆大財富。雖然小筆的賄款也可能發揮作用，最近的一個例子是，歐洲數家公司願付給中間人20％或更多的佣金，只要歐洲製飛機在某亞洲市場能獲得價值十億美元的合同。
我們最近的成功事實
美國已在幾個領域領導對抗貪污賄賂，且過去一年頗有斬獲。我們已努力自這個問題的供需兩面下手，以制止跨國賄賂，使行賄對廠商不利，也使決標者在行事時難以受賄賂的影響。我們也支持各種多邊組織在這方面採取行動，如世界貿易組織、美洲國家組織、亞太經合會及聯合國等。在這些多邊舉動向下紮根之時，我們也樂於見到其他對美國工商界有意義的短程國內措施。國務院、財政部、商務部、司法部及美國貿易代表署都積極參與這些工作。
在供應方面一項最主要的障礙，是沒有其他國家明定外國人行賄為違法。自一九七七年起，美國公司在國外舞弊法的規範下被禁止對外國官員行賄。我們原希望其他國家跟進，但始終不見動作，雖然有少數國家曾公開表示，其現行刑法可規範國外行賄行為。結果是許多貿易夥伴的本國公司可合法付賄款給外國官員而美國公司卻不能。
我們制止其企業有舞弊行為的國家再繼續此種行為，主要努力對象是在經濟合作暨發展組織。我們的目標是鼓舞其他會員國家加入我們的行列，把國際性賄賂視為罪行，並運用其他法規變革(如取消抵減稅額等)阻止行賄。今年進行的工作已讓我們更接近目標。
美國在一九七七年通過國外貪污行為法後不久，首次在經濟合作暨發展組織開始推動多邊禁止跨國賄賂。經一九八○年代試圖根據該組織多國企業方針中的反賄賂條款，擬定有意義的紀律規條失敗後，美國即建議在該組織進行簽訂禁止國外賄賂國際協定 的談判（依一九八八年貿易法所規定）。一九九三年，柯林頓政府指派國務院與財政部高級官員與會，提昇美國敦促該組織採取行動的工作層級。美國主導的一九九四年經濟合作暨發展組織國際商業交易賄賂建言，呼籲各會員國「採取有意義的具體行動」防止、遏阻及打擊對外國官員的賄賂行為。
該組織在這方面的首次重要措施，在一九九六年五月的部長級會議中終於實現。一是該組織採納了對外國官員賄賂不得減稅的建議，呼籲賄款可以減稅的各會員國「重新檢討此一待遇並以取消這項減稅為目的」（該組織一半以上的會員國視國際賄賂為商務開支，而認為可以扣減。）其次，該組織的部長們作出一項政治承諾，將「以有效且合作的方式」把賄賂視為刑事罪，且將在一九九七年檢驗「依法治罪的合適國際機制與模式並考慮各方的建言。」
經濟合作暨發展組織的下一步驟，是讓各國向十一月及二月的工作小組會議，報告他們在實踐這些建議上所採取的行動。秘書處將據此於一九九七年五月向部長級會議提出報告。我們希望這個過程能就認定行賄有罪的原則及實踐這些原則的途徑達成共識。一九九六年七大工業國在里昂舉行高峰會議時，決議透過支持其他多邊組織正進行中的工作，來打擊國際商業活動中的貪瀆。我們在經合組織的努力因此而更見加強。
在需求方面，我們一直致力於實踐美洲國家組織將跨國賄賂視為罪行的新公約，並實施北美開發銀行融資計畫的反貪污認證程序。
最近美洲國家組織成功的完成泛美反貪瀆公約，顯示賄賂不僅是美國關切的問題，也是整個美洲關切的問題，因為其他美洲國家也認為這是優先要務。一九九四年美洲行動計畫高峰會提出的這個公約，到一九九六年三月獲得通過。該組織的三十五個會員國中已有廿三個簽署，但尚未有任何一國完成批准。
這個公約的成就包括它是世上第一個反貪瀆條約，規定簽署國須把對外國官員行賄列為罪行。各簽署國必須更新國內的法律，將許多與賄賂及非法收受利益相關的行為列為犯罪。簽署國之間在引渡、法律互助，及沒收有關的贓款資產等方面，合作也更為加強。
這個公約雖沒有預設實踐這些承諾的時限，但已多方研討如何協助會員國重訂法規以遵守該公約，並提供技術性及其他協助，使其進行更加順利。美洲國家組織秘書長必須在明夏舉行的會員大會上，就各國在採行必要變革方面的進展提出報告。
在北美自由貿易協定成立的北美開發銀行中，美國於一九九六年成功的獲得該協定同伴墨西哥的同意，在其指導原則中要求企業須證明，它們不曾在接受該銀行資助的計畫中，對國內外官員行賄。各公司也必須訂定禁止賄賂的公司政策，並保證五年內未被判決賄賂罪。如果被北美開發銀行發現有行賄被定罪的紀錄，該公司將被排除在將來參加該行資助或保證的計畫之外。魯賓部長已促請各多邊開發銀行含區域性銀行也能比照實施。
多管齊下打擊貪瀆
像追求其他目標一樣，美國在許多多邊論壇中正力促對減少跨國賄賂採取行動。我們打算於十二月在新加坡舉行的部長級會議上，就達成過渡性協定展開談判，其宗旨在增進外國政府採購的公開化與透明化，可使美國公司的市場管道直接受惠。我們也與世界銀行及其他多邊開發銀行合作，幫助他們建立防阻其贊助的計畫發生賄賂貪瀆的程序。我們也在研究在國內可採取哪些有效措施，幫助美國企業在重大計畫中得以與外國公司有平等的競爭地位。
在世貿組織，我們的近程目標是與所有的會員國協商一項臨時性安排，促進公開、透明與正當程序，下一步則是簽訂世貿組織全面性採購協定。
元月一日生效的世貿組織政府採購協定，是採自願而非強制參加方式。簽署國以工業化國家為主，包括美國、加拿大、歐盟成員國、以色列、日本、挪威、韓國、瑞士。美國仍繼續鼓勵個別國家加入政府採購協定，現在正與新加坡與台灣協商，但大多數世貿組織會員國均表示尚未準備就緒，因此一協定的規定相當嚴格，必須大幅修改國內法律與程序。結果是許多亞洲、美洲、中東歐與非洲的主要市場，都不受政府採購協定嚴格的規範。據估計這些國家的採購市場價值數兆美元。
為鼓吹更多國家進行政府採購的改革，最後並能對政府採購協定作出承諾，美國與一些貿易夥伴已同意在新加坡貿易部長會議上，針對一項強制性世貿組織臨時採購協定尋求共識，其中包括對透明化、公開化與正當程序的規範。這一諒解是在今年四月在神戶舉行的四強(美、日、歐盟、加)部長級會議上達成，七月舉行的七大工業國部長級會議再度申明。其規範可能包括公佈採購機會，訂定特別的評估標準，嚴格根據此種特別標準決定得標者、並且提供管道讓獨立的審查團體可質疑採購決標的決定。
在亞太經合會與美洲自由貿易區，我們正與開發中國家針對採購透明化與責任歸屬展開對談，希望藉此能在世貿組織新加坡部長級會議前獲得共識。美洲高峰會的行動計畫呼籲「世界各國採取並執行措施對抗所有美洲金融或商業交易的賄賂行為。」亞太經合會的大阪行動綱領也呼籲各會員經濟體達成採購法規與程序的透明化。新加坡部長級會議後，這些地區性組織將輔助世貿組織的工作。
美國於一九九六年七月在聯合國經濟社會理事會的會議上，提議發表「聯合國跨國商務活動貪污與賄賂宣言」，呼籲各會員將（國內及跨國）賄賂視為罪行，禁止對賄款減稅。美國也在聯合國國際貿易法委員會草擬模範採購法時，助其一臂之力。此法是為提昇公共採購過程的透明度與客觀性；尤其要求排除提供賄賂的供應商或包商所提出的標單、計畫書、提議或報價。最近波蘭與阿爾巴尼亞採用此法，一些其他國家正考慮跟進。
美國也透過各多邊開發銀行推動積極反賄賂策略，強化由其融資的合同在採購方面的規定。一九九五年，世界銀行修正其商品與勞務採購規定，增加透明度，明令採用投標標準文件，納入書面投標人須知，嚴密界定並澄清投標程序。這些修正是對抗貪污賄賂的防禦措施，再輔以世銀對會員國政府合約執行官員與稽查人員持續提供的訓練課程及技術協助。
今年世銀採取進一步反賄賂行動，明確聲明該行政策不容許投標者或借款人對其融資的合同有舞弊或貪瀆行為。一九九六年七月世銀通過對貸款條件、採購規則及投標標準文件的反賄賂修正案。這些修正案要求公佈世銀融資的合同在投標時與執行合同時，曾給予或打算給予的中間人佣金與酬謝數額。採購規則中也納入處分的規定。假如投標人或借款人在採購或執行合同時涉嫌舞弊或貪污，世銀將拒絕給與合同或取消這一部份的貸款。經世銀認定涉及貪污或舞弊者，將永久或在一定期間內被列入黑名單中，不得參與世銀行融資的合約。這些修正是重要的進展。
世銀管理部門也提出下列三種相互關連且具建設性的因應之道來防制貪污：1. 改革開發中國家的經濟政策，2.改革開發中國家的體制，3. 世銀負起對其計畫的信託責任。今年歲末，該行與董事會開會時將更詳細的討論這些因應之道。同時，我們正敦促世銀增加採購人員編制，加強總部嚴格的審查，給予駐在地辦事處有限的監督授權，及進行廣泛的整體廣告宣傳，以加強監控採購過程。
世界銀行的採購改革，反映出其管理部門與美國商業界代表及美國政府官員間，對貪污問題的交流有了成效。世銀總裁與企業圓桌會議的國貿暨投資工作小組主席之間的信函來往，有助於對世銀人員草擬採購指導原則與投標文件修正的工作，提供更多資訊。
世界銀行開發委員會及國際貨幣基金會自一九九四年底起進行的重大檢討中，即把國際賄賂視為主要對象之一。開發委員會工作小組於一九九六年三月發布的報告中，便強調多邊開發銀行在幫助會員國，建立與維持有效率政府的環境，包括可信賴的規則與體制架構，及民間力量居強勢的社會方面扮演重要角色。報告中建議各多邊開發銀行互相協調採購的政策與規範。
財政部長魯賓極力推崇這個小組的建議，並促請將其融入目前各多邊開發銀行正在進行的改革工作之中。他強調有關機構必須建立符合最高標準的統一採購規則，要求使用標準投標文件，總部強力監督採購過程，並集體合作處理跨國賄賂問題。
國內反賄賂行動
當我們繼續在國外所有可及的論壇中努力時，也必須確使國內的政策能夠阻止美國公司及受惠於美國計畫的國外公司有貪污賄賂的行為。
為達此一目的，我們將增加一項反貪污修正案，以確保我們的獎勵指導原則能為美國公司提昇公平競爭的條件，我們的獎勵輔助不致被錯用於鼓勵跨國賄賂。這些指導原則明示，在何種情況下美國政府會支持參與國際商業競標或提出計畫書的公司。這種支持可由美國的官員以信函、說明會、或其他的介入方式進行。
有些美國公司曾表示關切說，按照目前的獎勵指導原則，外人擁有的美國公司可能利用獎勵輔助的好處，而其外國母公司(或子公司)卻仍參與賄賂外國政府官員的勾當。我們將修正指導原則的程序來解決這個問題。
美國公司雖必須遵守國外貪污行為法才能享受獎勵支持，美國企業的外國母公司與子公司尋求輔助時卻不受此法規範。因此，我們正著手修正獎勵指導原則，規範美國企業及其外國母公司或子公司若欲獲得獎勵支助，則相關交易不得有行賄行為，並應採禁止賄賂外國官員的政策。
輸出入銀行在批准交付貸款或貸款保證之前，會要求美國供應商出具一份由公司主管簽署的供應商證明，其上應明列折扣、津貼、退佣、佣金、以及未列入發票、非付給一般全職職員的固定報酬、非一般商務行為付給固定代理人或代表的固定佣金或費用、或非銀行信用狀手續費等的費用或應付款。
若向該行投保，在索賠時，輸出入銀行將要求要保者，或確切的說就是供應商，提交有關被保險交易的上述資訊。此一資訊連同發票內所載明的付款項目，皆可能受到輸出入銀行人員的查詢。不實的陳述可使舉證一方，因申請與聯邦政府相關的計畫做不實陳述而受到法律懲罰。供應商證明、索賠文件、或發票中所載的任何付款若有違正常商業行為，輸出入銀行可將該案轉請美國司法部做進一步調查。除此之外，輸出入銀行在長期交易文件中，都載有借方與貸方的表述，說明雙方的合約與合約義務之履行均不得違反任何適用法律。違背此表述將構成違約條件，輸出入銀行有權依融資協定與適用法律，行使所有相關權利與補救辦法。
輸出入銀行為了使其所資助的交易發生賄賂的可能性降至最低，最近修改了供應商證明，除上述供應商所需提供的資訊之外，另外要求所有未載明於提供給該銀行的發票中，而出自供應商或第三者的付款提議或其他安排也須列出。此一附加條款旨在發掘，供應商知情但未直接給付的不尋常款項。
海外私人投資公司則要求由該公司融資的美商公司、投資基金及合資企業（包括屬於此類融資債務人的海外子公司），必須表述並立約，保證其計畫符合國外貪污行為法與所有其他適用的法律，包括可適用的有關貪污行為的外國法令。違反這些條款可能構成對該公司融資案的違約或導致終止融資，對貪污行為可產生極大的嚇阻作用。
同樣地，海外私人投資公司的保險合約也規定，如果被保險人的賄賂行為是造成原可理賠損失的主要原因時，不必支付任何賠償。因此，比方說，海外私人投資公司一旦認定被保險人是因為企圖賄賂或真的賄賂外國官員而造成損失，它可以拒絕理賠。
海外私人投資公司也正在修訂其保險申請表，以取得類似其融資文件的表述與立約文字。違反此類條款可能導致終止保險或拒絕賠償任何原可理賠的損失。
美國國際開發總署與經濟合作暨發展組織的捐款夥伴合作，減少雙邊資助的計畫發生跨國賄賂的機會。國際開發總署也在開發中國家推動「良好管理」體制，以建立打擊貪污的制度化能力。
經濟合作暨發展組織的發展協助委員會各會員（美國、德國、奧地利、比利時、加拿大、丹麥、西班牙、法國、芬蘭、義大利、日本、挪威、紐西蘭、葡萄牙、英國、瑞典與瑞士）於今年五月正式通過一項原則聲明，將反貪污條款納入雙邊出資的採購合約中。
自一九九六年十月一日起，美國國際開發總署要求在雙邊資助的採購合約中列入反貪污聲明，嚴禁賄賂，且任何涉及此類行為的合約可能遭撤銷並訴諸法律行動。不過並沒有要求其他發展委員會會員必須執行此項建議案的特定期限。各會員國將於一九九六年十二月向發展委員會報告執行進度。
國際開發總署為直接及間接減少跨國賄賂的情形，對開發中國家的政府、民間自願團體與非政府組織提供技術援助，以鼓勵各方尊重法治並強化政府應負的責任。國際開發總署特針對某些貪污成習的領域，積極打擊賄賂與貪污。
這類反貪污計畫以三方面為焦點，包含下列活動：
－－建立整合性財務管理系統，並推動政府與民間的法律革新；
－－鼓勵國民與政府官員聯手合作，建立透明化的有責政府。這包括由非政府組織積極參與確認、規劃與執行自根本打擊貪污的方案；推動政府施政與道德採較高的標準；以及
－－對非政府組織與學術界給予協助，增加其對貪污的社會成本的了解，並建立有效執行反貪污計畫的誘因。
美國國際開發總署的計畫，包括對國際透明化非政府組織贈款，這已促成四十多個國家組成國內的反貪污非政府組織。此外，該署也繼續協調舉行各種會議，作為發展政府內反貪污策略的觸媒劑。
美國新聞總署官員也參與全球各地的美國使館專案小組，鼓勵正當良好的政府運作，並且向開發中國家凸顯貪污所造成的經濟損失。他們也協助說服已開發國家政府，將向外國政府官員行賄定為刑事罪。新聞總署又與國際開發總署合作，為拉丁美洲製作了一個長達四小時有關反貪污公約的雙向電視節目。新聞總署於一九九四年在巴西舉行有關貪污的會議，促成當地成立了非政府組織，這個組織去年在巴西各主要城市舉行區域會議，並在聖保羅舉行了一場國際會議。在新聞總署努力之下，也促成了國際透明化組織巴西分會以及兩個全國性非政府組織的成立，以打擊貪污。新聞總署也在非洲執行一項推廣計畫，派遣講師到坦尚尼亞、烏甘達、肯亞與衣索匹亞，講述如何防止經濟機構的貪污以保障發展資源。
美國新聞總署將繼續在幾方面加強努力，定期請權威性發言人士上新聞總署的媒體－－美國之音、世界電視網、電訊新聞與外籍記者中心等，好讓外國政府與公眾能隨時掌握美國處理賄賂的政策走向。該署將持續進行交流與資訊計畫，加強提供外國決策者有關賄賂問題的資訊，贊助公民教育計畫以增進大眾了解貪污所造成之民眾與經濟損失，並進行外國民意調查與蒐集媒體反應，以記錄並分析外國對反貪污行動的意見。
相關策略
－－力求於一九九七年，透過經濟合作暨發展組織將商業賄賂列為刑事罪行，將此列為優先要務。
－－密切監督經濟合作暨發展組織各國，執行根除賄賂款項可減免稅金的承諾。
賄賂款項可減免稅金是一種典型的出口補貼。有若干國家已採取行動，配合對經濟合作暨發展組織的承諾，根除這種作法，美國將密切注意此一方面的進展。
－－在新加坡經貿部長會議上設法取得各國同意，訂定確切的時間表來磋商並且簽訂政府採購過渡協定。
－－透過亞太經合會與美洲自由貿易區等組織，促進各會員國在採購程序上的透明化與責任分明，並尋求亞太經合會與美洲自由貿易區對新加坡世貿組織部長級會議的積極支持。
－－展開呼籲儘速執行美洲國家組織公約的進程，並敦促所有尚未完成的會員國簽訂及核准此一公約。
利用使館的回報，補官方的美洲國家組織監督機制之不足。
－－繼續與國際金融機構合作，以確保它們執行七大工業國對增加採購透明化與標準化所訂的規範。
－－力圖強化多邊開發銀行總部對該行的採購監督，反對將採購監督權授與計畫所在國的當地辦事處。尋求其他政府積極參與這二個努力方向。
－－設法取得世界銀行與其他地區性多邊開發銀行的承諾，將要求各公司保證，在由各該行融資的計畫中，無賄賂外國或本國官員的情事，且都遵循禁止賄賂的企業政策。
－－鼓勵世銀與其他區域性開發銀行採取步驟，於投標及貸款文件中加入禁止賄賂外國官員的強烈反貪污條款，配合嚴格的審計與會計措施以確保該條款的執行，藉此確使其提供融資的相關計畫不會發生賄賂情事。
－－修改輸出入銀行的供應商證明，使該銀行可能資助的交易中，發生賄賂的可能性降至最低。
除了列舉供應商非常規的付款項目外，供應商還必須明列第三者對買方所作的異常付款與異常付款提議。此項要求有助於發掘非由供應商直接出面、卻經過其同意或鼓勵的異常付款情形。
－－修正海外私人投資公司的保險申請辦法，強化反貪污條款，並要求申請人同意，有關計畫必須配合所有美國與外國的適用法律，包括與貪污有關者。
－－修正美國政府的獎勵指導原則，對欲獲得獎勵協助的公司及其外國母公司或子公司，要求：
1）對申請獎勵協助的相關交易不會進行賄賂，2）維持並執行禁止對外國官員行賄的政策。各公司必須遵守這些條件方可獲得協助。
－－於商務部設立熱線，供檢舉非美商公司可能對外國官員行賄的案例。
此一熱線將是一個既能保密，又能集中且易於使用的檢舉途徑。所收集來的資訊將有助於美國政府評估外國賄賂的性質與程度，並制定有效的反賄賂方案。
－－繼續美國國際開發總署的工作，以確保雙邊捐款團體可透過對雙邊融資採購案的掌控，以及對支持政府管理改革的支持，來打擊跨國賄賂行為。
－－支持像國際透明化組織等非政府組織的活動，積極對抗國際商業貪污行為。
－－定期向工商界就執行我們已獲的承諾與遏止跨國賄賂的新構想，徵詢其意見。
基於很多理由，國外的貪污行為會破壞國內的國家及經濟安全。首先，賄賂是一種會損害美國商業利益的貿易障礙。賄賂基本上是不可預測且不公平的提高關稅。由於美國是唯一明定賄賂外國官員為不法行為的國家，當外國公司採取賄賂手段而美國公司不同流合污時，美國出口商就處於競爭劣勢（甚至完全被排除在某些重要計畫之外）。貪污賄賂對美國的工作機會與出口可能造成嚴重的影響。產品原本較差的廠商卻取得合同，就等於生產物美價廉產品的公司受到不公平的待遇。而其害處通常不僅是損失一筆生意而已，連帶的下游出口商也喪失可能銷售替換零件與維修的機會，而且稀少的資源被用於賄賂，未來潛在的商機也少了。
其次，跨國賄賂會破壞美國在開發中國家推廣民主與經濟發展的目標。賄賂猖獗的國家將破壞民主的公信力，扭曲貿易與投資。貪贓枉法的官員不必對人民負責；弱國將變得更弱，民眾對政府的信任也更難維持。所造成的資源分配不當在最經受不起的國家造成的衝擊可能最大。雖然脆弱的民主國家最易受害，但即使高度開發國家，當國內外的賄賂越來越難以區分時，其民主的基礎也可能因貪污而動搖。
第三，國外的賄賂行為使我們對我國有重要外交政策利益的經濟體，無法充分發揮能力助其重建。對某些最近受戰爭摧殘過的經濟體來說，美國強有力的貿易與投資可支持其和平進程。使和平進程紮根並能夠持久的最佳方法，即經由私人企業的工作機會提高生活水準。賄賂不但限制美國公司扮演此種重要角色的能力，更威脅這些脆弱民主國家的存續。
最後一點是貪污賄賂影響全球貿易體系的力量。貪污賄賂存在的國家由於享受不到貿易協定的利益而經濟受害。收受賄賂的官員可能反對談判簽訂開放經濟的協定，因那會損害個人可從中謀利的關係。
雖然目前要評估貪污賄賂的全盤影響仍有困難，但我們對問題的嚴重性已漸有更清楚的認識。自經濟合作暨發展組織於一九九四年採納反賄賂的建議後，我們已得知共有價值六百四十億美元的一百三十九個國際商業合同，涉及外國公司行賄的重要指控。我們估計美國公司損失了其中的三十六個合同，價值達一百一十億美元。因為這些數字只代表我們已經獲知的案例，我們懷疑問題可能比上述的估計大得多。賄賂在許多出口競爭場合依然猖獗，而行賄的公司仍然贏得約80％的合同。
來自其他經濟合作暨發展組織國家的美國公司的傳統競爭對手，過去是跨國賄賂的主要來源。鑑於該組織的各國政府已著手正式勸阻這種行為，賄賂在這些市場中或將不再盛行。但賄賂顯然已成為一世界性問題，該組織以外國家的公司行賄已愈見活躍。
國際賄賂經常是以「疏通」，「酬謝」，「甜頭」或「佣金」等委婉字眼來掩飾。行賄方式通常是工業國將非法賄款送給開發中國家對合約想當然爾有影響力或確實有影響力的官員。行賄一方所希望達成的影響不一而足，從把合同轉向「受另眼看待的競標者」，或抬高標價讓決標者從中獲利，到讓法官作出有利的判決，或確使願意配合的人得到某個公家職位。
重要的基礎建設或國防合同金額可能異常龐大，即使在競標者眼中微不足道的賄款，對官員而言卻是一筆大財富。雖然小筆的賄款也可能發揮作用，最近的一個例子是，歐洲數家公司願付給中間人20％或更多的佣金，只要歐洲製飛機在某亞洲市場能獲得價值十億美元的合同。
我們最近的成功事實
美國已在幾個領域領導對抗貪污賄賂，且過去一年頗有斬獲。我們已努力自這個問題的供需兩面下手，以制止跨國賄賂，使行賄對廠商不利，也使決標者在行事時難以受賄賂的影響。我們也支持各種多邊組織在這方面採取行動，如世界貿易組織、美洲國家組織、亞太經合會及聯合國等。在這些多邊舉動向下紮根之時，我們也樂於見到其他對美國工商界有意義的短程國內措施。國務院、財政部、商務部、司法部及美國貿易代表署都積極參與這些工作。
在供應方面一項最主要的障礙，是沒有其他國家明定外國人行賄為違法。自一九七七年起，美國公司在國外舞弊法的規範下被禁止對外國官員行賄。我們原希望其他國家跟進，但始終不見動作，雖然有少數國家曾公開表示，其現行刑法可規範國外行賄行為。結果是許多貿易夥伴的本國公司可合法付賄款給外國官員而美國公司卻不能。
我們制止其企業有舞弊行為的國家再繼續此種行為，主要努力對象是在經濟合作暨發展組織。我們的目標是鼓舞其他會員國家加入我們的行列，把國際性賄賂視為罪行，並運用其他法規變革(如取消抵減稅額等)阻止行賄。今年進行的工作已讓我們更接近目標。
美國在一九七七年通過國外貪污行為法後不久，首次在經濟合作暨發展組織開始推動多邊禁止跨國賄賂。經一九八○年代試圖根據該組織多國企業方針中的反賄賂條款，擬定有意義的紀律規條失敗後，美國即建議在該組織進行簽訂禁止國外賄賂國際協定 的談判（依一九八八年貿易法所規定）。一九九三年，柯林頓政府指派國務院與財政部高級官員與會，提昇美國敦促該組織採取行動的工作層級。美國主導的一九九四年經濟合作暨發展組織國際商業交易賄賂建言，呼籲各會員國「採取有意義的具體行動」防止、遏阻及打擊對外國官員的賄賂行為。
該組織在這方面的首次重要措施，在一九九六年五月的部長級會議中終於實現。一是該組織採納了對外國官員賄賂不得減稅的建議，呼籲賄款可以減稅的各會員國「重新檢討此一待遇並以取消這項減稅為目的」（該組織一半以上的會員國視國際賄賂為商務開支，而認為可以扣減。）其次，該組織的部長們作出一項政治承諾，將「以有效且合作的方式」把賄賂視為刑事罪，且將在一九九七年檢驗「依法治罪的合適國際機制與模式並考慮各方的建言。」
經濟合作暨發展組織的下一步驟，是讓各國向十一月及二月的工作小組會議，報告他們在實踐這些建議上所採取的行動。秘書處將據此於一九九七年五月向部長級會議提出報告。我們希望這個過程能就認定行賄有罪的原則及實踐這些原則的途徑達成共識。一九九六年七大工業國在里昂舉行高峰會議時，決議透過支持其他多邊組織正進行中的工作，來打擊國際商業活動中的貪瀆。我們在經合組織的努力因此而更見加強。
在需求方面，我們一直致力於實踐美洲國家組織將跨國賄賂視為罪行的新公約，並實施北美開發銀行融資計畫的反貪污認證程序。
最近美洲國家組織成功的完成泛美反貪瀆公約，顯示賄賂不僅是美國關切的問題，也是整個美洲關切的問題，因為其他美洲國家也認為這是優先要務。一九九四年美洲行動計畫高峰會提出的這個公約，到一九九六年三月獲得通過。該組織的三十五個會員國中已有廿三個簽署，但尚未有任何一國完成批准。
這個公約的成就包括它是世上第一個反貪瀆條約，規定簽署國須把對外國官員行賄列為罪行。各簽署國必須更新國內的法律，將許多與賄賂及非法收受利益相關的行為列為犯罪。簽署國之間在引渡、法律互助，及沒收有關的贓款資產等方面，合作也更為加強。
這個公約雖沒有預設實踐這些承諾的時限，但已多方研討如何協助會員國重訂法規以遵守該公約，並提供技術性及其他協助，使其進行更加順利。美洲國家組織秘書長必須在明夏舉行的會員大會上，就各國在採行必要變革方面的進展提出報告。
在北美自由貿易協定成立的北美開發銀行中，美國於一九九六年成功的獲得該協定同伴墨西哥的同意，在其指導原則中要求企業須證明，它們不曾在接受該銀行資助的計畫中，對國內外官員行賄。各公司也必須訂定禁止賄賂的公司政策，並保證五年內未被判決賄賂罪。如果被北美開發銀行發現有行賄被定罪的紀錄，該公司將被排除在將來參加該行資助或保證的計畫之外。魯賓部長已促請各多邊開發銀行含區域性銀行也能比照實施。
多管齊下打擊貪瀆
像追求其他目標一樣，美國在許多多邊論壇中正力促對減少跨國賄賂採取行動。我們打算於十二月在新加坡舉行的部長級會議上，就達成過渡性協定展開談判，其宗旨在增進外國政府採購的公開化與透明化，可使美國公司的市場管道直接受惠。我們也與世界銀行及其他多邊開發銀行合作，幫助他們建立防阻其贊助的計畫發生賄賂貪瀆的程序。我們也在研究在國內可採取哪些有效措施，幫助美國企業在重大計畫中得以與外國公司有平等的競爭地位。
在世貿組織，我們的近程目標是與所有的會員國協商一項臨時性安排，促進公開、透明與正當程序，下一步則是簽訂世貿組織全面性採購協定。
元月一日生效的世貿組織政府採購協定，是採自願而非強制參加方式。簽署國以工業化國家為主，包括美國、加拿大、歐盟成員國、以色列、日本、挪威、韓國、瑞士。美國仍繼續鼓勵個別國家加入政府採購協定，現在正與新加坡與台灣協商，但大多數世貿組織會員國均表示尚未準備就緒，因此一協定的規定相當嚴格，必須大幅修改國內法律與程序。結果是許多亞洲、美洲、中東歐與非洲的主要市場，都不受政府採購協定嚴格的規範。據估計這些國家的採購市場價值數兆美元。
為鼓吹更多國家進行政府採購的改革，最後並能對政府採購協定作出承諾，美國與一些貿易夥伴已同意在新加坡貿易部長會議上，針對一項強制性世貿組織臨時採購協定尋求共識，其中包括對透明化、公開化與正當程序的規範。這一諒解是在今年四月在神戶舉行的四強(美、日、歐盟、加)部長級會議上達成，七月舉行的七大工業國部長級會議再度申明。其規範可能包括公佈採購機會，訂定特別的評估標準，嚴格根據此種特別標準決定得標者、並且提供管道讓獨立的審查團體可質疑採購決標的決定。
在亞太經合會與美洲自由貿易區，我們正與開發中國家針對採購透明化與責任歸屬展開對談，希望藉此能在世貿組織新加坡部長級會議前獲得共識。美洲高峰會的行動計畫呼籲「世界各國採取並執行措施對抗所有美洲金融或商業交易的賄賂行為。」亞太經合會的大阪行動綱領也呼籲各會員經濟體達成採購法規與程序的透明化。新加坡部長級會議後，這些地區性組織將輔助世貿組織的工作。
美國於一九九六年七月在聯合國經濟社會理事會的會議上，提議發表「聯合國跨國商務活動貪污與賄賂宣言」，呼籲各會員將（國內及跨國）賄賂視為罪行，禁止對賄款減稅。美國也在聯合國國際貿易法委員會草擬模範採購法時，助其一臂之力。此法是為提昇公共採購過程的透明度與客觀性；尤其要求排除提供賄賂的供應商或包商所提出的標單、計畫書、提議或報價。最近波蘭與阿爾巴尼亞採用此法，一些其他國家正考慮跟進。
美國也透過各多邊開發銀行推動積極反賄賂策略，強化由其融資的合同在採購方面的規定。一九九五年，世界銀行修正其商品與勞務採購規定，增加透明度，明令採用投標標準文件，納入書面投標人須知，嚴密界定並澄清投標程序。這些修正是對抗貪污賄賂的防禦措施，再輔以世銀對會員國政府合約執行官員與稽查人員持續提供的訓練課程及技術協助。
今年世銀採取進一步反賄賂行動，明確聲明該行政策不容許投標者或借款人對其融資的合同有舞弊或貪瀆行為。一九九六年七月世銀通過對貸款條件、採購規則及投標標準文件的反賄賂修正案。這些修正案要求公佈世銀融資的合同在投標時與執行合同時，曾給予或打算給予的中間人佣金與酬謝數額。採購規則中也納入處分的規定。假如投標人或借款人在採購或執行合同時涉嫌舞弊或貪污，世銀將拒絕給與合同或取消這一部份的貸款。經世銀認定涉及貪污或舞弊者，將永久或在一定期間內被列入黑名單中，不得參與世銀行融資的合約。這些修正是重要的進展。
世銀管理部門也提出下列三種相互關連且具建設性的因應之道來防制貪污：1. 改革開發中國家的經濟政策，2.改革開發中國家的體制，3. 世銀負起對其計畫的信託責任。今年歲末，該行與董事會開會時將更詳細的討論這些因應之道。同時，我們正敦促世銀增加採購人員編制，加強總部嚴格的審查，給予駐在地辦事處有限的監督授權，及進行廣泛的整體廣告宣傳，以加強監控採購過程。
世界銀行的採購改革，反映出其管理部門與美國商業界代表及美國政府官員間，對貪污問題的交流有了成效。世銀總裁與企業圓桌會議的國貿暨投資工作小組主席之間的信函來往，有助於對世銀人員草擬採購指導原則與投標文件修正的工作，提供更多資訊。
世界銀行開發委員會及國際貨幣基金會自一九九四年底起進行的重大檢討中，即把國際賄賂視為主要對象之一。開發委員會工作小組於一九九六年三月發布的報告中，便強調多邊開發銀行在幫助會員國，建立與維持有效率政府的環境，包括可信賴的規則與體制架構，及民間力量居強勢的社會方面扮演重要角色。報告中建議各多邊開發銀行互相協調採購的政策與規範。
財政部長魯賓極力推崇這個小組的建議，並促請將其融入目前各多邊開發銀行正在進行的改革工作之中。他強調有關機構必須建立符合最高標準的統一採購規則，要求使用標準投標文件，總部強力監督採購過程，並集體合作處理跨國賄賂問題。
國內反賄賂行動
當我們繼續在國外所有可及的論壇中努力時，也必須確使國內的政策能夠阻止美國公司及受惠於美國計畫的國外公司有貪污賄賂的行為。
為達此一目的，我們將增加一項反貪污修正案，以確保我們的獎勵指導原則能為美國公司提昇公平競爭的條件，我們的獎勵輔助不致被錯用於鼓勵跨國賄賂。這些指導原則明示，在何種情況下美國政府會支持參與國際商業競標或提出計畫書的公司。這種支持可由美國的官員以信函、說明會、或其他的介入方式進行。
有些美國公司曾表示關切說，按照目前的獎勵指導原則，外人擁有的美國公司可能利用獎勵輔助的好處，而其外國母公司(或子公司)卻仍參與賄賂外國政府官員的勾當。我們將修正指導原則的程序來解決這個問題。
美國公司雖必須遵守國外貪污行為法才能享受獎勵支持，美國企業的外國母公司與子公司尋求輔助時卻不受此法規範。因此，我們正著手修正獎勵指導原則，規範美國企業及其外國母公司或子公司若欲獲得獎勵支助，則相關交易不得有行賄行為，並應採禁止賄賂外國官員的政策。
輸出入銀行在批准交付貸款或貸款保證之前，會要求美國供應商出具一份由公司主管簽署的供應商證明，其上應明列折扣、津貼、退佣、佣金、以及未列入發票、非付給一般全職職員的固定報酬、非一般商務行為付給固定代理人或代表的固定佣金或費用、或非銀行信用狀手續費等的費用或應付款。
若向該行投保，在索賠時，輸出入銀行將要求要保者，或確切的說就是供應商，提交有關被保險交易的上述資訊。此一資訊連同發票內所載明的付款項目，皆可能受到輸出入銀行人員的查詢。不實的陳述可使舉證一方，因申請與聯邦政府相關的計畫做不實陳述而受到法律懲罰。供應商證明、索賠文件、或發票中所載的任何付款若有違正常商業行為，輸出入銀行可將該案轉請美國司法部做進一步調查。除此之外，輸出入銀行在長期交易文件中，都載有借方與貸方的表述，說明雙方的合約與合約義務之履行均不得違反任何適用法律。違背此表述將構成違約條件，輸出入銀行有權依融資協定與適用法律，行使所有相關權利與補救辦法。
輸出入銀行為了使其所資助的交易發生賄賂的可能性降至最低，最近修改了供應商證明，除上述供應商所需提供的資訊之外，另外要求所有未載明於提供給該銀行的發票中，而出自供應商或第三者的付款提議或其他安排也須列出。此一附加條款旨在發掘，供應商知情但未直接給付的不尋常款項。
海外私人投資公司則要求由該公司融資的美商公司、投資基金及合資企業（包括屬於此類融資債務人的海外子公司），必須表述並立約，保證其計畫符合國外貪污行為法與所有其他適用的法律，包括可適用的有關貪污行為的外國法令。違反這些條款可能構成對該公司融資案的違約或導致終止融資，對貪污行為可產生極大的嚇阻作用。
同樣地，海外私人投資公司的保險合約也規定，如果被保險人的賄賂行為是造成原可理賠損失的主要原因時，不必支付任何賠償。因此，比方說，海外私人投資公司一旦認定被保險人是因為企圖賄賂或真的賄賂外國官員而造成損失，它可以拒絕理賠。
海外私人投資公司也正在修訂其保險申請表，以取得類似其融資文件的表述與立約文字。違反此類條款可能導致終止保險或拒絕賠償任何原可理賠的損失。
美國國際開發總署與經濟合作暨發展組織的捐款夥伴合作，減少雙邊資助的計畫發生跨國賄賂的機會。國際開發總署也在開發中國家推動「良好管理」體制，以建立打擊貪污的制度化能力。
經濟合作暨發展組織的發展協助委員會各會員（美國、德國、奧地利、比利時、加拿大、丹麥、西班牙、法國、芬蘭、義大利、日本、挪威、紐西蘭、葡萄牙、英國、瑞典與瑞士）於今年五月正式通過一項原則聲明，將反貪污條款納入雙邊出資的採購合約中。
自一九九六年十月一日起，美國國際開發總署要求在雙邊資助的採購合約中列入反貪污聲明，嚴禁賄賂，且任何涉及此類行為的合約可能遭撤銷並訴諸法律行動。不過並沒有要求其他發展委員會會員必須執行此項建議案的特定期限。各會員國將於一九九六年十二月向發展委員會報告執行進度。
國際開發總署為直接及間接減少跨國賄賂的情形，對開發中國家的政府、民間自願團體與非政府組織提供技術援助，以鼓勵各方尊重法治並強化政府應負的責任。國際開發總署特針對某些貪污成習的領域，積極打擊賄賂與貪污。
這類反貪污計畫以三方面為焦點，包含下列活動：
－－建立整合性財務管理系統，並推動政府與民間的法律革新；
－－鼓勵國民與政府官員聯手合作，建立透明化的有責政府。這包括由非政府組織積極參與確認、規劃與執行自根本打擊貪污的方案；推動政府施政與道德採較高的標準；以及
－－對非政府組織與學術界給予協助，增加其對貪污的社會成本的了解，並建立有效執行反貪污計畫的誘因。
美國國際開發總署的計畫，包括對國際透明化非政府組織贈款，這已促成四十多個國家組成國內的反貪污非政府組織。此外，該署也繼續協調舉行各種會議，作為發展政府內反貪污策略的觸媒劑。
美國新聞總署官員也參與全球各地的美國使館專案小組，鼓勵正當良好的政府運作，並且向開發中國家凸顯貪污所造成的經濟損失。他們也協助說服已開發國家政府，將向外國政府官員行賄定為刑事罪。新聞總署又與國際開發總署合作，為拉丁美洲製作了一個長達四小時有關反貪污公約的雙向電視節目。新聞總署於一九九四年在巴西舉行有關貪污的會議，促成當地成立了非政府組織，這個組織去年在巴西各主要城市舉行區域會議，並在聖保羅舉行了一場國際會議。在新聞總署努力之下，也促成了國際透明化組織巴西分會以及兩個全國性非政府組織的成立，以打擊貪污。新聞總署也在非洲執行一項推廣計畫，派遣講師到坦尚尼亞、烏甘達、肯亞與衣索匹亞，講述如何防止經濟機構的貪污以保障發展資源。
美國新聞總署將繼續在幾方面加強努力，定期請權威性發言人士上新聞總署的媒體－－美國之音、世界電視網、電訊新聞與外籍記者中心等，好讓外國政府與公眾能隨時掌握美國處理賄賂的政策走向。該署將持續進行交流與資訊計畫，加強提供外國決策者有關賄賂問題的資訊，贊助公民教育計畫以增進大眾了解貪污所造成之民眾與經濟損失，並進行外國民意調查與蒐集媒體反應，以記錄並分析外國對反貪污行動的意見。
相關策略
－－力求於一九九七年，透過經濟合作暨發展組織將商業賄賂列為刑事罪行，將此列為優先要務。
－－密切監督經濟合作暨發展組織各國，執行根除賄賂款項可減免稅金的承諾。
賄賂款項可減免稅金是一種典型的出口補貼。有若干國家已採取行動，配合對經濟合作暨發展組織的承諾，根除這種作法，美國將密切注意此一方面的進展。
－－在新加坡經貿部長會議上設法取得各國同意，訂定確切的時間表來磋商並且簽訂政府採購過渡協定。
－－透過亞太經合會與美洲自由貿易區等組織，促進各會員國在採購程序上的透明化與責任分明，並尋求亞太經合會與美洲自由貿易區對新加坡世貿組織部長級會議的積極支持。
－－展開呼籲儘速執行美洲國家組織公約的進程，並敦促所有尚未完成的會員國簽訂及核准此一公約。
利用使館的回報，補官方的美洲國家組織監督機制之不足。
－－繼續與國際金融機構合作，以確保它們執行七大工業國對增加採購透明化與標準化所訂的規範。
－－力圖強化多邊開發銀行總部對該行的採購監督，反對將採購監督權授與計畫所在國的當地辦事處。尋求其他政府積極參與這二個努力方向。
－－設法取得世界銀行與其他地區性多邊開發銀行的承諾，將要求各公司保證，在由各該行融資的計畫中，無賄賂外國或本國官員的情事，且都遵循禁止賄賂的企業政策。
－－鼓勵世銀與其他區域性開發銀行採取步驟，於投標及貸款文件中加入禁止賄賂外國官員的強烈反貪污條款，配合嚴格的審計與會計措施以確保該條款的執行，藉此確使其提供融資的相關計畫不會發生賄賂情事。
－－修改輸出入銀行的供應商證明，使該銀行可能資助的交易中，發生賄賂的可能性降至最低。
除了列舉供應商非常規的付款項目外，供應商還必須明列第三者對買方所作的異常付款與異常付款提議。此項要求有助於發掘非由供應商直接出面、卻經過其同意或鼓勵的異常付款情形。
－－修正海外私人投資公司的保險申請辦法，強化反貪污條款，並要求申請人同意，有關計畫必須配合所有美國與外國的適用法律，包括與貪污有關者。
－－修正美國政府的獎勵指導原則，對欲獲得獎勵協助的公司及其外國母公司或子公司，要求：
1）對申請獎勵協助的相關交易不會進行賄賂，2）維持並執行禁止對外國官員行賄的政策。各公司必須遵守這些條件方可獲得協助。
－－於商務部設立熱線，供檢舉非美商公司可能對外國官員行賄的案例。
此一熱線將是一個既能保密，又能集中且易於使用的檢舉途徑。所收集來的資訊將有助於美國政府評估外國賄賂的性質與程度，並制定有效的反賄賂方案。
－－繼續美國國際開發總署的工作，以確保雙邊捐款團體可透過對雙邊融資採購案的掌控，以及對支持政府管理改革的支持，來打擊跨國賄賂行為。
－－支持像國際透明化組織等非政府組織的活動，積極對抗國際商業貪污行為。
－－定期向工商界就執行我們已獲的承諾與遏止跨國賄賂的新構想，徵詢其意見。