文獻篇: 後冷戰時期美國外交政策
虛榮心使我不得不接受為喬治肯南名人講座做第二場演講的榮譽。自從接受邀請後我便寢食難安，尤其是想到首場演講是肯南本人自己主講，心理負擔更重。
當然要效法他的典範是十分困難的－－美國外交官半世紀來一直想要趕上他，成效卻有限。他以九十二高齡，卻依然讓我們感到自慚形穢。為什麼我覺得自己像是又再考口試了！
主辦單位要我自己選定演講的主題。我思之再三並讀了許多肯南的著作。他寫每一種主題包括談性，都是那麼精闢入理、博學多聞、見解獨到。後來讓我想到演講題目的是一位女士。有一天在電影院與珍．奧斯汀度過愉快的一晚後，我想到這個題目：「理性與感性：在後冷戰世界向前邁進。」
各位或許覺得很難把珍．奧斯汀與喬治．肯南聯想在一起。可是不妨想一想。這兩個人都具有極強的分析能力，對所屬的時代都有敏銳的觀察力，只不過奧斯汀的天地比肯南小。他們都是不折不扣的現實主義與道德主義者，對人世間的限制與缺陷感受深刻。肯南也跟奧斯汀一樣正經歷一次重生，如果我們可以用「重生」來形容一位五十年來對建立美國外交思想體系貢獻最大的人物，美國外交政策的制定、執行與評判都不出這個體系。
肯南再領風騷或許也與國際情勢正處於關鍵時刻，而我們想要理出一番頭緒有關，在第二次世界大戰結束時，他曾面臨同樣的情況並理出相當多的頭緒。
不過我要提醒各位當中有嚴重「典範崇拜」心理的人，肯南認為將他對蘇聯實力及意圖的分析簡化為「圍堵論」，是把問題看得太簡單，而且會有不良後果。典範不見得一定無懈可擊。各位或許可以因肯南一九五四年的這段談話而差堪告慰：「解決問題的辦法一時雖不是很明顯，但並不表示這些問題永遠無法減輕或被局限於可容忍的限度內。歷史總能夠改變問題所存在的環境，使它們最後雖依然懸而未決，但其原始的含意與重要性卻已莫名其妙的大打折扣。」可惜對決策者而言，這個道理是緩不濟急的。
事實上新聞界、專家學者、反對黨及一般大眾，在評斷某一任政府的外交政策功過時，是不會等待歷史去慢慢發生作用的。「今天你有美酒可喝，明天可能就要去做踩葡萄的苦差事！」對華盛頓有此感言的不是肯南而是（前）國務卿海格。
看看過去五年。一九九一年時布希總統還是完美無缺的「外交政策總統」，處理著後冷戰的過渡期及波斯灣戰爭。到一九九二年，他卻因對伊拉克情勢估計錯誤，對南斯拉夫情勢放棄領導地位，和在日本的窘境而受到嘲弄。
民意對柯林頓政府外交政策的觀感，變化也頗戲劇化。有兩年多的時間，它不斷因波士尼亞、海地、索馬利亞、強勢的多邊主義及其他過錯而受抨擊。過去一年裡，柯林頓政府似乎上軌道了：海地、中東協定、北愛爾蘭，還有最可觀的達頓協定，不滿的聲浪便平息下來。但前幾個月又有哈瑪斯和愛爾蘭共和軍的攻擊、中國的耀武揚威、巴基斯坦與印度緊張情勢升高、及墨西哥的幣值大貶，已再次引起議論紛紛。
所以說，各位鑽研外交政策的夥伴們，保持點距離是對的。
仔細考量我們外交政策的現況，我的感覺跟從事實務者一樣，我想各位多半也是如此－－在擔任外交官卅一年後，我已經習於從今天我們怎麼做的角度來看外交政策。今天下午我打算先談一談對後冷戰世界及國內外交政策環境的一些觀察所得，然後根據這些來討論由俄羅斯、中國及波士尼亞所帶來的政策困境。最後我要就我們外交政策未來的走向做一番結論。限於時間關係，我必須過分簡化，對一些重要問題避而不談，跟人口問題一樣。
在後冷戰政策環境中前進
自蘇聯瓦解後，至今只歷經五個年頭及兩任政府。而今，我們卻已面臨了一個難題，即該如何勾勒此一後冷戰時期的大勢，並將之塑造成符合我們利益的世界。我們的心力大都投注在一些延續過去或新形成的各別的重要議題上。
雖然我們拍著胸脯自詡為領導者－－事實上沒有我們的領導也成不了事－－但我們並未真正充份發揮我們的領導力，也經常半途而廢，不願付出身為領導者所應付出的代價。我們的軍隊可能在區域危機中仍是一股具嚇阻作用的重要力量，但是這我們當前面臨的大多數問題似乎沒有關聯。對後冷戰時期的軍事干預標準未能取得共識我們感到遺憾，雖然自珍珠港事件以來，動用武力而未引起國內激烈辯論的例子也不多見。我們的知識份子及專欄作家不斷抱怨主事者缺乏遠見。但從未有人提過任何建議，包括他們自己。
但是如果從一個長遠的歷史觀點來觀照我們的現勢－－再藉用另一部奧斯汀的小說「愛瑪」的好萊塢版為比喻－－我們並非如許多人所斷言的「毫無線索」。我們已開始在後冷戰世界向前邁進，只是國內的政治環境不利於我們站穩立場。
首先，我們體認到一個重要的政治事實－－雖然我們的力量不是無止境的，也不能解決所有的問題，但在這個新時代，美國仍然是最大的強國，是盟國的領導者、眾國家唯一的動員者，更是世上主要的穩定力量。事實上，在未來幾年內，無論是歐聯、中國或日本、或聯合國系統，都無法取代美國的實力及由美國促成的聯盟。
我們也從經驗中學習到重要的教訓。第一次世界大戰後，我們拋棄了盟國。第二次世界大戰後我們曾解除動員，但在面對同仇敵愾的威脅時，卻迅速重新武裝並研訂和平時期的安全條約。如今，在後冷戰時期，處於史無前例的第一大國的地位，並在無戰爭及迫切的威脅下，我們仍維持著盟約及可觀的軍力與情報系統。華盛頓及日本的知識界不斷地宣稱美日聯盟已死。但是此一聯盟至今仍存續著，因為兩國都想要也需要保有它。最近的台海危機更增加了它的必要性。我不否認在現今的情勢下，要維續聯盟的團結確實困難重重。北大西洋公約組織四年來對南斯拉夫問題的立場分歧，正反映出在威脅非顯而易見的時代，維續聯盟的向心力及威信會有多麼困難。
第二，儘管我們偶而會埋怨貿易障礙及片面行為，及G-7各國領袖的政治魄力不夠，我們仍透過北美自由貿易協定、世界貿易組織及亞太經合會積極協助整合世界經濟體系。這種努力影響所及遠超過對我們及全世界的經濟效益及社會成本。事實上這些新的機制或許較傳統的國家安全手段，更能有效地防止戰爭及敵意－－但需要相當的時間。在短期內，全球化的深遠影響，為已開發及開發中國家不只帶來優厚的回饋，也帶來明顯的壓力，如失業及嚴重的貧富不均，諸此種種皆可產生或加劇保護主義情緒及內部外部的不穩定。國內政治考量限制了我們進一步擴展經濟整合的能力－－如讓智利加入北美自由貿易協定－－甚至讓我們現在不能多談北美自由貿易協定。
第三，經多年努力，美國的領導力終於使禁止核武擴散成為世上大多數國家的政策。那是一項非凡的成就，即使在各項條約及公約上有一些漏洞，我們也曾寬恕過一些友善的違約國。在促使國際社會將其他大規模毀滅性武器如化學及生物武器非法化方面，我們也有長足的進步。在此資訊爆炸及突發性區域衝突不斷的時代，要建立及維持某種工具，以控制小規模但具高度破壞力的威脅是相當困難的。那需要鍥而不捨，嚴密監控，加強並擴展情報系統，簽訂具有潛力的國際協定。不過全世界大致上是同意反武器擴散的，但若無美國的領導則將功虧一簣。
第四，我們大力推展人道主義，使它以及在許多情況下隨之而來的艱鉅且吃力不討好的建國工作，不但成為我們自己所接受的，也是其他政府及國際組織所接受的外交政策要素。非政府組織的蓬勃發展有助於此一趨勢。人道主義已拯救或改善無數人民的生計，並幫助防範區域性的衝突。但它也需要無止境的公共財力的資助。目前的爭議往往集中於成本過高及過度地介入的軍事人道干預，但事實上這類行動在全球危機的處理上，只佔相當少的部份。
第五點也是最後一點，歷任民主及共和黨政府均將民主及人權列為我們外交政策的基本部份。在拉丁美洲、葡萄牙、西班牙及南非，在一些蘇聯控制的歐洲國家及亞洲國家如南韓與台灣，我們對它們的成功均有所貢獻。在人民渴求民主但需要幫助的國家，在我們提供全方位盡心盡力的協助，在其他西方民主國家與我們合作等情況下，我們的努力收效最大。我們的政策已在美國之外的許多國家培養出主要的選民，他們可以影響民主政府，通常是以令政府顏面無光的方式。
並非人人都把美國外交政策的民主及人權部份看作是完美無缺。雖然最敢言的民主人權倡導者抱怨我們不夠重視他們的考量，但持反對態度者卻指美國沒有本錢感情用事，或是對安全及經濟利益不給予應有的重視。反對者也不同意國會匆促的對違反民主人權的國家通過懲罰性立法－－往往不顧我們是否有任何籌碼－－即使這些作法會傷害其他的公平性或危害我們想促進的民主價值。且不論這些意見，一國的內政及外交政策通常是互相關聯的，而且價值取向的作法早已深植美國人的心中－－就連（前）國務卿季辛吉都承認，不考慮價值觀只問權力平衡的政策無法為美國大眾所接受。
這五項美國後冷戰時期政策的主要特徵－－維續鞏固的聯盟，促進經濟整合，控制武器擴散，人道主義及民主價值的推廣，並不足以構成一個典範。它們也不能告訴我們如何處理一些棘手的問題，只是讓我們知道自己正朝著有意義的方向邁進。不過我們前進的道路，因國內政治對外交事務與日俱增的影響力而更加複雜。
國內政治的影響
國內政治對外交事務的影響俯拾皆是，但可能以在民主國家的影響最強烈，因為外交政策須獲得被治理者的同意。肯南在一九五○年寫下他的名言之一，評論我們在一次大戰後的昧於現實：「歷史不會因為我們的錯誤從國內政治的角度來看可以理解，就原諒這些錯誤。如果認為過去那些錯誤因為國人的偏好及思考習慣所以無可避免，就等於說由於美國實行民主，使我們無法有更好的成效。果真如此，那我們就應該承認這一點，衡量它的嚴重性－－並找出對策。」很可惜他並未提出可行之道，也沒有別人提出。
美國在國際社會的廣泛參與，全球化對我們經濟的影響，還有或許是最重要的冷戰的結束－－它促使我們有所節制並採長期的觀點－－已使國內政治大為介入對外交政策的處理。結果導致越來越多的問題被政治化，甚而取代問題本身。
在今日世界裡，一般大眾最感迫切及關注的都是國內問題，而非外在威脅。至少根據民意代表所反映的，一般大眾顯然認為外交政策並不重要，除非能對經濟有所幫助。因此領導者很難界定長程的外交利益，並有始有終的追求這些利益。事實上，他們也害怕這麼做。諷刺的是，因為這個原因，就在我國國力鼎盛時期，我們卻放棄更能導引國際議題及機構的大好機會。
俄羅斯、中國及波士尼亞
目前在主要外交政策議題－－俄羅斯及中國，乃至小如波士尼亞的國家，我們的工作仍深受國內政治及這些國家本身的政治動向所影響。容我在此簡述這些國家的概況。
因其國土面積、科技能力及現存的大量核子武器，俄羅斯仍為我國安全關切的重心。目前還不清楚俄羅斯的對外行為將如何轉變，因為其內部深遠的變化短期內還不會結束。俄羅斯如何界定其邊界，如何處理與鄰國的關係及自身的種族問題，都對俄羅斯、其鄰國及美國具有重大的安全意義，但這些問題仍待解決，而且任何解決方法都可能十分棘手。
我們對俄羅斯未來走向的影響力在蘇聯剛解體時是最高。當時雖然我們極表同情，卻因國內政治的考量而未能善用豐富的資源促成較好的結果。我們可能已失去一個重塑世界的千載難逢的機會。
不過西方世界的協助雖有限，俄羅斯在過去五年裏的成就卻驚人。這些成就中有多少可能逆轉很難說。但有這種可能性本身就應該讓我們憂心。這就是六月份總統大選之所以那麼重要。
俄羅斯國內的局勢發展非常重要，因為那最會影響其對外的行為。我們及西方夥伴可以利用直接經濟手段大為影響俄羅斯國內發展的時機已大半溜走。這並不意謂即將到來的國際貨幣基金貸款、重訂債務償還期限，及擴大外國私人投資都不重要或沒什麼幫助，只是我們影響俄羅斯政治經濟層面的經濟能力持續減低，必須由俄羅斯自己主動提供外資適當的環境。
我們今日所面臨的基本政策問題是：應該如何與這個，不論直接或間接，在許多方面與我們接觸的國家奠定並維持良好的關係？俄羅斯對於自己是否屬於西方至今仍爭論不休。在地理空間感改變且感情受到傷害的俄羅斯，其政治精英會故意挑起並利用反西方情緒來爭權奪利。但我們也有錯。我們即使沒有醜化俄羅斯，也有藐視它的嫌疑，我們宣稱它無法凝聚其行動而且認定它是個扶不起的阿斗。這是與大國交往的一種短視作風。俄國人感覺受到西方排斥，在台面上無一席之地。
在俄羅斯紛擾不斷及制定建國政策時期，我們希望能看到俄羅斯溫和勢力的興起。我們需要追求除俄羅斯以外的重要國際關係，但是這麼做的同時，我們當然也要盡量減少對俄羅斯內部贊成改革的正面力量形成反效果。即使俄羅斯妥善處理北大西洋公約組織的擴充，使其造成的國內政治損害降至最低，同時仍尋求與西方維持合作關係，我們仍將必須找出不僅是粉飾太平的方法，避免使俄羅斯孤立於歐洲之外。我們不能只教俄國人閉嘴，然後就照我們的意思擴充北約。
擴大北約以防止如匈牙利與斯洛伐克之間的潛在衝突，這對我們有多大的好處，可惜我看不太出來，尤其是這麼做會助長俄羅斯境內的排外情緒與煽動者，使有心合作的政治領袖更難以久居其位，並與我們及歐洲建立建設性的關係。對於那些為了與俄羅斯緊鄰的國家建立良好的關係而奮鬥者，我們的確未能助其一臂之力。有人會認為這一切作法是太以俄羅斯為中心了；其實不然。如果有人以為葉爾欽當選連任不重要，那為什麼受影響最大的－－主要是緊鄰俄羅斯的國家－－會那麼擔心，而且正盡全力協助他？
顯然我們與俄羅斯的難題不會終止。它處理車臣的作法令人憎惡。它對高加索經常採高壓政策，與伊朗的關係也紛擾不斷。在可議的領域我們立場必須強硬，但在更廣泛的政策架構中我們應該合作。我覺得肯南這樣警告是對的，他要我們不可：「建立一個我們想像中的俄羅斯，去取代一度存在、但謝天謝地現在已經消失的俄羅斯。」我們需要設法與迷惑、混亂、且更傾向民族主義的俄羅斯相處。從長遠來看，很少或根本沒有比這更重要的工作了。
中國正再次動搖著世界，但不是按照毛澤東的方式。而是十九世紀中國貿易商的夢想如今更有實現的希望。中國人不僅是如英國棉布商所衷心期望地正加長其襯衫的尺寸。他們正在創造一個巨大的市場，世界各國則正趕緊進入這個市場。
我們相信全球化對中國有良性的衝擊－－經濟發展、國際貿易與投資的成長及活躍的民間企業，將在相當時間之內減少專制的枷鎖，在一個更自由的國家中孕育出更加穩定的中產階級。以上當中有一些正在發生，中國已是較自由的國家，但政治改革的時間還是太短。
中國仍受到舊時代人物的控制，他們仍懷有民族主義與反西方的憤恨思想。無怪乎經常在他們腦海中縈繞的想法，是如何使他們及其腐敗的黨能繼續執政，即使他們同時也在彼此爭奪權利。他們正企圖既策動又防堵經濟進步所帶來的巨大改變。那是一項完全不可能的工作。當更多中國人的生活過得比以前更好時，中國的社會結構也正在解體。只要想想過去十年裡人民在國內巨大的流動以及其對中國城市所可能激起的影響。快速的成長已使舊中國猖獗的腐敗死灰復燃，這總是個爭議不休的問題。你認識誰比過去任何時候都重要。
在觀察中國這三十年來，我一直抱持一個定理：永遠不要低估中國共產黨領導階層製造混亂的能力。目前這一批人在過去十五年裡比毛澤東做得好，不過還是很難說。
希望在一九九七年香港歸還給中國時，這個世界最重大的事件之一不會帶來災難。它可能有經濟上的成果，但香港終究會變成像上海一樣。不要相信北京會與香港保持距離。
至於我們這一方面，一個多世紀以來我們對中國的了解與交往並不太順利。至少有一個我們認知上失敗的原因，即我們多半只是將中國視為屬於另一個外交政策問題的一部份，而不是一個仍舊衰弱與動盪不安的國家。例如我們與中國建交主要是為了有助於對抗蘇俄並結束越戰。如今是兩百年來，我們首次要設法習慣於一個新而煩人的現象：逐漸成為世界強國的中國。我們明白那將不是容易的事－－當世界期待中國要按照它不曾參與制定的規則行事時，中國會覺得感情受到傷害。中國的民族主義以及將經濟成長轉化成強大軍力的景象令許多人恐懼，特別是在東亞地區。
我們也無法使中國更容易了解美國。由於中國問題在美國所激起的政治熱潮，我們不斷發出多種訊息，令中國人覺得無法理解。要他們去了解一個不是一元化的國家相當困難。國會對待中國的方式不同於行政部門，國會利用立法懲罰北京的程度高出行政部門的本意。實際上對台灣問題我們所面臨的兩難，是台灣關係法與美國政府與中國的三個聯合公報相衝突的必然結果，其中最後一項有關軍售台灣部份，有人可以說我們已經違反約定。各行政單位之間相互競爭的政治、經濟及安全利益，也會造成向中國發出多種訊息。
我們與中國關係不穩已有一段時間。彼此之間有嚴重不合的意見與敏感的立法問題，如最惠國待遇等需要處理。不論我們對中國的好戰及台灣實在了不起的民主感受如何，台灣對北京而言是個會引起高度情緒反應的政治問題。中國清楚表達這個立場已有多年，並且又以出乎我們意料也令我們不安的方式再次表達此意。如今台灣的總統大選已經結束，對抗的情形似乎平息；未來多半還是要看李總統的作為。不過這一連串戲劇性的發展尚未落幕，緊張情勢也不會就此消失。我還有另一個定理：永遠不要低估中國共產黨領導階層在面對事實與混亂時退卻的能力。自第一次台灣海峽危機起他們就是如此。我們航空母艦的部署是事實。台灣迅速成長的民主制度是事實。中國的弱點及經濟依賴度是事實。亞洲的反應也是事實。也許有一天中國會變得強大而自信或是變得愚蠢而不肯退卻。不過那一天似乎尚未到來。
合宜的中美關係對亞洲的穩定極為重要，也十分符合我們的利益。我們需要能平衡我們的利益與價值觀的一種長期做法，兼顧對美國及中國現實情勢的認識及對中國政權本質之敏感度。這不是件容易的事，鑑於國會因台灣問題所激起的激昂情緒，在今年這個選舉年的確是不容易。在這方面的努力必須至少有以下三個條件做基礎：
－－ 融合目前已是耳熟能詳的字眼圍堵與交往。事實上，我們的政策大致是這樣的混合。由於在中國賺錢與交往幾乎變成同義詞，因此在雙方關係上交往的一面就受到極大矚目。中國正積極成為世界的一份子，世界也積極接納中國。這種過程有可能被延緩，但除非中國發生亂事，這樣的過程是不可能由我們或中國的領導階層所逆轉的。因為這牽涉到太多的金錢。無論其限度為何，經濟互動終究依然會是中國政治改革最好的推動力。此即為什麼取消最惠國待遇是不智之舉的原因之一。此外，我們也不能避免在該區駐軍與結盟以保障美國的利益。
－－ 維持傳統「一個中國」的政策，將台灣問題擱置不談而又保持台灣的民主政治。這不是最理想的解決辦法，也與台灣的事實不符，可是它最能均衡我們的利益而且兩岸或許也能忍受。我們也不應低估北京與台北改善相互關係的能力；他們可以非常地務實。從我們的觀點來看，中國與台灣未來的關係仍必須不是取決於北京的武力，而是中國內部的變化。台灣不想成為今日中國的一部份。
－－ 建立一個更積極、長期的關係，並在中國仍弱時盡全力去協助其政治改革。要與目前的中國領導階層打教倒是說比做容易。我們不要讓中國的敵意弄假成真，如一些國會議員所力主的將中國提昇為我國第三級國防計畫的假想對象。雖然我們無法指望中國是以積極的方式進行改革，不過政治改革正在中國出現。情形或將出乎我們意料之外。我們必須自協助建設性改革的角度來考慮彼此的整體關係，儘管我們受到相當的限制。如果我們不與中國持續進行高階層對話，即使美國有政治上的困難時也不停止，就比較沒有辦法做到這一點並處理具體的歧見。自天安門事件後缺乏持續的高階層對話，對雙方或台灣都沒有好處。雖然對話不是萬靈丹，但對改善關係卻是必備的因素。在此同時，集中外交力量於那些我們沒有可能發揮影響力的議題上是沒什麼道理的。
波士尼亞方面。過去四年花了這麼多時間在波士尼亞問題上，再怎麼樣我也會找個理由談論此問題。我這麼做很主要是由於所涉及的利害關係。這不是指波士尼亞對西方世界形成的道德難題，或對阿爾巴尼亞問題可能爆發的憂懼，或它對世界其他地區的種族及宗教衝突可能產生的影響。
我指的是美國及北約盟國，因達頓協定而產生的重要衍生利益：若協定失敗、戰事再起，那將不僅是道德上的災難，也會危害到塞爾維亞人、克羅埃西亞人以及回教徒未來的生活，為北約各國及各國民眾種下政治上與心理上的混亂。
四年之後，美國在一九九五年作了相反的決定，並做了一件原來並不打算做的事：即接下波士尼亞問題。透過令人激賞的外交努力，達頓將當前所有的權力現實匯集在一起。它確認種族隔離，但也提供特殊安排與機會，以便緩慢改變種族隔離，並保存某種形式的波士尼亞國。可是需要借助外力來奠定基礎，才能使和平得以持續－－這種外力包括美國實質上的駐軍，而且不會比照西方國家對聯合國保護部隊的處理方式。
就波士尼亞的情勢而言，當然沒有人會認為此事輕而易舉。諷刺的是甚至有許多回教徒現在也比較喜歡成為單獨的回教實體，而不是多種族的國家。直到三月間訪問卡吉那後，我才真切體認到那是個充滿敵意與的地區。達頓和平過程中的突發事件是克羅埃西亞對卡吉那區閃電式猛烈空襲以及繼而發生的大規模種族滅絕。卡吉那所遭受的摧毀比我在塞拉耶佛等其他地方所見過的還要可怕－－綿延不絕的毀壞與荒蕪景象，幾乎每一棟建築物都被克羅埃西亞士兵所毀，以斷了塞爾維亞人回頭之念。他們也不太可能回頭。
然而和平的建立及塞拉耶佛得之不易的統一確是真正的成就。當然，在波士尼亞境內完成建設性政治改革不會像分隔敵對的軍隊那麼容易實現。這方面的前景不是很樂觀，無論是在各黨之間，特別是克羅埃西亞－回教徒聯盟，或是西方盟國之間，對於什麼是最終要完成的目標，他們總是意見不合。不論持何種論調，盟國在承諾提供資源以求達成某種程度的和解與重建這方面顯得不足。
有許多，或許是大多數的觀察家，堅持要放棄波士尼亞。我相信那是草率的。無論如何若沒有某種多種族的波士尼亞實體存在，戰爭會再度爆發，回教徒會再度反抗塞爾維亞人及克羅埃西亞人，我們很可能又將看到長期的混亂或游擊戰。只有外界才能預防此種情形。不過到目前為止，國內政治排斥「海外任務越變越大」的心態，限制了我們為了更廣大目的而利用北約強大軍力的能力，避免越演越烈的海外任務幾乎成了任務的本身。同樣地，我們發現要匯集必要的資源來促成和平協定也有政治上的困難。有時令人覺得西方國家在波士尼亞似乎只想求敗，無意於求勝。很像季辛吉對國會援助南越行動所下的評語。
如果盟軍在十二月撤離，目前薄弱的和平便無法維持下去。肯南曾說他贊同在一年後撤離，因為我們為繼續維持駐軍所付出的政治資源，將意謂著我們較無意願或能力去完成其他重要的國際任務。毫無疑問的這在政治上代價極高、損耗極多。
除非看到證據，證明達頓協定重要的非軍事條件開始實現，鼓動種族暴力的政客已失勢，米羅西比及杜哲曼正履行他們應盡的義務，且某種和解的過程已經開始，否則我相信仍必須留下相當數目的盟軍。盟軍繼續留下的交換條件是，美國人同意維持規模較小的剩餘部隊，而歐洲人要對該地區提供較多的民間與軍事捐獻。
我不相信在承諾派出六萬北約軍隊，動用上億的經費及保證盟國在波士尼亞軍事行動的可靠性後，如果我們撤出而戰事再起時，我們還可以說：「瞧，我們已經盡力了，可是對這些人你還能有什麼指望？」我自問：「波士尼亞的失敗會比越南的失敗還要糟糕嗎？我是否低估了我們退出的能力？」許多人或許會說是。然而，北約的成員在巴爾幹半島的許多方面都投入得很深也很久，因此我相信在波士尼亞若失敗，其反彈力量會比中南半島戰爭有五萬名美軍陣亡之後的情形更糟且更持久。
因此，要與俄羅斯、中國及波士尼亞打交道必須要有付出政治代價的意願，在一個不能諒解外交失敗，也不尊重外交努力的國度裡，要鼓起這種意願是很困難的。即使我們什麼都做對，也不能保證一切都順利。
未來的走向
且讓我提出一些心得作為結論。
我談到的後冷戰時期外交重點，亦即維持穩固的盟邦、加強經濟整合、控制武器擴散、人道主義、以及推動民主價值觀等，它們並不是絕對的標準，在遇到像俄羅斯、中國與波士尼亞等問題時，它們也不能做為充分的政策指導方針，我前面也已說過。不過，與傳統政治觀念正好相反，這些要點確實顯示出美國民眾同意，美國需要我稱之為「有限制國際主義」的外交政策，亦即同時在國外促進美國的利益與價值觀。事實上，許多民意測驗顯示，民眾對參與國際事務所表現出的寬容度遠較政治家所以為的來得高。
以多邊主義為例。多邊主義在政治上是說不通的，但事實上我提過的所有主要外交重點都需要持續的多邊努力。所謂多邊主義，原則上我指的不是聯合國與其相關機構。我指的是各國就安全事務，以盟邦、聯盟、以及透過國際機制與各種機構的形式聯手行動。多邊主義實為民之所欲。人民不希望美國做個「獨行俠」；不過對美國扮演警長角色一事，只要是由美國而不是聯合國來負責召集安全部隊，倒還可以接受。他們都知道，財源問題－－或更正確說是財源不足－－使多邊合作益形重要。即使是波斯灣戰役，也因為我們本身國內的政治要求而需要經過聯合國的批准。
其次，採取行動－－幾乎全為多邊行動－－來避免或圍堵那些不會直接侵害，但若不留意卻會影響到我們觀念中的國家利益的區域性衝突，越來越變成是基於實用主義，而不是為了「行善」，也越來越像是需要理性更甚於感性的事。
肯南一直主張我們必須先治理好自己的家務事，才能縱情於擴大海外行動的政策中。他曾大聲疾呼－－其實這也是他在此演講的主題－－要我們先確定各強國之間沒有政治衝突存在，核武擴散問題已受到控制，全球的環境危機業已開始加以處理。唯有在這一籮筐的問題都處理完之後，他認為我們才有餘力去關心較次要的事情。
肯南對美國實力的限度表現出的悲觀、保守與忠告實在令人難以反駁，特別是就現今的政治生態而言。近五年來，在現實主義與道德主義的傳統辯論中，輿論的意見一直眾說紛紜。有時輿論比較傾向俾斯麥，有時又偏向泰瑞莎修女。政治人物也不知該迎合哪一方。但目前的趨勢似乎是俾斯麥較佔上風。我們雖未放棄威爾遜的論調，但常因財源不足而使它打折扣。一般民眾雖依然支持世界性的人道主義，但在語氣上已比較收歛。過去慘痛的經驗使我們在採取行動時變得更冷靜沈著，如果我們真的採取過任何行動的話。我們的軍隊在還未上戰場前就想要先退出。
但是看到天災人禍不斷發生，我認為肯南的優先順序並不能完全符合我們的利益，因為它們無法讓我們很容易有能力防止恐怖事件發生，這種能力不一定非得是軍事方面，更少有可能是單方面的能力。人為的災禍始終佔國際事件的一大部分。僅僅治標，一如我們過去所作的，就需要花費大量且越來越多的資源與時間。要避免這些災難所需要的不僅僅是動動嘴而已。
最後，讓美國外交政策的選擇減少到只剩選派海軍陸戰隊或前總統卡特這兩樣，實在不太合理。不論我們從寬或從嚴來界定外交政策利益，我們推動這些利益的外交能力卻隨著外事單位的財源缺乏而每下愈況。
為什麼一般大眾及民意代表似乎相當藐視我們的外交工作？民眾對外交事務興趣大減的原因多半是因為國內事務更受重視，儘管我們也注意到媒體對外交事務的報導不如以往熱絡，各級學校對外交事務的關注大為減低，而民間機構對國際活動的參與亦不若往日熱衷。但是，使民眾對外交政策的興趣缺缺與冷漠，轉變為對國內與國際外交機構的輕蔑，則應歸咎於政客的行事態度。事實上，整個政府服務品質的低落已是不爭的事實。
我不確定國際開發總署會先因為預算的過程還是因為赫姆斯參議員給裁撤掉。在座各位比我還清楚整個狀況，而且每天都身歷其境。我們似乎無把外交與國防政策放在一起，作整體的考量。我們的社會有獨特的能力，能夠拿出數百億美元的錢來從事軍事與情報工作，卻無法把這些錢花在根本的外交活動上，甚至無法對我們的國防、情報與外交工作需求做有系統的綜合檢討。
外交政策正轉向民間化。非政府組織的角色益形重要，這是因為許多政府因預算問題而不得不停止部份功能的運作，或是為避免政治上不受歡迎的舉動。無可諱言地，非政府組織（及企業界人士）所扮演的角色將更為有用，政府也需要他們的幫忙，包括從波士尼亞的重建到促成中國經濟的開放等。但我們不能因此就昇高非政府組織的功能或提倡政府脫離參與外交政策的策略本身。就如同我們在波士尼亞、盧安達與蒲隆地看到的令人憤慨的後果，各國政府曾利用非政府組織取代政治代價昂貴的高層次費時費力的官方行動。有些事只有政府能、也必須由政府來做。我身為一個民間組織的會長，它常常為政府與民眾諮詢有關政策的問題。我也協助成立另一個稱為國際危機小組的組織，其宗旨在向政府施壓，要求政府在國際危機中善盡本分，而非讓民間組織去承擔。
我們可以改變嗎？
就如同我在演講一開始提過，我本身與所受的訓練讓我成為一個務實的人。我了解雖然政治可以不需要民主，但民主卻一定會涉及政治。國內對外交事務的政治辯論有助於防止決策者作出錯誤的決定，並幫助他們見微知著。政治人物也有責任平衡行政的優先順序並且教育大眾。目前在國際事務上，這是相當少有的情況。
我們從過去的經驗得知民意如流水。我們不希望失敗的經驗成為糾正錯誤的機制。在此同時，外交政策的決策者也不能完全撒手不管。我希望我能在此提出一些有用的建議，但是我不能。我本身的感覺是唯有徹底、自動自發、大刀闊斧的改革方能有助於重建民眾的信心，對各項外交活動，東刪點經費，西減點預算並不能讓人信服。有必要很實在地讓民眾知道，受限於經費拮据，使我們在海外的工作必須加以篩選，而美國有可能在許多重大問題上變成受人批評或被稱為干預者，而非推動或改格者。
人人都呼籲領導不可或缺－－以作為不肯領導別人的藉口－－卻不願直陳其含意。我至少可以對此稍作解釋。今日的領導指的是清楚地計算我們的利益，但不是狹隘的指出於現實政策與裁減預算的考慮，致使我們失掉創造長期穩定的機會。它也表示－－至少不時要如此－－抗拒以內政來耍手段的誘惑，並且不受因此而產生的情緒所動搖。簡單來說，在後冷戰的世界中，領導像極了是想要平衡「理性與感性」這樣一件困難且帶有政治爭議的事情。
最後我要借用奧斯汀而不是肯南的一句話。在「傲慢與偏見」一書中，其中一個角色告訴一位在客廳聚會中歌唱不休的年輕女士：「你已經取悅我們夠久了」。
當然要效法他的典範是十分困難的－－美國外交官半世紀來一直想要趕上他，成效卻有限。他以九十二高齡，卻依然讓我們感到自慚形穢。為什麼我覺得自己像是又再考口試了！
主辦單位要我自己選定演講的主題。我思之再三並讀了許多肯南的著作。他寫每一種主題包括談性，都是那麼精闢入理、博學多聞、見解獨到。後來讓我想到演講題目的是一位女士。有一天在電影院與珍．奧斯汀度過愉快的一晚後，我想到這個題目：「理性與感性：在後冷戰世界向前邁進。」
各位或許覺得很難把珍．奧斯汀與喬治．肯南聯想在一起。可是不妨想一想。這兩個人都具有極強的分析能力，對所屬的時代都有敏銳的觀察力，只不過奧斯汀的天地比肯南小。他們都是不折不扣的現實主義與道德主義者，對人世間的限制與缺陷感受深刻。肯南也跟奧斯汀一樣正經歷一次重生，如果我們可以用「重生」來形容一位五十年來對建立美國外交思想體系貢獻最大的人物，美國外交政策的制定、執行與評判都不出這個體系。
肯南再領風騷或許也與國際情勢正處於關鍵時刻，而我們想要理出一番頭緒有關，在第二次世界大戰結束時，他曾面臨同樣的情況並理出相當多的頭緒。
不過我要提醒各位當中有嚴重「典範崇拜」心理的人，肯南認為將他對蘇聯實力及意圖的分析簡化為「圍堵論」，是把問題看得太簡單，而且會有不良後果。典範不見得一定無懈可擊。各位或許可以因肯南一九五四年的這段談話而差堪告慰：「解決問題的辦法一時雖不是很明顯，但並不表示這些問題永遠無法減輕或被局限於可容忍的限度內。歷史總能夠改變問題所存在的環境，使它們最後雖依然懸而未決，但其原始的含意與重要性卻已莫名其妙的大打折扣。」可惜對決策者而言，這個道理是緩不濟急的。
事實上新聞界、專家學者、反對黨及一般大眾，在評斷某一任政府的外交政策功過時，是不會等待歷史去慢慢發生作用的。「今天你有美酒可喝，明天可能就要去做踩葡萄的苦差事！」對華盛頓有此感言的不是肯南而是（前）國務卿海格。
看看過去五年。一九九一年時布希總統還是完美無缺的「外交政策總統」，處理著後冷戰的過渡期及波斯灣戰爭。到一九九二年，他卻因對伊拉克情勢估計錯誤，對南斯拉夫情勢放棄領導地位，和在日本的窘境而受到嘲弄。
民意對柯林頓政府外交政策的觀感，變化也頗戲劇化。有兩年多的時間，它不斷因波士尼亞、海地、索馬利亞、強勢的多邊主義及其他過錯而受抨擊。過去一年裡，柯林頓政府似乎上軌道了：海地、中東協定、北愛爾蘭，還有最可觀的達頓協定，不滿的聲浪便平息下來。但前幾個月又有哈瑪斯和愛爾蘭共和軍的攻擊、中國的耀武揚威、巴基斯坦與印度緊張情勢升高、及墨西哥的幣值大貶，已再次引起議論紛紛。
所以說，各位鑽研外交政策的夥伴們，保持點距離是對的。
仔細考量我們外交政策的現況，我的感覺跟從事實務者一樣，我想各位多半也是如此－－在擔任外交官卅一年後，我已經習於從今天我們怎麼做的角度來看外交政策。今天下午我打算先談一談對後冷戰世界及國內外交政策環境的一些觀察所得，然後根據這些來討論由俄羅斯、中國及波士尼亞所帶來的政策困境。最後我要就我們外交政策未來的走向做一番結論。限於時間關係，我必須過分簡化，對一些重要問題避而不談，跟人口問題一樣。
在後冷戰政策環境中前進
自蘇聯瓦解後，至今只歷經五個年頭及兩任政府。而今，我們卻已面臨了一個難題，即該如何勾勒此一後冷戰時期的大勢，並將之塑造成符合我們利益的世界。我們的心力大都投注在一些延續過去或新形成的各別的重要議題上。
雖然我們拍著胸脯自詡為領導者－－事實上沒有我們的領導也成不了事－－但我們並未真正充份發揮我們的領導力，也經常半途而廢，不願付出身為領導者所應付出的代價。我們的軍隊可能在區域危機中仍是一股具嚇阻作用的重要力量，但是這我們當前面臨的大多數問題似乎沒有關聯。對後冷戰時期的軍事干預標準未能取得共識我們感到遺憾，雖然自珍珠港事件以來，動用武力而未引起國內激烈辯論的例子也不多見。我們的知識份子及專欄作家不斷抱怨主事者缺乏遠見。但從未有人提過任何建議，包括他們自己。
但是如果從一個長遠的歷史觀點來觀照我們的現勢－－再藉用另一部奧斯汀的小說「愛瑪」的好萊塢版為比喻－－我們並非如許多人所斷言的「毫無線索」。我們已開始在後冷戰世界向前邁進，只是國內的政治環境不利於我們站穩立場。
首先，我們體認到一個重要的政治事實－－雖然我們的力量不是無止境的，也不能解決所有的問題，但在這個新時代，美國仍然是最大的強國，是盟國的領導者、眾國家唯一的動員者，更是世上主要的穩定力量。事實上，在未來幾年內，無論是歐聯、中國或日本、或聯合國系統，都無法取代美國的實力及由美國促成的聯盟。
我們也從經驗中學習到重要的教訓。第一次世界大戰後，我們拋棄了盟國。第二次世界大戰後我們曾解除動員，但在面對同仇敵愾的威脅時，卻迅速重新武裝並研訂和平時期的安全條約。如今，在後冷戰時期，處於史無前例的第一大國的地位，並在無戰爭及迫切的威脅下，我們仍維持著盟約及可觀的軍力與情報系統。華盛頓及日本的知識界不斷地宣稱美日聯盟已死。但是此一聯盟至今仍存續著，因為兩國都想要也需要保有它。最近的台海危機更增加了它的必要性。我不否認在現今的情勢下，要維續聯盟的團結確實困難重重。北大西洋公約組織四年來對南斯拉夫問題的立場分歧，正反映出在威脅非顯而易見的時代，維續聯盟的向心力及威信會有多麼困難。
第二，儘管我們偶而會埋怨貿易障礙及片面行為，及G-7各國領袖的政治魄力不夠，我們仍透過北美自由貿易協定、世界貿易組織及亞太經合會積極協助整合世界經濟體系。這種努力影響所及遠超過對我們及全世界的經濟效益及社會成本。事實上這些新的機制或許較傳統的國家安全手段，更能有效地防止戰爭及敵意－－但需要相當的時間。在短期內，全球化的深遠影響，為已開發及開發中國家不只帶來優厚的回饋，也帶來明顯的壓力，如失業及嚴重的貧富不均，諸此種種皆可產生或加劇保護主義情緒及內部外部的不穩定。國內政治考量限制了我們進一步擴展經濟整合的能力－－如讓智利加入北美自由貿易協定－－甚至讓我們現在不能多談北美自由貿易協定。
第三，經多年努力，美國的領導力終於使禁止核武擴散成為世上大多數國家的政策。那是一項非凡的成就，即使在各項條約及公約上有一些漏洞，我們也曾寬恕過一些友善的違約國。在促使國際社會將其他大規模毀滅性武器如化學及生物武器非法化方面，我們也有長足的進步。在此資訊爆炸及突發性區域衝突不斷的時代，要建立及維持某種工具，以控制小規模但具高度破壞力的威脅是相當困難的。那需要鍥而不捨，嚴密監控，加強並擴展情報系統，簽訂具有潛力的國際協定。不過全世界大致上是同意反武器擴散的，但若無美國的領導則將功虧一簣。
第四，我們大力推展人道主義，使它以及在許多情況下隨之而來的艱鉅且吃力不討好的建國工作，不但成為我們自己所接受的，也是其他政府及國際組織所接受的外交政策要素。非政府組織的蓬勃發展有助於此一趨勢。人道主義已拯救或改善無數人民的生計，並幫助防範區域性的衝突。但它也需要無止境的公共財力的資助。目前的爭議往往集中於成本過高及過度地介入的軍事人道干預，但事實上這類行動在全球危機的處理上，只佔相當少的部份。
第五點也是最後一點，歷任民主及共和黨政府均將民主及人權列為我們外交政策的基本部份。在拉丁美洲、葡萄牙、西班牙及南非，在一些蘇聯控制的歐洲國家及亞洲國家如南韓與台灣，我們對它們的成功均有所貢獻。在人民渴求民主但需要幫助的國家，在我們提供全方位盡心盡力的協助，在其他西方民主國家與我們合作等情況下，我們的努力收效最大。我們的政策已在美國之外的許多國家培養出主要的選民，他們可以影響民主政府，通常是以令政府顏面無光的方式。
並非人人都把美國外交政策的民主及人權部份看作是完美無缺。雖然最敢言的民主人權倡導者抱怨我們不夠重視他們的考量，但持反對態度者卻指美國沒有本錢感情用事，或是對安全及經濟利益不給予應有的重視。反對者也不同意國會匆促的對違反民主人權的國家通過懲罰性立法－－往往不顧我們是否有任何籌碼－－即使這些作法會傷害其他的公平性或危害我們想促進的民主價值。且不論這些意見，一國的內政及外交政策通常是互相關聯的，而且價值取向的作法早已深植美國人的心中－－就連（前）國務卿季辛吉都承認，不考慮價值觀只問權力平衡的政策無法為美國大眾所接受。
這五項美國後冷戰時期政策的主要特徵－－維續鞏固的聯盟，促進經濟整合，控制武器擴散，人道主義及民主價值的推廣，並不足以構成一個典範。它們也不能告訴我們如何處理一些棘手的問題，只是讓我們知道自己正朝著有意義的方向邁進。不過我們前進的道路，因國內政治對外交事務與日俱增的影響力而更加複雜。
國內政治的影響
國內政治對外交事務的影響俯拾皆是，但可能以在民主國家的影響最強烈，因為外交政策須獲得被治理者的同意。肯南在一九五○年寫下他的名言之一，評論我們在一次大戰後的昧於現實：「歷史不會因為我們的錯誤從國內政治的角度來看可以理解，就原諒這些錯誤。如果認為過去那些錯誤因為國人的偏好及思考習慣所以無可避免，就等於說由於美國實行民主，使我們無法有更好的成效。果真如此，那我們就應該承認這一點，衡量它的嚴重性－－並找出對策。」很可惜他並未提出可行之道，也沒有別人提出。
美國在國際社會的廣泛參與，全球化對我們經濟的影響，還有或許是最重要的冷戰的結束－－它促使我們有所節制並採長期的觀點－－已使國內政治大為介入對外交政策的處理。結果導致越來越多的問題被政治化，甚而取代問題本身。
在今日世界裡，一般大眾最感迫切及關注的都是國內問題，而非外在威脅。至少根據民意代表所反映的，一般大眾顯然認為外交政策並不重要，除非能對經濟有所幫助。因此領導者很難界定長程的外交利益，並有始有終的追求這些利益。事實上，他們也害怕這麼做。諷刺的是，因為這個原因，就在我國國力鼎盛時期，我們卻放棄更能導引國際議題及機構的大好機會。
俄羅斯、中國及波士尼亞
目前在主要外交政策議題－－俄羅斯及中國，乃至小如波士尼亞的國家，我們的工作仍深受國內政治及這些國家本身的政治動向所影響。容我在此簡述這些國家的概況。
因其國土面積、科技能力及現存的大量核子武器，俄羅斯仍為我國安全關切的重心。目前還不清楚俄羅斯的對外行為將如何轉變，因為其內部深遠的變化短期內還不會結束。俄羅斯如何界定其邊界，如何處理與鄰國的關係及自身的種族問題，都對俄羅斯、其鄰國及美國具有重大的安全意義，但這些問題仍待解決，而且任何解決方法都可能十分棘手。
我們對俄羅斯未來走向的影響力在蘇聯剛解體時是最高。當時雖然我們極表同情，卻因國內政治的考量而未能善用豐富的資源促成較好的結果。我們可能已失去一個重塑世界的千載難逢的機會。
不過西方世界的協助雖有限，俄羅斯在過去五年裏的成就卻驚人。這些成就中有多少可能逆轉很難說。但有這種可能性本身就應該讓我們憂心。這就是六月份總統大選之所以那麼重要。
俄羅斯國內的局勢發展非常重要，因為那最會影響其對外的行為。我們及西方夥伴可以利用直接經濟手段大為影響俄羅斯國內發展的時機已大半溜走。這並不意謂即將到來的國際貨幣基金貸款、重訂債務償還期限，及擴大外國私人投資都不重要或沒什麼幫助，只是我們影響俄羅斯政治經濟層面的經濟能力持續減低，必須由俄羅斯自己主動提供外資適當的環境。
我們今日所面臨的基本政策問題是：應該如何與這個，不論直接或間接，在許多方面與我們接觸的國家奠定並維持良好的關係？俄羅斯對於自己是否屬於西方至今仍爭論不休。在地理空間感改變且感情受到傷害的俄羅斯，其政治精英會故意挑起並利用反西方情緒來爭權奪利。但我們也有錯。我們即使沒有醜化俄羅斯，也有藐視它的嫌疑，我們宣稱它無法凝聚其行動而且認定它是個扶不起的阿斗。這是與大國交往的一種短視作風。俄國人感覺受到西方排斥，在台面上無一席之地。
在俄羅斯紛擾不斷及制定建國政策時期，我們希望能看到俄羅斯溫和勢力的興起。我們需要追求除俄羅斯以外的重要國際關係，但是這麼做的同時，我們當然也要盡量減少對俄羅斯內部贊成改革的正面力量形成反效果。即使俄羅斯妥善處理北大西洋公約組織的擴充，使其造成的國內政治損害降至最低，同時仍尋求與西方維持合作關係，我們仍將必須找出不僅是粉飾太平的方法，避免使俄羅斯孤立於歐洲之外。我們不能只教俄國人閉嘴，然後就照我們的意思擴充北約。
擴大北約以防止如匈牙利與斯洛伐克之間的潛在衝突，這對我們有多大的好處，可惜我看不太出來，尤其是這麼做會助長俄羅斯境內的排外情緒與煽動者，使有心合作的政治領袖更難以久居其位，並與我們及歐洲建立建設性的關係。對於那些為了與俄羅斯緊鄰的國家建立良好的關係而奮鬥者，我們的確未能助其一臂之力。有人會認為這一切作法是太以俄羅斯為中心了；其實不然。如果有人以為葉爾欽當選連任不重要，那為什麼受影響最大的－－主要是緊鄰俄羅斯的國家－－會那麼擔心，而且正盡全力協助他？
顯然我們與俄羅斯的難題不會終止。它處理車臣的作法令人憎惡。它對高加索經常採高壓政策，與伊朗的關係也紛擾不斷。在可議的領域我們立場必須強硬，但在更廣泛的政策架構中我們應該合作。我覺得肯南這樣警告是對的，他要我們不可：「建立一個我們想像中的俄羅斯，去取代一度存在、但謝天謝地現在已經消失的俄羅斯。」我們需要設法與迷惑、混亂、且更傾向民族主義的俄羅斯相處。從長遠來看，很少或根本沒有比這更重要的工作了。
中國正再次動搖著世界，但不是按照毛澤東的方式。而是十九世紀中國貿易商的夢想如今更有實現的希望。中國人不僅是如英國棉布商所衷心期望地正加長其襯衫的尺寸。他們正在創造一個巨大的市場，世界各國則正趕緊進入這個市場。
我們相信全球化對中國有良性的衝擊－－經濟發展、國際貿易與投資的成長及活躍的民間企業，將在相當時間之內減少專制的枷鎖，在一個更自由的國家中孕育出更加穩定的中產階級。以上當中有一些正在發生，中國已是較自由的國家，但政治改革的時間還是太短。
中國仍受到舊時代人物的控制，他們仍懷有民族主義與反西方的憤恨思想。無怪乎經常在他們腦海中縈繞的想法，是如何使他們及其腐敗的黨能繼續執政，即使他們同時也在彼此爭奪權利。他們正企圖既策動又防堵經濟進步所帶來的巨大改變。那是一項完全不可能的工作。當更多中國人的生活過得比以前更好時，中國的社會結構也正在解體。只要想想過去十年裡人民在國內巨大的流動以及其對中國城市所可能激起的影響。快速的成長已使舊中國猖獗的腐敗死灰復燃，這總是個爭議不休的問題。你認識誰比過去任何時候都重要。
在觀察中國這三十年來，我一直抱持一個定理：永遠不要低估中國共產黨領導階層製造混亂的能力。目前這一批人在過去十五年裡比毛澤東做得好，不過還是很難說。
希望在一九九七年香港歸還給中國時，這個世界最重大的事件之一不會帶來災難。它可能有經濟上的成果，但香港終究會變成像上海一樣。不要相信北京會與香港保持距離。
至於我們這一方面，一個多世紀以來我們對中國的了解與交往並不太順利。至少有一個我們認知上失敗的原因，即我們多半只是將中國視為屬於另一個外交政策問題的一部份，而不是一個仍舊衰弱與動盪不安的國家。例如我們與中國建交主要是為了有助於對抗蘇俄並結束越戰。如今是兩百年來，我們首次要設法習慣於一個新而煩人的現象：逐漸成為世界強國的中國。我們明白那將不是容易的事－－當世界期待中國要按照它不曾參與制定的規則行事時，中國會覺得感情受到傷害。中國的民族主義以及將經濟成長轉化成強大軍力的景象令許多人恐懼，特別是在東亞地區。
我們也無法使中國更容易了解美國。由於中國問題在美國所激起的政治熱潮，我們不斷發出多種訊息，令中國人覺得無法理解。要他們去了解一個不是一元化的國家相當困難。國會對待中國的方式不同於行政部門，國會利用立法懲罰北京的程度高出行政部門的本意。實際上對台灣問題我們所面臨的兩難，是台灣關係法與美國政府與中國的三個聯合公報相衝突的必然結果，其中最後一項有關軍售台灣部份，有人可以說我們已經違反約定。各行政單位之間相互競爭的政治、經濟及安全利益，也會造成向中國發出多種訊息。
我們與中國關係不穩已有一段時間。彼此之間有嚴重不合的意見與敏感的立法問題，如最惠國待遇等需要處理。不論我們對中國的好戰及台灣實在了不起的民主感受如何，台灣對北京而言是個會引起高度情緒反應的政治問題。中國清楚表達這個立場已有多年，並且又以出乎我們意料也令我們不安的方式再次表達此意。如今台灣的總統大選已經結束，對抗的情形似乎平息；未來多半還是要看李總統的作為。不過這一連串戲劇性的發展尚未落幕，緊張情勢也不會就此消失。我還有另一個定理：永遠不要低估中國共產黨領導階層在面對事實與混亂時退卻的能力。自第一次台灣海峽危機起他們就是如此。我們航空母艦的部署是事實。台灣迅速成長的民主制度是事實。中國的弱點及經濟依賴度是事實。亞洲的反應也是事實。也許有一天中國會變得強大而自信或是變得愚蠢而不肯退卻。不過那一天似乎尚未到來。
合宜的中美關係對亞洲的穩定極為重要，也十分符合我們的利益。我們需要能平衡我們的利益與價值觀的一種長期做法，兼顧對美國及中國現實情勢的認識及對中國政權本質之敏感度。這不是件容易的事，鑑於國會因台灣問題所激起的激昂情緒，在今年這個選舉年的確是不容易。在這方面的努力必須至少有以下三個條件做基礎：
－－ 融合目前已是耳熟能詳的字眼圍堵與交往。事實上，我們的政策大致是這樣的混合。由於在中國賺錢與交往幾乎變成同義詞，因此在雙方關係上交往的一面就受到極大矚目。中國正積極成為世界的一份子，世界也積極接納中國。這種過程有可能被延緩，但除非中國發生亂事，這樣的過程是不可能由我們或中國的領導階層所逆轉的。因為這牽涉到太多的金錢。無論其限度為何，經濟互動終究依然會是中國政治改革最好的推動力。此即為什麼取消最惠國待遇是不智之舉的原因之一。此外，我們也不能避免在該區駐軍與結盟以保障美國的利益。
－－ 維持傳統「一個中國」的政策，將台灣問題擱置不談而又保持台灣的民主政治。這不是最理想的解決辦法，也與台灣的事實不符，可是它最能均衡我們的利益而且兩岸或許也能忍受。我們也不應低估北京與台北改善相互關係的能力；他們可以非常地務實。從我們的觀點來看，中國與台灣未來的關係仍必須不是取決於北京的武力，而是中國內部的變化。台灣不想成為今日中國的一部份。
－－ 建立一個更積極、長期的關係，並在中國仍弱時盡全力去協助其政治改革。要與目前的中國領導階層打教倒是說比做容易。我們不要讓中國的敵意弄假成真，如一些國會議員所力主的將中國提昇為我國第三級國防計畫的假想對象。雖然我們無法指望中國是以積極的方式進行改革，不過政治改革正在中國出現。情形或將出乎我們意料之外。我們必須自協助建設性改革的角度來考慮彼此的整體關係，儘管我們受到相當的限制。如果我們不與中國持續進行高階層對話，即使美國有政治上的困難時也不停止，就比較沒有辦法做到這一點並處理具體的歧見。自天安門事件後缺乏持續的高階層對話，對雙方或台灣都沒有好處。雖然對話不是萬靈丹，但對改善關係卻是必備的因素。在此同時，集中外交力量於那些我們沒有可能發揮影響力的議題上是沒什麼道理的。
波士尼亞方面。過去四年花了這麼多時間在波士尼亞問題上，再怎麼樣我也會找個理由談論此問題。我這麼做很主要是由於所涉及的利害關係。這不是指波士尼亞對西方世界形成的道德難題，或對阿爾巴尼亞問題可能爆發的憂懼，或它對世界其他地區的種族及宗教衝突可能產生的影響。
我指的是美國及北約盟國，因達頓協定而產生的重要衍生利益：若協定失敗、戰事再起，那將不僅是道德上的災難，也會危害到塞爾維亞人、克羅埃西亞人以及回教徒未來的生活，為北約各國及各國民眾種下政治上與心理上的混亂。
四年之後，美國在一九九五年作了相反的決定，並做了一件原來並不打算做的事：即接下波士尼亞問題。透過令人激賞的外交努力，達頓將當前所有的權力現實匯集在一起。它確認種族隔離，但也提供特殊安排與機會，以便緩慢改變種族隔離，並保存某種形式的波士尼亞國。可是需要借助外力來奠定基礎，才能使和平得以持續－－這種外力包括美國實質上的駐軍，而且不會比照西方國家對聯合國保護部隊的處理方式。
就波士尼亞的情勢而言，當然沒有人會認為此事輕而易舉。諷刺的是甚至有許多回教徒現在也比較喜歡成為單獨的回教實體，而不是多種族的國家。直到三月間訪問卡吉那後，我才真切體認到那是個充滿敵意與的地區。達頓和平過程中的突發事件是克羅埃西亞對卡吉那區閃電式猛烈空襲以及繼而發生的大規模種族滅絕。卡吉那所遭受的摧毀比我在塞拉耶佛等其他地方所見過的還要可怕－－綿延不絕的毀壞與荒蕪景象，幾乎每一棟建築物都被克羅埃西亞士兵所毀，以斷了塞爾維亞人回頭之念。他們也不太可能回頭。
然而和平的建立及塞拉耶佛得之不易的統一確是真正的成就。當然，在波士尼亞境內完成建設性政治改革不會像分隔敵對的軍隊那麼容易實現。這方面的前景不是很樂觀，無論是在各黨之間，特別是克羅埃西亞－回教徒聯盟，或是西方盟國之間，對於什麼是最終要完成的目標，他們總是意見不合。不論持何種論調，盟國在承諾提供資源以求達成某種程度的和解與重建這方面顯得不足。
有許多，或許是大多數的觀察家，堅持要放棄波士尼亞。我相信那是草率的。無論如何若沒有某種多種族的波士尼亞實體存在，戰爭會再度爆發，回教徒會再度反抗塞爾維亞人及克羅埃西亞人，我們很可能又將看到長期的混亂或游擊戰。只有外界才能預防此種情形。不過到目前為止，國內政治排斥「海外任務越變越大」的心態，限制了我們為了更廣大目的而利用北約強大軍力的能力，避免越演越烈的海外任務幾乎成了任務的本身。同樣地，我們發現要匯集必要的資源來促成和平協定也有政治上的困難。有時令人覺得西方國家在波士尼亞似乎只想求敗，無意於求勝。很像季辛吉對國會援助南越行動所下的評語。
如果盟軍在十二月撤離，目前薄弱的和平便無法維持下去。肯南曾說他贊同在一年後撤離，因為我們為繼續維持駐軍所付出的政治資源，將意謂著我們較無意願或能力去完成其他重要的國際任務。毫無疑問的這在政治上代價極高、損耗極多。
除非看到證據，證明達頓協定重要的非軍事條件開始實現，鼓動種族暴力的政客已失勢，米羅西比及杜哲曼正履行他們應盡的義務，且某種和解的過程已經開始，否則我相信仍必須留下相當數目的盟軍。盟軍繼續留下的交換條件是，美國人同意維持規模較小的剩餘部隊，而歐洲人要對該地區提供較多的民間與軍事捐獻。
我不相信在承諾派出六萬北約軍隊，動用上億的經費及保證盟國在波士尼亞軍事行動的可靠性後，如果我們撤出而戰事再起時，我們還可以說：「瞧，我們已經盡力了，可是對這些人你還能有什麼指望？」我自問：「波士尼亞的失敗會比越南的失敗還要糟糕嗎？我是否低估了我們退出的能力？」許多人或許會說是。然而，北約的成員在巴爾幹半島的許多方面都投入得很深也很久，因此我相信在波士尼亞若失敗，其反彈力量會比中南半島戰爭有五萬名美軍陣亡之後的情形更糟且更持久。
因此，要與俄羅斯、中國及波士尼亞打交道必須要有付出政治代價的意願，在一個不能諒解外交失敗，也不尊重外交努力的國度裡，要鼓起這種意願是很困難的。即使我們什麼都做對，也不能保證一切都順利。
未來的走向
且讓我提出一些心得作為結論。
我談到的後冷戰時期外交重點，亦即維持穩固的盟邦、加強經濟整合、控制武器擴散、人道主義、以及推動民主價值觀等，它們並不是絕對的標準，在遇到像俄羅斯、中國與波士尼亞等問題時，它們也不能做為充分的政策指導方針，我前面也已說過。不過，與傳統政治觀念正好相反，這些要點確實顯示出美國民眾同意，美國需要我稱之為「有限制國際主義」的外交政策，亦即同時在國外促進美國的利益與價值觀。事實上，許多民意測驗顯示，民眾對參與國際事務所表現出的寬容度遠較政治家所以為的來得高。
以多邊主義為例。多邊主義在政治上是說不通的，但事實上我提過的所有主要外交重點都需要持續的多邊努力。所謂多邊主義，原則上我指的不是聯合國與其相關機構。我指的是各國就安全事務，以盟邦、聯盟、以及透過國際機制與各種機構的形式聯手行動。多邊主義實為民之所欲。人民不希望美國做個「獨行俠」；不過對美國扮演警長角色一事，只要是由美國而不是聯合國來負責召集安全部隊，倒還可以接受。他們都知道，財源問題－－或更正確說是財源不足－－使多邊合作益形重要。即使是波斯灣戰役，也因為我們本身國內的政治要求而需要經過聯合國的批准。
其次，採取行動－－幾乎全為多邊行動－－來避免或圍堵那些不會直接侵害，但若不留意卻會影響到我們觀念中的國家利益的區域性衝突，越來越變成是基於實用主義，而不是為了「行善」，也越來越像是需要理性更甚於感性的事。
肯南一直主張我們必須先治理好自己的家務事，才能縱情於擴大海外行動的政策中。他曾大聲疾呼－－其實這也是他在此演講的主題－－要我們先確定各強國之間沒有政治衝突存在，核武擴散問題已受到控制，全球的環境危機業已開始加以處理。唯有在這一籮筐的問題都處理完之後，他認為我們才有餘力去關心較次要的事情。
肯南對美國實力的限度表現出的悲觀、保守與忠告實在令人難以反駁，特別是就現今的政治生態而言。近五年來，在現實主義與道德主義的傳統辯論中，輿論的意見一直眾說紛紜。有時輿論比較傾向俾斯麥，有時又偏向泰瑞莎修女。政治人物也不知該迎合哪一方。但目前的趨勢似乎是俾斯麥較佔上風。我們雖未放棄威爾遜的論調，但常因財源不足而使它打折扣。一般民眾雖依然支持世界性的人道主義，但在語氣上已比較收歛。過去慘痛的經驗使我們在採取行動時變得更冷靜沈著，如果我們真的採取過任何行動的話。我們的軍隊在還未上戰場前就想要先退出。
但是看到天災人禍不斷發生，我認為肯南的優先順序並不能完全符合我們的利益，因為它們無法讓我們很容易有能力防止恐怖事件發生，這種能力不一定非得是軍事方面，更少有可能是單方面的能力。人為的災禍始終佔國際事件的一大部分。僅僅治標，一如我們過去所作的，就需要花費大量且越來越多的資源與時間。要避免這些災難所需要的不僅僅是動動嘴而已。
最後，讓美國外交政策的選擇減少到只剩選派海軍陸戰隊或前總統卡特這兩樣，實在不太合理。不論我們從寬或從嚴來界定外交政策利益，我們推動這些利益的外交能力卻隨著外事單位的財源缺乏而每下愈況。
為什麼一般大眾及民意代表似乎相當藐視我們的外交工作？民眾對外交事務興趣大減的原因多半是因為國內事務更受重視，儘管我們也注意到媒體對外交事務的報導不如以往熱絡，各級學校對外交事務的關注大為減低，而民間機構對國際活動的參與亦不若往日熱衷。但是，使民眾對外交政策的興趣缺缺與冷漠，轉變為對國內與國際外交機構的輕蔑，則應歸咎於政客的行事態度。事實上，整個政府服務品質的低落已是不爭的事實。
我不確定國際開發總署會先因為預算的過程還是因為赫姆斯參議員給裁撤掉。在座各位比我還清楚整個狀況，而且每天都身歷其境。我們似乎無把外交與國防政策放在一起，作整體的考量。我們的社會有獨特的能力，能夠拿出數百億美元的錢來從事軍事與情報工作，卻無法把這些錢花在根本的外交活動上，甚至無法對我們的國防、情報與外交工作需求做有系統的綜合檢討。
外交政策正轉向民間化。非政府組織的角色益形重要，這是因為許多政府因預算問題而不得不停止部份功能的運作，或是為避免政治上不受歡迎的舉動。無可諱言地，非政府組織（及企業界人士）所扮演的角色將更為有用，政府也需要他們的幫忙，包括從波士尼亞的重建到促成中國經濟的開放等。但我們不能因此就昇高非政府組織的功能或提倡政府脫離參與外交政策的策略本身。就如同我們在波士尼亞、盧安達與蒲隆地看到的令人憤慨的後果，各國政府曾利用非政府組織取代政治代價昂貴的高層次費時費力的官方行動。有些事只有政府能、也必須由政府來做。我身為一個民間組織的會長，它常常為政府與民眾諮詢有關政策的問題。我也協助成立另一個稱為國際危機小組的組織，其宗旨在向政府施壓，要求政府在國際危機中善盡本分，而非讓民間組織去承擔。
我們可以改變嗎？
就如同我在演講一開始提過，我本身與所受的訓練讓我成為一個務實的人。我了解雖然政治可以不需要民主，但民主卻一定會涉及政治。國內對外交事務的政治辯論有助於防止決策者作出錯誤的決定，並幫助他們見微知著。政治人物也有責任平衡行政的優先順序並且教育大眾。目前在國際事務上，這是相當少有的情況。
我們從過去的經驗得知民意如流水。我們不希望失敗的經驗成為糾正錯誤的機制。在此同時，外交政策的決策者也不能完全撒手不管。我希望我能在此提出一些有用的建議，但是我不能。我本身的感覺是唯有徹底、自動自發、大刀闊斧的改革方能有助於重建民眾的信心，對各項外交活動，東刪點經費，西減點預算並不能讓人信服。有必要很實在地讓民眾知道，受限於經費拮据，使我們在海外的工作必須加以篩選，而美國有可能在許多重大問題上變成受人批評或被稱為干預者，而非推動或改格者。
人人都呼籲領導不可或缺－－以作為不肯領導別人的藉口－－卻不願直陳其含意。我至少可以對此稍作解釋。今日的領導指的是清楚地計算我們的利益，但不是狹隘的指出於現實政策與裁減預算的考慮，致使我們失掉創造長期穩定的機會。它也表示－－至少不時要如此－－抗拒以內政來耍手段的誘惑，並且不受因此而產生的情緒所動搖。簡單來說，在後冷戰的世界中，領導像極了是想要平衡「理性與感性」這樣一件困難且帶有政治爭議的事情。
最後我要借用奧斯汀而不是肯南的一句話。在「傲慢與偏見」一書中，其中一個角色告訴一位在客廳聚會中歌唱不休的年輕女士：「你已經取悅我們夠久了」。