話題篇: 公平貿易及食品安全：無法兩全其美
歐洲牛肉業正面臨難關。世界各國政府因擔心狂牛病會危害健康而禁止英國牛肉進口。科學家們已被要求評估此種病症是否會對人類造成任何危害。而大眾對牛肉安全的憂慮已使牛肉的市價大跌。
「狂牛」的問題清楚地顯示出，各國政府既要履行對自由貿易的承諾又要保護其人民健康的挑戰。到底英國牛肉應該受到何種程度的限制及限制時限為多久？
農業貿易的限制由來已久，幾乎與各國從事國際貿易的歷史一樣久。通常以檢疫方式進行的許多農業貿易障礙，是避免有害的蟲害與疾病進入它們原不存在的地區的合法舉動。不過根據接受美國新聞總署訪問的美國政府官員及農業專家表示，有些其他的農業禁令是偽裝的貿易障礙，目的在保護國內產業免受國際競爭之害。
美國貿易代表署首席法律顧問伊拉．沙比羅大使表示，許多國家在沒有正當理由也從無必要加以辯白的情況下便禁止農產品進口。
美國農會組織聯盟資深經濟學家約翰．史考博表示，這些不勝枚舉的檢疫及食品檢驗障礙，以衛生及安全為由限制進口的措施，其代價是造成每年全球貿易幾拾億美元的損失及美國農產品出口數億美元的損失。美國農會組織聯盟有四百萬會員，涵蓋美國五十州。
為了調和經常相互衝突的衛生及貿易問題，世界貿易組織各會員國，對於根據一九九五年元月一日生效的烏拉圭回合全球貿易協定所訂定的一套動植物檢疫及食品檢驗標準，已達成協議。但官員們及專家們表示，相對之下較未經過考驗的這些新標準，可能是未來十年裡更難以處理及更易引起爭論的貿易議題焦點。
一位不願具名的美國貿易官員表示，「這是一個貿易爭執日益增加的領域。最重要的是目前各國凡是採取一項保護人類、或動植物健康的措施時，都必須進行風險的評估分析。我們正以銳利的眼光來檢視各國的作為，因為我們即將開始質問這些國家是否已從事風險評估分析」。
大體而言，動植物檢疫及食品檢驗協定的目的是設法制止使用不合理及不科學的規定來達到限制貿易的目的。根據新的規定，各國有權針對食品安全及動植物衛生自行設立高標準。但是任何檢疫及檢驗的限制必須根據證據充分的科學原則。新規定鼓勵各國與國際法規組織所訂的各種現行標準取得一致，然而也允許各國保有以科學為基礎但比國際標準還要嚴格的標準。凡不以有根據的科學原則為基礎的限制必須停止，否則施行該項規定的國家可能遭受貿易報復的制裁。
動植物檢疫及食品檢驗標準協定的第十四條對美國也極為重要，該條款規定，若出口國能向進口國證明其措施具有某種程度的保護作用，與進口國所要求水準的相當，則各國必須接受他國的檢查及疫病防治措施，縱使這些措施與其本國的辦法不同。
柯林頓政府及美國業界最密切注意的動植物檢疫及食品檢驗標準爭議，是歐聯禁止取自餵食生長荷爾蒙牛隻的牛肉進口。此種禁令違反國際食品安全委員會的規定，該組織認為如果能適當地管理，美國使用的荷爾蒙是安全的。歐聯的限制使美國牛肉業每年損失約九千萬美元，目前此一爭議由世貿組織紛爭處理小組審議中。
史考博表示，「這是個極佳的試探案例。對於任何動植物檢疫及食品檢驗的爭議均應依據有根據的科學來處理，本案可以增進這個觀念為大眾信賴的程度。」
一位美國貿易官員表示，「我希望此一案例可作為未來動植物檢疫及食品檢驗裁決的基礎。」他還指出，若本案裁定是歐聯不對且支持有根據的科學，則將對整個貿易體系都有利。
在另一個案例中，美國已與澳洲展開世貿組織紛爭處理諮商，商討該國禁止未經處理的新鮮、冷藏或冷凍鮭魚進口。該禁令之所以實施，乃因澳洲擔心美國及加拿大鮭魚的疾病若傳染到澳洲，將使澳洲鮭魚難以抵抗，這種主張受到美加兩國強烈的異議。
有些官員指出，韓國的檢驗規定與標準及日本的蘋果認證程序，雖未特別禁止這些產品進口，但繁複的衛生及安全要求卻嚴厲地限制及阻撓了進口。或許美國目前最大的動植物檢疫及食品檢驗爭執，是韓國有許多以阻礙美國農產品進口為目的的措施。
美國農產品第三大外國市場韓國，規定所有的水果必須用薰蒸法消毒；要求必須把冷藏水果加溫才能檢驗的病蟲害培育測試，以致造成不少產品腐爛；實施「零容許量」的腐爛標準，要求強制篩檢，即將每一箱水果或蔬菜打開並清除每一個腐壞的產品；規定所有的貨物均須接受檢驗，反對隨機或對「可疑處」抽驗的方式，以及對加工食品採行不科學的檢驗標準。
美國貿易官員們表示，一箱水果平均需要二到四週甚至三個月，才能通過韓國的港口檢驗，而多數其他亞洲市場卻只需二到三日。結果造成美國的產業因這類障礙每年均損失好幾拾億美元的生意。官員們指出，將許多產品運往韓國的成本，因這類新的動植物檢疫及食品檢驗障礙而越來越令人無法忍受。
美國官員們表示，雖然韓國允諾要改善其制度，可是實際消除障礙的行動不多。官員說，事實上，韓國人曾陸續向日內瓦世貿組織官員提出改正辦法，可是從未付諸實施。
有一位官員說，除非韓國立即改變其作法，否則美國計畫要求對此成立正式的世貿組織紛爭處理小組，他表示，還有其他國家對此案很注意，因為在別的市場也發現一些與韓國大同小異的障礙。美國也於七月一日對韓國是否已根據協議，貫徹對商店陳列商品的時間上限即「有效期限」規定進行修正，作一個裁決。由於原定的期限太短，產品時常在通過海關檢驗手續後即已過期而不能出售。
美國農業部植物檢疫助理副署長查克．海文表示，在出口蘋果到日本方面，檢驗規定過分到許多想要出口的美國蘋果果農根本達不到符合認證的條件。
這些規定包括多項處理方式，首先是為期九十天的冷藏處理，接著是用溴甲烷烘薰蘋果消毒以預防蠹蛾的蔓延，此種淺灰色的小蛾對蘋果具有非常大的破壞力。為了防止會使蘋果樹變黑的火傷病，蘋果樹必須遠離任何山核桃科樹木180公尺。另外由美國果園付費的日本檢查員每年要檢查果園三次，即開花時期、花開後時期及果實生長初期，以確定果樹未受到火傷病感染。
為美國果農提供出口行銷協助的布來安公司總裁威廉．布來安指出，會催熟蘋果的薰蒸消毒過程還有冷藏過程都很過分：不但成本昂貴且會縮短水果的儲存期限。他說日本是唯一要求美國薰蒸消毒其出口蘋果的國家，並表示其實更徹底的檢驗過程即可達到可接受的同樣程度的保護。
海文表示，擁有約二千五百名檢驗人員的美國農業部動植物衛生檢驗署，對動、植物及若干相關產品的檢驗與授證，設有世上最完備的制度，以符合美國的進、出口衛生檢驗要求。
針對中國對葡萄、櫻桃及佛羅里達葡萄柚，澳洲對葡萄和柑橘，及墨西哥對葡萄與核果的限制，布來安表示：「幾乎每一種高價值經濟作物－－如整箱出口的水果蔬菜－－都遭遇到檢疫及食品檢驗上的問題。」美國的文件與民間專家還指出其他的問題：薩爾瓦多限制輸入美國稻米，埃及與沙烏地阿拉伯的有效期限問題，智利與委內瑞拉對家禽與牛肉的不合理規定。
海文表示，美國果農已拒絕遵守墨西哥的要求，即櫻桃需要經過防病蟲害之薰蒸消毒，即使此種病害早已在該國流行，或櫻桃根本不是此種病蟲害的宿主，也需要加以消毒。
海文說，「我們不認為墨西哥規定櫻桃必須薰蒸消毒是合法的要求。現在不是裝運的季節。我們認為我們即將達成協議...美國訂出一套辦法可為墨西哥所接受，但不需要薰蒸消毒。」
政府官員與業界專家表示，以地區來講，亞洲，尤其是中國，仍有許多動植物檢疫及食品檢驗標準方面的障礙。
中國雖曾於一九九二年同意不再使用動植物檢疫及食品檢驗標準障礙，但沙比羅說，中國「沒有履行其諾言。」他舉出中國對美國的柑橘類產品、蘋果、核果、鮮食葡萄及其他農產品均有進口障礙，
海文說，「除非是真正需要的農產品如小麥，否則中國對我們而言基本上是一個封閉的市場。他們一概禁止大多數水果與蔬菜進口，卻沒有已公佈的科學規則可說明禁止的原由。」他舉例說，由於在加州發現地中海果蠅居然導致中國全面禁止輸入所有的美國水果，甚至沒有果蠅地區的水果也包括在內。
海文表示：「中國一方面又希望加入世貿組織，我們必須做到的事之一是說服他們，若要進入世貿組織就必須如世貿組織章程所要求的要有透明且具科學根據的規則。」
他說，由於對果蠅的顧慮也導致阿根廷、巴西、厄瓜多爾等國停止進口美國的新鮮水果，雖然巴西已改變此一決定。但他強調美國消滅外來果蠅的制度是世上最徹底的制度之一。只要在某地發現一兩隻果蠅，則該地即設滿陷阱加以捕捉，此法已證明可有效地消滅病蟲害。
動植物檢疫及食品檢驗標準的另一項難題是小麥黑穗病，這是一種影響小麥品質但無關安全的黴菌疾病。小麥黑穗病菌是最近在美國的亞利桑那州、加州、德州、新墨西哥州的杜蘭麥中發現的。美國最近與二十一國簽署了議定書，只要美國的檢疫人員證明產品是來自非疫區就准許外銷美國小麥到這些國家。
美國農業部最近正進行一項對全美種植小麥地區的調查，預計大約於九月完成，旨在向美國貿易夥伴保證小麥黑穗病事件是非常局部的問題，且美國已採取行動加以根除。假如調查沒有發現此種疫病，美國可能可以引用動植物檢疫及食品檢驗標準協定中的第廿四與廿六條，即要求各國採行將某一國區分為非疫區及疫區的政策，這是首次實施的規定。
官員表示最近的一個成功範例，是俄羅斯決定更改因顧慮沙門氏菌與藥物殘留而禁止美國家禽進口的禁令。俄羅斯是美國最大的家禽外銷市場。美國同意對養殖場的家禽做試驗以保證沒有藥物殘留，且灼燒家禽皮並在宰殺過程中抽樣測試－－這是俄羅斯人檢驗沙門氏菌的程序。美國官員認為灼燒家禽皮並非測試沙門氏菌的好方法，因為會把俄國人希望檢視的大部份細菌殺死。然而一位官員表示，「只要他們要這麼做，我們就會照做。」
官員與農業分析家表示，美國政府與美國農產業者均不希望將世貿組織當成解決眾多動植物檢疫及食品檢驗標準紛爭的法院。相反的，動植物檢疫及食品檢驗標準協定給了他們一些新的理論根據，以便在雙邊協商時要求各國以科學根據解釋他們的限制。他們說，世貿組織處理紛爭過程只有在所有諮商都失敗後，才會被當作最後的決解手段。
「狂牛」的問題清楚地顯示出，各國政府既要履行對自由貿易的承諾又要保護其人民健康的挑戰。到底英國牛肉應該受到何種程度的限制及限制時限為多久？
農業貿易的限制由來已久，幾乎與各國從事國際貿易的歷史一樣久。通常以檢疫方式進行的許多農業貿易障礙，是避免有害的蟲害與疾病進入它們原不存在的地區的合法舉動。不過根據接受美國新聞總署訪問的美國政府官員及農業專家表示，有些其他的農業禁令是偽裝的貿易障礙，目的在保護國內產業免受國際競爭之害。
美國貿易代表署首席法律顧問伊拉．沙比羅大使表示，許多國家在沒有正當理由也從無必要加以辯白的情況下便禁止農產品進口。
美國農會組織聯盟資深經濟學家約翰．史考博表示，這些不勝枚舉的檢疫及食品檢驗障礙，以衛生及安全為由限制進口的措施，其代價是造成每年全球貿易幾拾億美元的損失及美國農產品出口數億美元的損失。美國農會組織聯盟有四百萬會員，涵蓋美國五十州。
為了調和經常相互衝突的衛生及貿易問題，世界貿易組織各會員國，對於根據一九九五年元月一日生效的烏拉圭回合全球貿易協定所訂定的一套動植物檢疫及食品檢驗標準，已達成協議。但官員們及專家們表示，相對之下較未經過考驗的這些新標準，可能是未來十年裡更難以處理及更易引起爭論的貿易議題焦點。
一位不願具名的美國貿易官員表示，「這是一個貿易爭執日益增加的領域。最重要的是目前各國凡是採取一項保護人類、或動植物健康的措施時，都必須進行風險的評估分析。我們正以銳利的眼光來檢視各國的作為，因為我們即將開始質問這些國家是否已從事風險評估分析」。
大體而言，動植物檢疫及食品檢驗協定的目的是設法制止使用不合理及不科學的規定來達到限制貿易的目的。根據新的規定，各國有權針對食品安全及動植物衛生自行設立高標準。但是任何檢疫及檢驗的限制必須根據證據充分的科學原則。新規定鼓勵各國與國際法規組織所訂的各種現行標準取得一致，然而也允許各國保有以科學為基礎但比國際標準還要嚴格的標準。凡不以有根據的科學原則為基礎的限制必須停止，否則施行該項規定的國家可能遭受貿易報復的制裁。
動植物檢疫及食品檢驗標準協定的第十四條對美國也極為重要，該條款規定，若出口國能向進口國證明其措施具有某種程度的保護作用，與進口國所要求水準的相當，則各國必須接受他國的檢查及疫病防治措施，縱使這些措施與其本國的辦法不同。
柯林頓政府及美國業界最密切注意的動植物檢疫及食品檢驗標準爭議，是歐聯禁止取自餵食生長荷爾蒙牛隻的牛肉進口。此種禁令違反國際食品安全委員會的規定，該組織認為如果能適當地管理，美國使用的荷爾蒙是安全的。歐聯的限制使美國牛肉業每年損失約九千萬美元，目前此一爭議由世貿組織紛爭處理小組審議中。
史考博表示，「這是個極佳的試探案例。對於任何動植物檢疫及食品檢驗的爭議均應依據有根據的科學來處理，本案可以增進這個觀念為大眾信賴的程度。」
一位美國貿易官員表示，「我希望此一案例可作為未來動植物檢疫及食品檢驗裁決的基礎。」他還指出，若本案裁定是歐聯不對且支持有根據的科學，則將對整個貿易體系都有利。
在另一個案例中，美國已與澳洲展開世貿組織紛爭處理諮商，商討該國禁止未經處理的新鮮、冷藏或冷凍鮭魚進口。該禁令之所以實施，乃因澳洲擔心美國及加拿大鮭魚的疾病若傳染到澳洲，將使澳洲鮭魚難以抵抗，這種主張受到美加兩國強烈的異議。
有些官員指出，韓國的檢驗規定與標準及日本的蘋果認證程序，雖未特別禁止這些產品進口，但繁複的衛生及安全要求卻嚴厲地限制及阻撓了進口。或許美國目前最大的動植物檢疫及食品檢驗爭執，是韓國有許多以阻礙美國農產品進口為目的的措施。
美國農產品第三大外國市場韓國，規定所有的水果必須用薰蒸法消毒；要求必須把冷藏水果加溫才能檢驗的病蟲害培育測試，以致造成不少產品腐爛；實施「零容許量」的腐爛標準，要求強制篩檢，即將每一箱水果或蔬菜打開並清除每一個腐壞的產品；規定所有的貨物均須接受檢驗，反對隨機或對「可疑處」抽驗的方式，以及對加工食品採行不科學的檢驗標準。
美國貿易官員們表示，一箱水果平均需要二到四週甚至三個月，才能通過韓國的港口檢驗，而多數其他亞洲市場卻只需二到三日。結果造成美國的產業因這類障礙每年均損失好幾拾億美元的生意。官員們指出，將許多產品運往韓國的成本，因這類新的動植物檢疫及食品檢驗障礙而越來越令人無法忍受。
美國官員們表示，雖然韓國允諾要改善其制度，可是實際消除障礙的行動不多。官員說，事實上，韓國人曾陸續向日內瓦世貿組織官員提出改正辦法，可是從未付諸實施。
有一位官員說，除非韓國立即改變其作法，否則美國計畫要求對此成立正式的世貿組織紛爭處理小組，他表示，還有其他國家對此案很注意，因為在別的市場也發現一些與韓國大同小異的障礙。美國也於七月一日對韓國是否已根據協議，貫徹對商店陳列商品的時間上限即「有效期限」規定進行修正，作一個裁決。由於原定的期限太短，產品時常在通過海關檢驗手續後即已過期而不能出售。
美國農業部植物檢疫助理副署長查克．海文表示，在出口蘋果到日本方面，檢驗規定過分到許多想要出口的美國蘋果果農根本達不到符合認證的條件。
這些規定包括多項處理方式，首先是為期九十天的冷藏處理，接著是用溴甲烷烘薰蘋果消毒以預防蠹蛾的蔓延，此種淺灰色的小蛾對蘋果具有非常大的破壞力。為了防止會使蘋果樹變黑的火傷病，蘋果樹必須遠離任何山核桃科樹木180公尺。另外由美國果園付費的日本檢查員每年要檢查果園三次，即開花時期、花開後時期及果實生長初期，以確定果樹未受到火傷病感染。
為美國果農提供出口行銷協助的布來安公司總裁威廉．布來安指出，會催熟蘋果的薰蒸消毒過程還有冷藏過程都很過分：不但成本昂貴且會縮短水果的儲存期限。他說日本是唯一要求美國薰蒸消毒其出口蘋果的國家，並表示其實更徹底的檢驗過程即可達到可接受的同樣程度的保護。
海文表示，擁有約二千五百名檢驗人員的美國農業部動植物衛生檢驗署，對動、植物及若干相關產品的檢驗與授證，設有世上最完備的制度，以符合美國的進、出口衛生檢驗要求。
針對中國對葡萄、櫻桃及佛羅里達葡萄柚，澳洲對葡萄和柑橘，及墨西哥對葡萄與核果的限制，布來安表示：「幾乎每一種高價值經濟作物－－如整箱出口的水果蔬菜－－都遭遇到檢疫及食品檢驗上的問題。」美國的文件與民間專家還指出其他的問題：薩爾瓦多限制輸入美國稻米，埃及與沙烏地阿拉伯的有效期限問題，智利與委內瑞拉對家禽與牛肉的不合理規定。
海文表示，美國果農已拒絕遵守墨西哥的要求，即櫻桃需要經過防病蟲害之薰蒸消毒，即使此種病害早已在該國流行，或櫻桃根本不是此種病蟲害的宿主，也需要加以消毒。
海文說，「我們不認為墨西哥規定櫻桃必須薰蒸消毒是合法的要求。現在不是裝運的季節。我們認為我們即將達成協議...美國訂出一套辦法可為墨西哥所接受，但不需要薰蒸消毒。」
政府官員與業界專家表示，以地區來講，亞洲，尤其是中國，仍有許多動植物檢疫及食品檢驗標準方面的障礙。
中國雖曾於一九九二年同意不再使用動植物檢疫及食品檢驗標準障礙，但沙比羅說，中國「沒有履行其諾言。」他舉出中國對美國的柑橘類產品、蘋果、核果、鮮食葡萄及其他農產品均有進口障礙，
海文說，「除非是真正需要的農產品如小麥，否則中國對我們而言基本上是一個封閉的市場。他們一概禁止大多數水果與蔬菜進口，卻沒有已公佈的科學規則可說明禁止的原由。」他舉例說，由於在加州發現地中海果蠅居然導致中國全面禁止輸入所有的美國水果，甚至沒有果蠅地區的水果也包括在內。
海文表示：「中國一方面又希望加入世貿組織，我們必須做到的事之一是說服他們，若要進入世貿組織就必須如世貿組織章程所要求的要有透明且具科學根據的規則。」
他說，由於對果蠅的顧慮也導致阿根廷、巴西、厄瓜多爾等國停止進口美國的新鮮水果，雖然巴西已改變此一決定。但他強調美國消滅外來果蠅的制度是世上最徹底的制度之一。只要在某地發現一兩隻果蠅，則該地即設滿陷阱加以捕捉，此法已證明可有效地消滅病蟲害。
動植物檢疫及食品檢驗標準的另一項難題是小麥黑穗病，這是一種影響小麥品質但無關安全的黴菌疾病。小麥黑穗病菌是最近在美國的亞利桑那州、加州、德州、新墨西哥州的杜蘭麥中發現的。美國最近與二十一國簽署了議定書，只要美國的檢疫人員證明產品是來自非疫區就准許外銷美國小麥到這些國家。
美國農業部最近正進行一項對全美種植小麥地區的調查，預計大約於九月完成，旨在向美國貿易夥伴保證小麥黑穗病事件是非常局部的問題，且美國已採取行動加以根除。假如調查沒有發現此種疫病，美國可能可以引用動植物檢疫及食品檢驗標準協定中的第廿四與廿六條，即要求各國採行將某一國區分為非疫區及疫區的政策，這是首次實施的規定。
官員表示最近的一個成功範例，是俄羅斯決定更改因顧慮沙門氏菌與藥物殘留而禁止美國家禽進口的禁令。俄羅斯是美國最大的家禽外銷市場。美國同意對養殖場的家禽做試驗以保證沒有藥物殘留，且灼燒家禽皮並在宰殺過程中抽樣測試－－這是俄羅斯人檢驗沙門氏菌的程序。美國官員認為灼燒家禽皮並非測試沙門氏菌的好方法，因為會把俄國人希望檢視的大部份細菌殺死。然而一位官員表示，「只要他們要這麼做，我們就會照做。」
官員與農業分析家表示，美國政府與美國農產業者均不希望將世貿組織當成解決眾多動植物檢疫及食品檢驗標準紛爭的法院。相反的，動植物檢疫及食品檢驗標準協定給了他們一些新的理論根據，以便在雙邊協商時要求各國以科學根據解釋他們的限制。他們說，世貿組織處理紛爭過程只有在所有諮商都失敗後，才會被當作最後的決解手段。