話題篇: 美國對外援助的目標與挑戰 美國國際開發總署長亞特伍德專訪
（下列有關美國國際開發總署長布萊恩．亞特伍德的專訪，出自美國新聞總署一九九六年八月出版的「經濟前景」電子雜誌，第一卷第十一期，由美國新聞總署經濟作家華納．羅思採訪）。
問：美國政府經由提供對外援助希望達成的目標是什麼？
亞特伍德：美國在二十世紀末發展合作關係的目的，是設法與發展進程標的國的政府建立夥伴關係。我們預期該政府能致力於其本國的政治、社會與經濟發展，且在美國離開後仍能致力於強化將持續執行該項發展進程的體制。我們希望該政府將自行投入資金，並與其他政府在最有需要的領域裡合作。我們會明定在每一國的戰略目標，並與在該國的夥伴，主要是政府機構但也包括非政府機構，討論甚至於談判這些戰略目標。我們的希望是加強該國經濟制度，以利實現及持續經濟的成長，也要加強政治制度使其透明化且對人民負責。
問：具備什麼條件的國家才能獲得美國的開發援助？
亞特伍德：我們考慮需求的問題－－此一國家是否需要補助而非貸款，或它最後能否依賴私人投資？這是否是個貧窮國家確實無法自我發展？此政府是否致力於成為一個好的發展夥伴？它是否真的想要改革其經濟制度，解除經濟管制並創造自由市場？它是否確實要改革其政治制度，允許人民透過民主制度來參與發展的過程？我們將這些要件視為發展的先決條件。
問：對批評者的質疑，指援助鼓勵他國擱置改革，養成依賴外國的支援，你有何回應？
亞特伍德：我相信那是過去的問題。我們冷戰時期的援助計畫造成對援助的依賴。那些援助計畫流向未承諾要改革的國家裡，與我們今日所期望的不同，因為那些援助主要是出於政治利益動機，目的在對付共產主義的威脅。情況已經變了。今日我們不會與不是好的發展夥伴之政府合作。我們要這些國家知道，除非他們改革處事的方式，否則其發展不會成功。可是如果他們不懂得這個訊息，我們便無法與他們合作。
問：然而美國不是仍會為了非發展的理由而提供援助嗎？
亞特伍德：比起以前要少。以色列顯然是個例外。基本上那是政治協定，即一九七九年簽訂的大衛營和平協定，美國在該協定中保證以援助計畫支持以色列及埃及的和平協定。但是我們在埃及的工作是開發工作。我們希望看到埃及政府領袖能如他們最近所表示的，採取更堅定的措施來改革其經濟及政治制度。我們鼓勵此種步驟。
也可能有其他的過渡情況，雖然發展的前景不是那麼明顯直接，不過我們希望能夠越過復甦期而達到與一個既新且真實的政府合作的地步，如波士尼亞。
問：過去數十年所提供的援助對促成美國貿易與投資目標有何建樹？
亞特伍德：一九九五年，約有一千七百億美元的貿易與投資額進入發展中世界。其中大多數是進入發展中世界的新興市場或已興起的市場上。那是多年來投資於開發工作的直接利益。長期投資於開發工作幫助了美國，協助了日本、法國、德國。我們現在見到了過去五十年所建立的發展計畫的成果，該計畫使嬰兒死亡率降低一半，平均壽命由四十四歲提高至六十二歲，人們變得更健康也因此更具生產力，並鼓舞了自由市場的民主原則。
問：至少有三分之二流向發展中國家的資金是屬於私人資金的流動。私人資金流動量增加之際，政府資金流動量卻減少，是否對雙邊的官方援助需求較少？
亞特伍德：發展進程的目標之一是使其國家能達到吸引貿易與投資的地步。這就是我們在過去五十年所獲得的成就。每一年流向開發中世界的私人資金都在增加。流向在發展進程中受益的國家，流向目前正經歷經濟成長的國家，這是好現象。
不過「開發中世界」是一個非常概括性的名詞。私人資金是不會流向較貧窮的國家。例如，如果留意一下便會發現資金流向非洲的額度很低。或者檢視一下某些亞洲地區或加勒比海國家如海地，你會發現資金不會流到這些國家去。因此對於開發援助仍需要作較大投資。可是最近的經濟合作暨發展組織數字顯示，一九九五年官方的援助減少百分之十，而一九九四年減少百分之八。這是嚴重的趨勢。有國家被遺忘，無法在全球的經濟體系裡競爭，其結果將是更多衰弱的國家，流亡的難民增加，環境更加惡化及全球經濟陷入混亂。
問：美國國際開發總署的未來如何？
亞特伍德：美國國會幾乎是全面裁減海外的運作經費，因此國際開發總署將會縮小。我們將只留下三十個完整規模的駐節團，在其他四十五國仍保有人數有限的駐節團，我們將由華盛頓處理其他地區的事務，並以區域為單位。參加由世界銀行主持的諮詢會議時，即使我們的捐贈金額比他國少，但由於我們的實地工作人員及其專業知識，我們仍是最有影響力的捐贈國。
問：你認為美國國際開發總署未來的援助目標是什麼？
亞特伍德：我們有四個發展目標：促進民主，提昇經濟成長，穩定人口，維護健康及保護環境。此外，我們還設法透過人道救難工作來拯救生命。
將這些發展目標應用於個別國家時，你必須考慮該國所面臨的特殊發展挑戰。我們不要自我設限，說我們只追求這些目標之中的某一個。目標之決定必須考慮該國的情況，以及我們對哪一種方法最適於完成發展工作的分析結果。此外各個工業國家捐贈者之間也將有更多且更好的合作方案。
問：美國是否仍有能力對國際人道主義緊急需求有所回應？
亞特伍德：美國並未縮減處理人道主義危機的預算。然而，由於現今食品價格的上漲，我們所能提供的食品比過去少。很多人擔心：由於複雜的急難事件正在增加中，我們將無法適當地予以回應。目前我們往往須同時處理廿四件複雜的急難事件，可是在一九八０年代初期，同一時期只有三或四件。基於世界一家的理念，我們正花費比以前更多的金錢在難民及緊急救援食品方面。
問：美國國際開發總署正如何促進新興獨立國家及俄羅斯的發展？
亞特伍德：建立制度的工作將是未來五年左右的要務。這些國家中許多（並非全部）並沒有人員能力的問題。他們有受過良好教育的人民。他們有專業的工作人力。他們最需要的是改造其政治及經濟制度。我們正設法協助他們改變他們的社會，教導他們市場經濟的技術及民主政治的技巧。
問：這些做法在俄羅斯收到效果嗎？
亞特伍德：相當不錯。俄羅斯是個非常大的社會，而援助計畫並非改革發生效用的唯一原因。我們還做了非常重要的貢獻，因為俄國人也想要與另一個超級強國來往。由於上述原因，我們的影響力比投入的資源所代表的影響力還要大。可是還有嚴重的問題存在。他們受到與人性背道而馳的共產制度的影響，致使社會破產。他們必須將經濟私人化，他們需要學會價格必須由市場決定，供需定律必須不受人為左右。腐敗的老制度的遺毒之一是，具有政治及經濟勢力的人利用新體制賺取暴利，其他人則在受苦。這對新俄羅斯而言，是真正的挑戰。我認為還需要經過廿年的改進，不過他們最後將變成經濟與政治的超級強國。
問：美國對非洲援助的優先事項為何？
亞特伍德：在南非有一個為期三年、投資六億美元的積極計畫，我們在當地的工作至少還要持續十年。南非是個潛在富裕的國家，但是大多數的人民教育水準不足且貧窮。因此我們正在協助該國政府進行非常重要的改造。
我們有一個遍及非洲南部的計畫，由駐波紮那的區域特使團指揮運作，旨在設法將該區所有國家聯合在一起。我們在莫三鼻克、納米比亞及辛巴威都有重要的雙邊計畫。此外，還有非洲南部發展社群，我們正與該社群以及與各該國進行雙邊合作，看看是否能建立一個經濟市場使其最終能嘉惠非洲的其他地區。我們在東非地區有一個大灣區援助計畫，那是非洲最貧窮的地區，該計畫是要確保此動亂地區的食品不虞匱乏。我們在西非也有其他計畫。許多在非洲的策略是以增加農業生產為中心。我們正努力鼓勵農產品貿易。
此外，我們還有禮蘭計畫，將國際網際網路引進廿個非洲國家。我們相信這對發展工作會有很大的幫助。我們將來也能用較少的花費分享資訊。
問：美國在拉丁美洲的優先事項又是什麼呢？
亞特伍德：我們必須加深當地的民主根基；因為這些根基還很脆弱。啟發拉丁美洲國家的民主政治使我們受益良多。在當地的主要推動目標是鼓勵地方分權及地方自治，並確保地方政府能有效運作，且其人民能透過各種不同管道接近政府。此外，對司法管理方面所作的投資，即處理拉丁美洲最大的問題－－貪污－－已經有了結果。這是拉丁美洲的關鍵問題。
我們也致力於其他開發途徑的努力，因此那些依賴種植古柯最後製成古柯鹼的地區，目前正在生產其他農作物。在某些情況之下，這些計畫特別成功，例如玻利維亞的查帕爾，那裡有百分之七十的田地目前種植易於出售的農作物而非古柯。那是一項主要的進展，當初它是先需要經過十年的投資才能決定可以種植及出口何種農作物，接著要創造一套運輸系統才能把它們運送出去。如今計畫成功了，而且特別地成功。
問：在一九八０年代曾接受很多資助的中美洲情況如何呢？
亞特伍德：我們正處理一些在此等國家經年引起民間不安的根本問題，例如土地保有權。美國國際開發總署已經透過小型企業計畫為人民提供經濟機會，透過農業合作社使人民能擁有自己的田地，及透過合作社出口咖啡等農作物。這對促進中美洲和平貢獻很多。雖然還有好長一段路要走，不過現在已出現成效。
問：那亞洲方面又如何呢？
亞特伍德：有些經濟體表現得特別好，不過還不能持久。印尼便是一個例子。它有百分之八的成長率，可是在結構上仍舊不穩，我們正與印尼政府密切合作以確保其總體經濟政策的方向正確，並具備運作良好且可抗拒貪污行為的證券市場。
我們也在菲律賓做同樣的工作，由於過去的投資，我們在該處有許多重大的計畫。我們協助在民答那峨建造一所重要的機場。這項投資雖然亞洲開發銀行及世界銀行等其他機構目前也提供資金，但大部分是由美國出資，它事實上已經刺激了馬來西亞、印尼與菲律賓該區之間的貿易與投資。這些都是主要的成就。我們想要繼續強化該項投資，也相信藉著此種投資可間接對美國的商業利益有所幫助。當然我們也同時在該區各地提供重要的計畫以穩定人口成長率並預防愛滋病毒的傳播。
問：在中東地區，假設訂立了戈蘭高地協定或黎巴嫩協定，美國是否會在該區展開新的援助計畫？
亞特伍德：我們已經提供了主要的援助計畫。我們在世界上最大的援助計畫是在埃及。在約旦有一個較小的援助計畫及在黎巴嫩有一個未親自參與的小型計畫。早在一九七０年代，我們也曾經為敘利亞提供了一個計畫有好幾年之久，直到該政府數度逾越了限度，使我們不得不終止該項計畫。
中東主要的推動目標將是盡力利用美國的領導地位，盡可能去鼓勵統合。所有這些國家面臨許多在發展上的嚴重挑戰，例如水的問題。我們需要鼓勵這些政府跨越國界去處理區域性問題，例如供農業生產之用的水源缺乏。此外，我們還希望他們進一步整合其經濟。在埃及有一些以色列的投資案，那是極小的交流。我們希望鼓勵有更多這一類的活動。
問：你是否預見中東會有更大的援助需求？
亞特伍德：我們已經看到一些。自從巴勒斯坦人與以色列人簽訂和約之後，我們已經在約旦河西岸及加薩走廊推動一項一年七千萬五百萬美元的計畫。如果我們能看到整個區域的和平景象，那是一種顯示以後可能依循的指標。以色列政府有可能檢討美國所給予的援助而認為：「我們寧可見到部份的援助投資到該地區上」。援助的整個目的是要在仍舊處於敵對的區域內保護以色列。我認為當該地區獲得廣泛的和平時會有一些修正。不過我認為美國的援助負擔不會減輕。我們在該區有確實十分重要的利益，而且我們必須透過廣泛的援助計畫以鼓勵區域性的整合來保持這些利益。
問：美國政府經由提供對外援助希望達成的目標是什麼？
亞特伍德：美國在二十世紀末發展合作關係的目的，是設法與發展進程標的國的政府建立夥伴關係。我們預期該政府能致力於其本國的政治、社會與經濟發展，且在美國離開後仍能致力於強化將持續執行該項發展進程的體制。我們希望該政府將自行投入資金，並與其他政府在最有需要的領域裡合作。我們會明定在每一國的戰略目標，並與在該國的夥伴，主要是政府機構但也包括非政府機構，討論甚至於談判這些戰略目標。我們的希望是加強該國經濟制度，以利實現及持續經濟的成長，也要加強政治制度使其透明化且對人民負責。
問：具備什麼條件的國家才能獲得美國的開發援助？
亞特伍德：我們考慮需求的問題－－此一國家是否需要補助而非貸款，或它最後能否依賴私人投資？這是否是個貧窮國家確實無法自我發展？此政府是否致力於成為一個好的發展夥伴？它是否真的想要改革其經濟制度，解除經濟管制並創造自由市場？它是否確實要改革其政治制度，允許人民透過民主制度來參與發展的過程？我們將這些要件視為發展的先決條件。
問：對批評者的質疑，指援助鼓勵他國擱置改革，養成依賴外國的支援，你有何回應？
亞特伍德：我相信那是過去的問題。我們冷戰時期的援助計畫造成對援助的依賴。那些援助計畫流向未承諾要改革的國家裡，與我們今日所期望的不同，因為那些援助主要是出於政治利益動機，目的在對付共產主義的威脅。情況已經變了。今日我們不會與不是好的發展夥伴之政府合作。我們要這些國家知道，除非他們改革處事的方式，否則其發展不會成功。可是如果他們不懂得這個訊息，我們便無法與他們合作。
問：然而美國不是仍會為了非發展的理由而提供援助嗎？
亞特伍德：比起以前要少。以色列顯然是個例外。基本上那是政治協定，即一九七九年簽訂的大衛營和平協定，美國在該協定中保證以援助計畫支持以色列及埃及的和平協定。但是我們在埃及的工作是開發工作。我們希望看到埃及政府領袖能如他們最近所表示的，採取更堅定的措施來改革其經濟及政治制度。我們鼓勵此種步驟。
也可能有其他的過渡情況，雖然發展的前景不是那麼明顯直接，不過我們希望能夠越過復甦期而達到與一個既新且真實的政府合作的地步，如波士尼亞。
問：過去數十年所提供的援助對促成美國貿易與投資目標有何建樹？
亞特伍德：一九九五年，約有一千七百億美元的貿易與投資額進入發展中世界。其中大多數是進入發展中世界的新興市場或已興起的市場上。那是多年來投資於開發工作的直接利益。長期投資於開發工作幫助了美國，協助了日本、法國、德國。我們現在見到了過去五十年所建立的發展計畫的成果，該計畫使嬰兒死亡率降低一半，平均壽命由四十四歲提高至六十二歲，人們變得更健康也因此更具生產力，並鼓舞了自由市場的民主原則。
問：至少有三分之二流向發展中國家的資金是屬於私人資金的流動。私人資金流動量增加之際，政府資金流動量卻減少，是否對雙邊的官方援助需求較少？
亞特伍德：發展進程的目標之一是使其國家能達到吸引貿易與投資的地步。這就是我們在過去五十年所獲得的成就。每一年流向開發中世界的私人資金都在增加。流向在發展進程中受益的國家，流向目前正經歷經濟成長的國家，這是好現象。
不過「開發中世界」是一個非常概括性的名詞。私人資金是不會流向較貧窮的國家。例如，如果留意一下便會發現資金流向非洲的額度很低。或者檢視一下某些亞洲地區或加勒比海國家如海地，你會發現資金不會流到這些國家去。因此對於開發援助仍需要作較大投資。可是最近的經濟合作暨發展組織數字顯示，一九九五年官方的援助減少百分之十，而一九九四年減少百分之八。這是嚴重的趨勢。有國家被遺忘，無法在全球的經濟體系裡競爭，其結果將是更多衰弱的國家，流亡的難民增加，環境更加惡化及全球經濟陷入混亂。
問：美國國際開發總署的未來如何？
亞特伍德：美國國會幾乎是全面裁減海外的運作經費，因此國際開發總署將會縮小。我們將只留下三十個完整規模的駐節團，在其他四十五國仍保有人數有限的駐節團，我們將由華盛頓處理其他地區的事務，並以區域為單位。參加由世界銀行主持的諮詢會議時，即使我們的捐贈金額比他國少，但由於我們的實地工作人員及其專業知識，我們仍是最有影響力的捐贈國。
問：你認為美國國際開發總署未來的援助目標是什麼？
亞特伍德：我們有四個發展目標：促進民主，提昇經濟成長，穩定人口，維護健康及保護環境。此外，我們還設法透過人道救難工作來拯救生命。
將這些發展目標應用於個別國家時，你必須考慮該國所面臨的特殊發展挑戰。我們不要自我設限，說我們只追求這些目標之中的某一個。目標之決定必須考慮該國的情況，以及我們對哪一種方法最適於完成發展工作的分析結果。此外各個工業國家捐贈者之間也將有更多且更好的合作方案。
問：美國是否仍有能力對國際人道主義緊急需求有所回應？
亞特伍德：美國並未縮減處理人道主義危機的預算。然而，由於現今食品價格的上漲，我們所能提供的食品比過去少。很多人擔心：由於複雜的急難事件正在增加中，我們將無法適當地予以回應。目前我們往往須同時處理廿四件複雜的急難事件，可是在一九八０年代初期，同一時期只有三或四件。基於世界一家的理念，我們正花費比以前更多的金錢在難民及緊急救援食品方面。
問：美國國際開發總署正如何促進新興獨立國家及俄羅斯的發展？
亞特伍德：建立制度的工作將是未來五年左右的要務。這些國家中許多（並非全部）並沒有人員能力的問題。他們有受過良好教育的人民。他們有專業的工作人力。他們最需要的是改造其政治及經濟制度。我們正設法協助他們改變他們的社會，教導他們市場經濟的技術及民主政治的技巧。
問：這些做法在俄羅斯收到效果嗎？
亞特伍德：相當不錯。俄羅斯是個非常大的社會，而援助計畫並非改革發生效用的唯一原因。我們還做了非常重要的貢獻，因為俄國人也想要與另一個超級強國來往。由於上述原因，我們的影響力比投入的資源所代表的影響力還要大。可是還有嚴重的問題存在。他們受到與人性背道而馳的共產制度的影響，致使社會破產。他們必須將經濟私人化，他們需要學會價格必須由市場決定，供需定律必須不受人為左右。腐敗的老制度的遺毒之一是，具有政治及經濟勢力的人利用新體制賺取暴利，其他人則在受苦。這對新俄羅斯而言，是真正的挑戰。我認為還需要經過廿年的改進，不過他們最後將變成經濟與政治的超級強國。
問：美國對非洲援助的優先事項為何？
亞特伍德：在南非有一個為期三年、投資六億美元的積極計畫，我們在當地的工作至少還要持續十年。南非是個潛在富裕的國家，但是大多數的人民教育水準不足且貧窮。因此我們正在協助該國政府進行非常重要的改造。
我們有一個遍及非洲南部的計畫，由駐波紮那的區域特使團指揮運作，旨在設法將該區所有國家聯合在一起。我們在莫三鼻克、納米比亞及辛巴威都有重要的雙邊計畫。此外，還有非洲南部發展社群，我們正與該社群以及與各該國進行雙邊合作，看看是否能建立一個經濟市場使其最終能嘉惠非洲的其他地區。我們在東非地區有一個大灣區援助計畫，那是非洲最貧窮的地區，該計畫是要確保此動亂地區的食品不虞匱乏。我們在西非也有其他計畫。許多在非洲的策略是以增加農業生產為中心。我們正努力鼓勵農產品貿易。
此外，我們還有禮蘭計畫，將國際網際網路引進廿個非洲國家。我們相信這對發展工作會有很大的幫助。我們將來也能用較少的花費分享資訊。
問：美國在拉丁美洲的優先事項又是什麼呢？
亞特伍德：我們必須加深當地的民主根基；因為這些根基還很脆弱。啟發拉丁美洲國家的民主政治使我們受益良多。在當地的主要推動目標是鼓勵地方分權及地方自治，並確保地方政府能有效運作，且其人民能透過各種不同管道接近政府。此外，對司法管理方面所作的投資，即處理拉丁美洲最大的問題－－貪污－－已經有了結果。這是拉丁美洲的關鍵問題。
我們也致力於其他開發途徑的努力，因此那些依賴種植古柯最後製成古柯鹼的地區，目前正在生產其他農作物。在某些情況之下，這些計畫特別成功，例如玻利維亞的查帕爾，那裡有百分之七十的田地目前種植易於出售的農作物而非古柯。那是一項主要的進展，當初它是先需要經過十年的投資才能決定可以種植及出口何種農作物，接著要創造一套運輸系統才能把它們運送出去。如今計畫成功了，而且特別地成功。
問：在一九八０年代曾接受很多資助的中美洲情況如何呢？
亞特伍德：我們正處理一些在此等國家經年引起民間不安的根本問題，例如土地保有權。美國國際開發總署已經透過小型企業計畫為人民提供經濟機會，透過農業合作社使人民能擁有自己的田地，及透過合作社出口咖啡等農作物。這對促進中美洲和平貢獻很多。雖然還有好長一段路要走，不過現在已出現成效。
問：那亞洲方面又如何呢？
亞特伍德：有些經濟體表現得特別好，不過還不能持久。印尼便是一個例子。它有百分之八的成長率，可是在結構上仍舊不穩，我們正與印尼政府密切合作以確保其總體經濟政策的方向正確，並具備運作良好且可抗拒貪污行為的證券市場。
我們也在菲律賓做同樣的工作，由於過去的投資，我們在該處有許多重大的計畫。我們協助在民答那峨建造一所重要的機場。這項投資雖然亞洲開發銀行及世界銀行等其他機構目前也提供資金，但大部分是由美國出資，它事實上已經刺激了馬來西亞、印尼與菲律賓該區之間的貿易與投資。這些都是主要的成就。我們想要繼續強化該項投資，也相信藉著此種投資可間接對美國的商業利益有所幫助。當然我們也同時在該區各地提供重要的計畫以穩定人口成長率並預防愛滋病毒的傳播。
問：在中東地區，假設訂立了戈蘭高地協定或黎巴嫩協定，美國是否會在該區展開新的援助計畫？
亞特伍德：我們已經提供了主要的援助計畫。我們在世界上最大的援助計畫是在埃及。在約旦有一個較小的援助計畫及在黎巴嫩有一個未親自參與的小型計畫。早在一九七０年代，我們也曾經為敘利亞提供了一個計畫有好幾年之久，直到該政府數度逾越了限度，使我們不得不終止該項計畫。
中東主要的推動目標將是盡力利用美國的領導地位，盡可能去鼓勵統合。所有這些國家面臨許多在發展上的嚴重挑戰，例如水的問題。我們需要鼓勵這些政府跨越國界去處理區域性問題，例如供農業生產之用的水源缺乏。此外，我們還希望他們進一步整合其經濟。在埃及有一些以色列的投資案，那是極小的交流。我們希望鼓勵有更多這一類的活動。
問：你是否預見中東會有更大的援助需求？
亞特伍德：我們已經看到一些。自從巴勒斯坦人與以色列人簽訂和約之後，我們已經在約旦河西岸及加薩走廊推動一項一年七千萬五百萬美元的計畫。如果我們能看到整個區域的和平景象，那是一種顯示以後可能依循的指標。以色列政府有可能檢討美國所給予的援助而認為：「我們寧可見到部份的援助投資到該地區上」。援助的整個目的是要在仍舊處於敵對的區域內保護以色列。我認為當該地區獲得廣泛的和平時會有一些修正。不過我認為美國的援助負擔不會減輕。我們在該區有確實十分重要的利益，而且我們必須透過廣泛的援助計畫以鼓勵區域性的整合來保持這些利益。