政策篇: 「預防性國防」
愛默生一八三七年在哈佛大學發表的著名演講時，曾這樣問他的聽眾：「如果我們可以選擇自己出生的時代，革命時期豈非我們的最佳選擇？此時正是新舊並存，人類所有精力同時受恐懼與希望所驅使，過去的歷史光榮因有未來豐富的可能性而更增生命力。」
跟愛默生一樣，我們也處於一個革命時代：政治上，冷戰結束；經濟上，全球貿易急遽成長；科技上，資訊系統一日千里。今天我們如愛默生所願生活在一個具「豐富可能性」的革命時代，一個精力受到「恐懼與希望所驅使」的時代。民主在全球的成功，新全球貿易關係的增長，全球通訊的擴展以及資訊的爆炸，都是我們的希望所在。事實上，在此革命性新時代裡，「封閉社會」這個名詞即將淘汰。即使那些仍想與世隔絕的國家，也發現越來越難辦到了。的確，如果這些國家想要享受全球經濟的好處，就不可能自我孤立，正如中國在天安門廣場鎮壓民運期間，無法控制傳真機與數據機的情形一樣。
但是與希望並存的是，我們的精力也受到「恐懼所驅使」。恐懼大規模毀滅性武器的擴散；恐懼造成許多現有國家四分五裂的種族仇恨；恐懼極端團體的恐怖活動；恐懼不再有過去冷戰時期與國加以節制的流氓國家的侵略行為。對很多人而言，在這個革命性的新時代裡個人反而覺得更沒有安全感，奧克拉荷馬市聯邦大樓一具具被抬出的屍體，或東京地鐵緊急逃出吸入毒氣的乘客，就足以說明一切。
在我們的希望與恐懼之間截然的對比，顯示出這個改革的新時代具有人類為善為惡的能力都增加之特徵。它也顯現除了在政治、經濟與科技方面的變革之外，我們對安全戰略的考量也必須有一番革新。
美國的安全需要我們持續維持堅強的軍事力量，以嚇阻及在必要時擊敗那些威脅我們國家重大利益者，而我們也是這樣在實行。然而今日，美國正有一個極好的歷史性機會，即預防會發生衝突的情況以及協助創造和平條件的機會。今日，我要向各位談一談後冷戰時代的美國安全政策如何要求我們利用這個機會：以「預防性國防」作為美國的第一道防線，以嚇阻作為第二道防線，以軍事衝突作為第三及最後手段。
預防性國防有如預防性藥物。預防性藥物提供了維持健康的條件，使疾病較不會發生，也不需動手術。預防性國防則創造和平的條件，使戰爭較不會發生，也不需要嚇阻。
在本世紀，美國曾經有過兩次類似的機會，可以預防衝突情況發生。第一次世界大戰之後，美國有機會藉由加入國際聯盟及與世界交往來協助防止衝突。可是我們選擇將自己孤立於世界之外。這種孤立主義策略再加上歐洲國家的賠償及報復策略，完全無法避免未來會導致衝突的情況。事實上，它還協助製造這種情況，以致有三十萬以上的美國人在第二次世界大戰中捐軀。第二次世界大戰後，美國決心要記取此次損失慘重的教訓，這一次我們選擇結盟的途徑。我們希望防止衝突再次發生。透過參與聯合國以及在我們的領導之下，美國推動戰後和解與重建計畫，此與第一次世界大戰之後所採取的賠償與報復性措施形成強烈對比。美國預防未來衝突最引人注目的全國性努力，是馬歇爾將軍在一九四七年哈佛大學的畢業典禮上發表，而後通稱為馬歇爾計畫。
馬歇爾在本世紀的重要時刻採取行動。就像愛默生一樣，他見到美國處在一個介於兩個時代的世界裡，即馬歇爾所描述的「戰爭才剛結束，和平尚未穩固」的時代。值此關鍵時刻，馬歇爾提出預防性國防策略。在馬歇爾身上的軍人特質極力想避免戰爭再度發生，而他所具備的政治家智慧找到了解決之道。他構想中的美景是從大西洋到烏拉山的整個歐洲，都團結在和平、自由、民主之下。而實現這個夢想的途徑，是在物質上、經濟上以及精神上均被戰爭摧毀的歐洲大陸，實施重建計畫。
馬歇爾計畫有三個前提：歐洲發生的事會影響到美國；歐洲的經濟重建對預防另一次戰爭十分重要；歐洲的經濟重建如果沒有美國領導將無法完成。按照這些前提來行事，馬歇爾與當時的美國人重建了歐洲，並且帶領美國擔負起領導世界的地位。他們的預防性國防計畫在付諸實施的地區成功的創造出和平穩定的局面。
可惜最後因為史達林拒絕考慮馬歇爾所提議的協助，他的理想只實現了一半。幾年之內世界便分裂成兩個武裝陣營。嚇阻取代預防成為冷戰時期主要的安全策略。地緣政治註定了馬歇爾為歐洲預防性安全所作的努力無法完全成功，而核子武器技術使世界性戰爭變得極為可怕，令人不敢冒險，因此嚇阻策略佔上風。如今，經歷過四十多年危險的核子恐怖平衡之後，冷戰終於結束。
今天我們正處於歷史上另一個重要時刻，一個介於兩個世紀之間，介於冷戰已經結束而和平尚未穩固之間的時刻。今日的世界不需要另一個馬歇爾計畫。但是為了確保在此革命性的時代裡，會實現的是我們的希望而不是恐懼，就必須秉持馬歇爾的中心思想，即美國必須仍是個世界強國，而我們最佳的安全政策仍是能預防衝突發生的政策。
正如馬歇爾計畫是以幾個前提為基礎，我們今日的預防性國防計畫亦有其自身的一套前提。第一、使越少數人擁有越少量的大規模毀滅性武器將使美國及世界更安全。第二、越多的國家越民主代表世界上發生衝突的機會將越減少。第三、國防機構在建立各國與國際的民主、互信與了解方面扮演重要的角色。
由這些前提所獲得的結論是，若要後冷戰世界走向和平而非衝突，美國必須領導世界預防會引起衝突的情況並創造有利於和平的條件。簡而言之，我們必須以預防性國防政策來領導世界。因此我們國防部已研擬了一套創新的計畫，有些在國內推行，有些在國際推行。其中包括：合作降低威脅計畫，旨在減低前蘇聯核子國家的核武情結；反核武擴散計畫，旨在對付大規模毀滅性武器擴散的威脅；架構協議，旨在消除北韓的核武計畫；以及和平夥伴關係，展開將東歐、中歐及中亞等廿七國納入歐洲安全結構之行動。我將說明其中某些計畫的進展，以及它們實際上正如何在創造預防衝突的環境。
預防性國防在反制核子、化學及生物武器擴散方面最為重要。冷戰時期，全世界都生活在全球性核子浩劫的惡夢裡，美國及蘇聯仰賴嚇阻，一種「保證同歸於盡」的恐怖平衡。今日全球核子浩劫的威脅已大為減少，不過我們卻面臨新危險，即大規模毀滅性武器會落入恐怖集團或流氓國家手裡。恐怖集團或流氓國家可能不在乎會遭到報復的威脅，嚇阻對他們不會起什麼作用。這群「嚇阻不了」的新集團要比保證同歸於盡時期更不可理喻。
這些流氓國家興起獲得大規模毀滅性武器的希望，正源於前蘇聯分裂的背景。分裂後由一個核子帝國生出四個新國家，每一國都擁有核子武器：俄羅斯、哈薩克、烏克蘭以及白俄羅斯。這些國家經濟蕭條創造了大規模毀滅性武器的買方市場，包括原料、基本設施及工作人員，而變幻莫測的政治情況，使得保護這些武器與原料可能更加困難。
對核武的需求日益增加，而核武、原料與技術的供應也可能增加，使得我們必須以後冷戰的預防策略來加強冷戰時期的嚇阻策略。防止擴散最有效的方法即拆除已經存在的核武裝備。很幸運地，透過我們與俄羅斯及其他前蘇聯核子國家的「合作降低威脅計畫」，拆除工作進行順利。經由努恩及魯嘉參議員所提出的國防計畫，我們已協助俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯及哈薩克，拆除了數千枚核子彈頭並摧毀數以百計的飛彈、轟炸機及發射基地。今年元月，我個人引爆了一個設於博福馬斯克的SS-19發射基地，該發射基地曾有七百個核子彈頭指向美國境內的目標。本月底，這個飛彈發射基地將改成小麥田。今年年底，哈薩克、烏克蘭及白俄羅斯將完全沒有核子武器。同時我們運用努恩－魯嘉基金協助這些國家來防衛並確使他們的武器與原料不至流入全球市場。例如根據藍寶石計畫，我們向哈薩克購買了六百公斤高濃縮鈾以確保其不會落入核子走私者的手裡。
然而預防核子擴散不僅是要拆除冷戰時期的核武裝備。還意味著要領導世界走向正確的方向，正如我們在去年所達成的無限期延長禁止核武擴散條約的共識。它代表要努力強化生物武器公約及批准化學武器公約。它代表要率先施行一系列的國際出口管制，對可能被用於製造大規模毀滅性武器的物品與技術，限制其流通。例如冷戰時期我們有多邊出口聯合管制協調委員會的出口管制，可預防具危險性的技術散佈到蘇聯及東歐集團去。今日，我們制定華森納協定，它是以與俄羅斯合作為前提，針對符合今日科技現況而定，其宗旨在防止危險性科技向潛在的擴散者及流氓政府散佈。
防止擴散也意味著領導國際社會對抗像伊朗與利比亞等熱衷核武及化武的流氓國家。經濟制裁與出口管制已經有助於防止伊朗取得核武，也明顯減緩利比亞企圖使其化武工廠運轉的行動。
防止擴散有時也意味須採取「強勢外交」，即結合外交與國防措施。比方說，我們對北韓就如此雙管齊下以阻止其核武計畫。在外交上，美國與該區其他國家揚言，北韓若不終止核武計畫各國則將實施經濟制裁，北韓若終止該計畫，則各國保證協助其發展商業力量。在國防上，我們同時加強在該區的軍力。結果是，如今北韓雖對朝鮮半島仍構成傳統軍事威脅，卻沒有形成核武的威脅。
大體來說，自一九九一年以來，美國在下列六國取消或改變核武計畫上曾發揮相當大的作用：烏克蘭、白俄羅斯、哈薩克、伊拉克、北韓、南非。這些努力已使美國及全世界更加安全；我國的國家安全更是受益巨大、直接又實際。這一生當中，我想不還有比轉動鑰匙引爆博福馬斯克飛彈基地更讓我滿足的事了。
但預防性國防不僅關係到預防大規模毀滅性武器的威脅，也包含著結合全球的軍事及國防體系，進一步推廣民主制度與促進各國的信任與了解。這一點也許比較看不出立即的實質成果，但是重要性不減。
美國早已了解推廣民主到更多的國家對美國國家安全有利。過去十年，我們非常感動地看到，全球有那麼多國家都同意我們的理念，認為民主是最好的政治制度。然而當各國試著要朝這個共識去行動時，卻發現由全球共識到形成全球現實之間，有很多重要的步驟。民主是一種後天學來的行為。目前有許多國家的民主只是紙上談兵，實際上仍非常的脆弱。選舉是自由社會的必要條件，卻不是充分條件。我們還必須讓民主價值觀深植於各國的主要體制之中。
在這一方面，美國國防部可扮演重要的角色。世界上幾乎每個國家都有軍隊這是不爭的事實。在幾乎每一個新興民主國家－－在俄羅斯，在前蘇聯的新獨立自由國家，在中歐及東歐，在南美洲，在亞洲新興工業國－－軍方都是一股主要的勢力。在很多國家，軍隊是最團結的體制。軍方成員中教育程度高的精英往往佔很大比例，並控制著重要的資源。簡單的說，軍隊可以襄助支持民主，也可以破壞民主。
我們必須體認，每一個社會在由獨裁步向民主的過程中，總會在某個階段遭遇危機的考驗。有時是經濟危機，有時是人權與自由的倒退，有時是與鄰國發生邊界或種族糾紛。當此類危機出現時，我們希望軍隊在平息危機方面扮演正面的角色，而不是扮演火上加油的負面角色，或甚至於利用危機做藉口而發動政變。
在這些新興民主國家中，我們可以選擇是要忽視這一重要的體制，或是要設法發揮正面的影響力。我們的確具有影響力，世界各國的軍隊均以美國的三軍作為仿效的對象。這是很有價值的籌碼，我們可以靈活地運用在我們的預防性國防政策上。
另外，假使我們能讓相鄰兩國的軍隊彼此建立互信與了解，我們就可促成這兩國本身建立相互間的了解與信任。有人說過：「戰爭太重要了，所以不能全權交給軍事將領處理」，而預防性國防說：「和平太重要了，所以不能全權交給政治人物來處理。」
在這方面，預防性國防運用了許多不同的途徑，例如在我們的軍事參謀與指揮學院中教育外國軍官，讓他們學習如何在民主社會中，如何在文人政府的控制及立法機構的監督下運作。目前有兩百名以上來自前蘇聯與華沙公約國家的軍官，正在美國各軍事學院中就讀，另外有六十名軍官即將在我們設於德國的馬歇爾中心修完特別課程。
另一種途徑是派遣美國軍官與文職人員小組到各國，協助其建立由文人政府堅強領導國防的現代化專業軍事體制。自一九九二年來，這些小組已與數十個新興自由民主國家進行多次的接觸。舉例來說，這種往來接觸已使匈亞利制定新法律，讓匈牙利民主文人政府控制其軍隊。這種接觸也協助羅馬尼亞根據美國軍方的統一軍法條例，為其國軍研擬出一套新的守則。另外曾協助立陶宛、哈薩克、烏茲別克改善軍中的士官訓練。
我們也運用在維持和平、災難救助、搜尋與救援行動等方面舉行聯合訓練演習這類的途徑。去年，我們曾與俄羅斯軍隊進行四次聯合訓練演習，在俄羅斯與美國各舉行兩次。去年七月，我們也在路易斯安那州舉行一次維持和平聯合演習，有十四個與我國從未建立安全關係的國家派軍隊參加，如阿爾巴尼亞、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛凡尼亞、烏茲別克、哈薩克和波羅的海三小國。下個月，我將在烏克蘭里夫舉行的一次軍事演習的開幕式中，與烏克蘭、俄羅斯、波蘭及其他國家的國防部長會晤。
建立信心是另一個重要的途徑，尤以國與國之間建立互信為最。促成軍事預算、計畫與政策的公開化，是建立信心最重要的方法之一。對國防來說，公開化是很不尋常的觀念。畢竟戰爭的藝術牽涉到機密和突襲，但和平的藝術正好相反，需要公開與信任。這也是為何每次我拜訪各新興民主國家時，總會把我提交國會的年度報告送給他們作為示範，報告中詳列我國的國防預算及安全政策。我也會跟他們談到立法監督與預算作業程序等。這些觀念對你我而言都是最基本的，但對那些在極權主義下長大的軍官和國防官員來說，絕對是革命性的觀念。
在歐洲和中亞地區，上述預防性國防的途徑都集大成於名為「和平夥伴」的北大西洋公約組織計畫中。「和平夥伴」這個名稱是由我們所尊崇的喬．庫吉爾所創，他是前哈佛大學科學與國際事務中心研究員，不幸於去年八月在波士尼亞為和平奔走時去世。
透過「和平夥伴」計畫，北約的範圍已漸漸擴展到東歐與中歐、俄羅斯與新獨立國家，並將它們確實整合到歐洲的安全架構之內。過去美國國防部長到比利時的北約總部開會時，旁邊坐的一定是英國國防部長。現在，我到比利時去開會時，我的一邊坐著烏茲別克的國防部長，另一邊則坐著英國和烏克蘭的國防部長。
一如馬歇爾計畫對西歐的影響遠超過經濟領域一般，「和平夥伴」計畫的迴響也不只來自夥伴國的安全領域，更深入到政治與經濟層面。各夥伴國現正努力於維護民主，容忍差異之處，尊重少數民族權利及言論自由。他們正致力於建立市場經濟，努力於建立民主化的控制軍隊的體制，設法敦親睦鄰，並尊重鄰國的主權。他們也力促其軍隊能與北約的體制相容。
對這些擁護「和平夥伴」計畫，以做為加入北約會員國途徑的夥伴國來說，上述行動不啻是開啟北約大門之鑰。許多夥伴國的每個主要政黨都將加入北約列為黨綱的基石。它成為各黨共同的目標，形成有交集的共識，使各黨在其他議題上的協調妥協變為可能。為了確保改革的成效，北約務必要使我們在「和平夥伴」計畫中所建立的關係能繼續加深，並能從容不迫、平穩漸進地確實進行向東方延伸擴大的進程。
「和平夥伴」計畫最終的目標不僅在為擴大北約奠定基礎。事實上，它正為整個歐洲、俄羅斯和新獨立國家創造出一片新的安全穩定區域。正如馬歇爾計畫在四０、五０年代改變了西歐一樣，今天「和平夥伴」計畫經由促進各國的人民與機關相互建立聯繫，共同維護自由、促進民主與建立自由市場，已使它成為中、東歐脫胎換骨的催化劑。總之，「和平夥伴」計畫不單是「用其他方法來達到國防」，而且是「用其他方法來推行民主」，它有助於避免後冷戰時期的恐懼成真，並且使我們的希望更能實現。
希望之一是俄羅斯以有利的方式加入新的歐洲安全架構。三百年來，俄羅斯一直是歐洲安全重要的一環。未來數十年之中，不論好壞，它仍將扮演一個重要角色。而美國、北約和俄羅斯的任務就是使它朝向好的方向發展。以不同於五十年前對「馬歇爾計畫」的態度，今天的俄羅斯已選擇加入「和平夥伴」計畫。我們歡迎俄羅斯加入，並衷心盼望日後它能無愧於位居強國的重要地位，在「和平夥伴」計畫中擔任主導的角色。
北約與俄羅斯建立合作關係更增進美俄雙方所建立的「實質夥伴」關係，後者也是預防性國防的作法之一。其內涵包括美俄兩國在雙方有共同利益的領域合作，努恩－魯嘉計畫便是一例，另一方面並透過軍事交流和聯合演習建立互信與合作。
我們與和平夥伴國家的聯合訓練及與俄羅斯建立合作關係，最立竿見影的成果都見於波士尼亞，實在很諷刺。在去年年底以前，「波士尼亞正在寫歐洲未來的歷史」這句話，是十分悲觀的論調。但時至今日，由於波士尼亞相關各方均能遵守達頓和平協議，以及國際救援部隊的組成與執行任務模式，這句話已可算是一種審慎樂觀的論調。國際救援部隊不是維持和平的演習，而是真正的行動。共有十四個夥伴國家與北約國家一同肩負起國際救援部隊的責任。有一個俄羅斯旅納編在國際救援部隊中的某一美國師下共同執行任務，俄羅斯駐波士尼亞最高指揮官謝武索夫將軍，剛於上週訪問貴校的科學與國際事務中心。北約本身對於能夠在後冷戰時期組成一支隊伍執行軍事任務，已重新產生使命感與自信心。這些都是正面的改變，也說明了為何我認為波士尼亞對於建立馬歇爾理想中的歐洲，將是一項嚴酷的考驗。
我們亦尋求運用預防性國防的途徑，以防止未來再出現類似波士尼亞的情勢。上個月，我參加了一次於阿爾巴尼亞第拉納召開的國防部長會議，會議中討論有哪些軍事合作及建立互信措施，最能有效維持巴爾幹半島南部地區的和平與穩定。這些領導人對預防性國防的策略都很感興趣，使我對能夠有效防止這個充滿紛爭的地區未來的衝突充滿信心。
我們對民主與促進區域了解的期待，以及以預防性國防手段協助這些努力的機會，並不侷限於歐洲。在美洲，我們亦有相同的期許與機會。十年前，拉丁美洲大部分國家為獨裁統治，但是今天整個美洲除一個國家外，共有卅四國均為民主政體。我曾經設法把握這個機會，與這些國家的國防部建立關係。去年夏天我們的努力到達最高峰，我邀請美洲其他卅三個民主國家的國防部長，齊集於維吉尼亞州威廉斯堡，討論建立互信的方法及國防合作，以使美洲爆發衝突的可能降至最低。此次會議極為成功。因此，今天我們不但看到拉丁美洲各國軍方與美國的合作與日俱增，也看到拉丁美洲各國之間的軍事合作，重新努力於和平解決懸而未決的紛爭，並建立更高層次的互信。第二屆美洲國防部長會議將於今年秋天在阿根廷召開。
預防性國防在處理美國與中國的關係上，也有重要的作用。我們正運用部份上述的途徑，建立美中安全合作關係。如此做的理由並非因為中國是一個新興民主國家，顯然它並不是。我們是為了中國是一個主要世界強國才這麼做，我們與它之間有著重大共同利益，也有強烈的歧見，中國並擁有對國家政策極具影響力的強大軍隊。追根究底我們的目的無他，只因為我們相信凡牽涉到戰略目的時，接觸永遠勝過忽視。
這正是我們派遣人員赴中國表明我們的戰略思想，並邀請中國人員赴美說明其戰略思想的理由，亦是我們鼓勵雙方進行軍事學術機構交流，及實施軍艦及資深軍官互訪的理由。在最理想的狀況下，與中國軍方接觸可使我們對這個中國政治的主要力量之一產生正面影響，並促成在武器擴散與區域安全等議題上與中國合作。至少，雙方軍事單位的接觸可以增進彼此的認識，降低錯估與衝突的風險。
預防性國防能發生效用，不論是在俄羅斯、歐洲、巴爾幹半島、拉丁美洲或中國，其關鍵在於有美國的領導。沒有別的國家能將觸角伸至世界各個角落，亦沒有其他國家為此所花的心力能贏得如此的尊重。同時，世人絕不該將預防性國防視為慈善事業，它絕對不是。它是今日辛苦努力，發揮創意，以求明日不必犧牲身家性命。
預防性國防雖然有很大的潛力可以防止衝突，但我們必須認識到它是一種影響世界而非強迫世界屈從於美國意志的策略。我們必須坦白且嚴肅地承認，預防性國防不會永遠有效。這正是為何身為國防部長，我最優先的考量仍為維持強大且隨時備戰的三軍，以及決心運用這些武力來嚇阻或擊潰威脅我國利益的敵人。我們仍然維持著規模較小但戰力依然強大的核子武力。我們有一個以潛在威脅為著眼點的堅實彈道飛彈防禦計畫。我們維持著舉世最優良的傳統部隊，其中有許多先期佈署於歐洲與亞太地區，同時我們繼續擴大與潛在敵人間的科技領先差距，使我們得以在世界任何戰場上取得絕對優勢。擁有這些部隊與能力，再加上有運用它們的政治決心，使美國能十分有效地嚇阻世界各地的衝突。這同時也意謂著如果我們無法預防或嚇阻衝突，我們仍能以最小的傷亡迅速擊敗侵略。
反之亦然。如果我們能預防會發生衝突的情況，就降低派遣美軍執行嚇阻或打擊侵略等危險行動的可能性。但是，民眾不見得普遍了解預防性國防的重要性。的確，即使是國家安全專家對此亦了解得不夠透徹。事實上，馬歇爾計畫執行之初也有相同的經驗。該計畫一開始並不是很成熟。其實喬治．馬歇爾常常提到，當他一九四七年在哈佛大學演說時，並非提出一個所謂的「馬歇爾計畫」。他說，那只是一項建議，但他並未只是提出建議便撒手不管。身為政治家的馬歇爾是個有遠見的人，身為軍人的馬歇爾則是個務實的人。由於務實，他了解到在民主國家裡，任何一個國家計畫，尤其是牽涉到美國參與世界事務的計畫，除非得到民眾支持，否則無法實現。在隨後的一年裡，馬歇爾直接走入群眾尋求支持，終於使建議變成正式的馬歇爾計畫。
今天，我不是提出預防性國防的建議，而是向各位報告，預防性國防已如何正面的塑造了我們的世界與未來的世界。但是，為了讓預防性國防能成功地成為國家安全的一個策略，我們也必須說服美國人民。我們必須使美國相信，在此歷史重要時刻，當我們處在這革命性時代中，要實現我們最渴求的希望時，參與世界以及支持預防性國防的各種計畫，對我國的安全非常重要。我選擇甘迺迪學院發表我對預防性國防的想法，其理由是當我們談到預防性國防時，貴校的學生及教職員以學者的身分，最能充分了解它的重要性。各位身為領導者及未來的政策制定者，最適合向美國大眾宣揚預防性國防的益處，並以我今天所報告的理念，在未來的生涯中將之發揚光大。我殷切盼望各位能這麼做。
跟愛默生一樣，我們也處於一個革命時代：政治上，冷戰結束；經濟上，全球貿易急遽成長；科技上，資訊系統一日千里。今天我們如愛默生所願生活在一個具「豐富可能性」的革命時代，一個精力受到「恐懼與希望所驅使」的時代。民主在全球的成功，新全球貿易關係的增長，全球通訊的擴展以及資訊的爆炸，都是我們的希望所在。事實上，在此革命性新時代裡，「封閉社會」這個名詞即將淘汰。即使那些仍想與世隔絕的國家，也發現越來越難辦到了。的確，如果這些國家想要享受全球經濟的好處，就不可能自我孤立，正如中國在天安門廣場鎮壓民運期間，無法控制傳真機與數據機的情形一樣。
但是與希望並存的是，我們的精力也受到「恐懼所驅使」。恐懼大規模毀滅性武器的擴散；恐懼造成許多現有國家四分五裂的種族仇恨；恐懼極端團體的恐怖活動；恐懼不再有過去冷戰時期與國加以節制的流氓國家的侵略行為。對很多人而言，在這個革命性的新時代裡個人反而覺得更沒有安全感，奧克拉荷馬市聯邦大樓一具具被抬出的屍體，或東京地鐵緊急逃出吸入毒氣的乘客，就足以說明一切。
在我們的希望與恐懼之間截然的對比，顯示出這個改革的新時代具有人類為善為惡的能力都增加之特徵。它也顯現除了在政治、經濟與科技方面的變革之外，我們對安全戰略的考量也必須有一番革新。
美國的安全需要我們持續維持堅強的軍事力量，以嚇阻及在必要時擊敗那些威脅我們國家重大利益者，而我們也是這樣在實行。然而今日，美國正有一個極好的歷史性機會，即預防會發生衝突的情況以及協助創造和平條件的機會。今日，我要向各位談一談後冷戰時代的美國安全政策如何要求我們利用這個機會：以「預防性國防」作為美國的第一道防線，以嚇阻作為第二道防線，以軍事衝突作為第三及最後手段。
預防性國防有如預防性藥物。預防性藥物提供了維持健康的條件，使疾病較不會發生，也不需動手術。預防性國防則創造和平的條件，使戰爭較不會發生，也不需要嚇阻。
在本世紀，美國曾經有過兩次類似的機會，可以預防衝突情況發生。第一次世界大戰之後，美國有機會藉由加入國際聯盟及與世界交往來協助防止衝突。可是我們選擇將自己孤立於世界之外。這種孤立主義策略再加上歐洲國家的賠償及報復策略，完全無法避免未來會導致衝突的情況。事實上，它還協助製造這種情況，以致有三十萬以上的美國人在第二次世界大戰中捐軀。第二次世界大戰後，美國決心要記取此次損失慘重的教訓，這一次我們選擇結盟的途徑。我們希望防止衝突再次發生。透過參與聯合國以及在我們的領導之下，美國推動戰後和解與重建計畫，此與第一次世界大戰之後所採取的賠償與報復性措施形成強烈對比。美國預防未來衝突最引人注目的全國性努力，是馬歇爾將軍在一九四七年哈佛大學的畢業典禮上發表，而後通稱為馬歇爾計畫。
馬歇爾在本世紀的重要時刻採取行動。就像愛默生一樣，他見到美國處在一個介於兩個時代的世界裡，即馬歇爾所描述的「戰爭才剛結束，和平尚未穩固」的時代。值此關鍵時刻，馬歇爾提出預防性國防策略。在馬歇爾身上的軍人特質極力想避免戰爭再度發生，而他所具備的政治家智慧找到了解決之道。他構想中的美景是從大西洋到烏拉山的整個歐洲，都團結在和平、自由、民主之下。而實現這個夢想的途徑，是在物質上、經濟上以及精神上均被戰爭摧毀的歐洲大陸，實施重建計畫。
馬歇爾計畫有三個前提：歐洲發生的事會影響到美國；歐洲的經濟重建對預防另一次戰爭十分重要；歐洲的經濟重建如果沒有美國領導將無法完成。按照這些前提來行事，馬歇爾與當時的美國人重建了歐洲，並且帶領美國擔負起領導世界的地位。他們的預防性國防計畫在付諸實施的地區成功的創造出和平穩定的局面。
可惜最後因為史達林拒絕考慮馬歇爾所提議的協助，他的理想只實現了一半。幾年之內世界便分裂成兩個武裝陣營。嚇阻取代預防成為冷戰時期主要的安全策略。地緣政治註定了馬歇爾為歐洲預防性安全所作的努力無法完全成功，而核子武器技術使世界性戰爭變得極為可怕，令人不敢冒險，因此嚇阻策略佔上風。如今，經歷過四十多年危險的核子恐怖平衡之後，冷戰終於結束。
今天我們正處於歷史上另一個重要時刻，一個介於兩個世紀之間，介於冷戰已經結束而和平尚未穩固之間的時刻。今日的世界不需要另一個馬歇爾計畫。但是為了確保在此革命性的時代裡，會實現的是我們的希望而不是恐懼，就必須秉持馬歇爾的中心思想，即美國必須仍是個世界強國，而我們最佳的安全政策仍是能預防衝突發生的政策。
正如馬歇爾計畫是以幾個前提為基礎，我們今日的預防性國防計畫亦有其自身的一套前提。第一、使越少數人擁有越少量的大規模毀滅性武器將使美國及世界更安全。第二、越多的國家越民主代表世界上發生衝突的機會將越減少。第三、國防機構在建立各國與國際的民主、互信與了解方面扮演重要的角色。
由這些前提所獲得的結論是，若要後冷戰世界走向和平而非衝突，美國必須領導世界預防會引起衝突的情況並創造有利於和平的條件。簡而言之，我們必須以預防性國防政策來領導世界。因此我們國防部已研擬了一套創新的計畫，有些在國內推行，有些在國際推行。其中包括：合作降低威脅計畫，旨在減低前蘇聯核子國家的核武情結；反核武擴散計畫，旨在對付大規模毀滅性武器擴散的威脅；架構協議，旨在消除北韓的核武計畫；以及和平夥伴關係，展開將東歐、中歐及中亞等廿七國納入歐洲安全結構之行動。我將說明其中某些計畫的進展，以及它們實際上正如何在創造預防衝突的環境。
預防性國防在反制核子、化學及生物武器擴散方面最為重要。冷戰時期，全世界都生活在全球性核子浩劫的惡夢裡，美國及蘇聯仰賴嚇阻，一種「保證同歸於盡」的恐怖平衡。今日全球核子浩劫的威脅已大為減少，不過我們卻面臨新危險，即大規模毀滅性武器會落入恐怖集團或流氓國家手裡。恐怖集團或流氓國家可能不在乎會遭到報復的威脅，嚇阻對他們不會起什麼作用。這群「嚇阻不了」的新集團要比保證同歸於盡時期更不可理喻。
這些流氓國家興起獲得大規模毀滅性武器的希望，正源於前蘇聯分裂的背景。分裂後由一個核子帝國生出四個新國家，每一國都擁有核子武器：俄羅斯、哈薩克、烏克蘭以及白俄羅斯。這些國家經濟蕭條創造了大規模毀滅性武器的買方市場，包括原料、基本設施及工作人員，而變幻莫測的政治情況，使得保護這些武器與原料可能更加困難。
對核武的需求日益增加，而核武、原料與技術的供應也可能增加，使得我們必須以後冷戰的預防策略來加強冷戰時期的嚇阻策略。防止擴散最有效的方法即拆除已經存在的核武裝備。很幸運地，透過我們與俄羅斯及其他前蘇聯核子國家的「合作降低威脅計畫」，拆除工作進行順利。經由努恩及魯嘉參議員所提出的國防計畫，我們已協助俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯及哈薩克，拆除了數千枚核子彈頭並摧毀數以百計的飛彈、轟炸機及發射基地。今年元月，我個人引爆了一個設於博福馬斯克的SS-19發射基地，該發射基地曾有七百個核子彈頭指向美國境內的目標。本月底，這個飛彈發射基地將改成小麥田。今年年底，哈薩克、烏克蘭及白俄羅斯將完全沒有核子武器。同時我們運用努恩－魯嘉基金協助這些國家來防衛並確使他們的武器與原料不至流入全球市場。例如根據藍寶石計畫，我們向哈薩克購買了六百公斤高濃縮鈾以確保其不會落入核子走私者的手裡。
然而預防核子擴散不僅是要拆除冷戰時期的核武裝備。還意味著要領導世界走向正確的方向，正如我們在去年所達成的無限期延長禁止核武擴散條約的共識。它代表要努力強化生物武器公約及批准化學武器公約。它代表要率先施行一系列的國際出口管制，對可能被用於製造大規模毀滅性武器的物品與技術，限制其流通。例如冷戰時期我們有多邊出口聯合管制協調委員會的出口管制，可預防具危險性的技術散佈到蘇聯及東歐集團去。今日，我們制定華森納協定，它是以與俄羅斯合作為前提，針對符合今日科技現況而定，其宗旨在防止危險性科技向潛在的擴散者及流氓政府散佈。
防止擴散也意味著領導國際社會對抗像伊朗與利比亞等熱衷核武及化武的流氓國家。經濟制裁與出口管制已經有助於防止伊朗取得核武，也明顯減緩利比亞企圖使其化武工廠運轉的行動。
防止擴散有時也意味須採取「強勢外交」，即結合外交與國防措施。比方說，我們對北韓就如此雙管齊下以阻止其核武計畫。在外交上，美國與該區其他國家揚言，北韓若不終止核武計畫各國則將實施經濟制裁，北韓若終止該計畫，則各國保證協助其發展商業力量。在國防上，我們同時加強在該區的軍力。結果是，如今北韓雖對朝鮮半島仍構成傳統軍事威脅，卻沒有形成核武的威脅。
大體來說，自一九九一年以來，美國在下列六國取消或改變核武計畫上曾發揮相當大的作用：烏克蘭、白俄羅斯、哈薩克、伊拉克、北韓、南非。這些努力已使美國及全世界更加安全；我國的國家安全更是受益巨大、直接又實際。這一生當中，我想不還有比轉動鑰匙引爆博福馬斯克飛彈基地更讓我滿足的事了。
但預防性國防不僅關係到預防大規模毀滅性武器的威脅，也包含著結合全球的軍事及國防體系，進一步推廣民主制度與促進各國的信任與了解。這一點也許比較看不出立即的實質成果，但是重要性不減。
美國早已了解推廣民主到更多的國家對美國國家安全有利。過去十年，我們非常感動地看到，全球有那麼多國家都同意我們的理念，認為民主是最好的政治制度。然而當各國試著要朝這個共識去行動時，卻發現由全球共識到形成全球現實之間，有很多重要的步驟。民主是一種後天學來的行為。目前有許多國家的民主只是紙上談兵，實際上仍非常的脆弱。選舉是自由社會的必要條件，卻不是充分條件。我們還必須讓民主價值觀深植於各國的主要體制之中。
在這一方面，美國國防部可扮演重要的角色。世界上幾乎每個國家都有軍隊這是不爭的事實。在幾乎每一個新興民主國家－－在俄羅斯，在前蘇聯的新獨立自由國家，在中歐及東歐，在南美洲，在亞洲新興工業國－－軍方都是一股主要的勢力。在很多國家，軍隊是最團結的體制。軍方成員中教育程度高的精英往往佔很大比例，並控制著重要的資源。簡單的說，軍隊可以襄助支持民主，也可以破壞民主。
我們必須體認，每一個社會在由獨裁步向民主的過程中，總會在某個階段遭遇危機的考驗。有時是經濟危機，有時是人權與自由的倒退，有時是與鄰國發生邊界或種族糾紛。當此類危機出現時，我們希望軍隊在平息危機方面扮演正面的角色，而不是扮演火上加油的負面角色，或甚至於利用危機做藉口而發動政變。
在這些新興民主國家中，我們可以選擇是要忽視這一重要的體制，或是要設法發揮正面的影響力。我們的確具有影響力，世界各國的軍隊均以美國的三軍作為仿效的對象。這是很有價值的籌碼，我們可以靈活地運用在我們的預防性國防政策上。
另外，假使我們能讓相鄰兩國的軍隊彼此建立互信與了解，我們就可促成這兩國本身建立相互間的了解與信任。有人說過：「戰爭太重要了，所以不能全權交給軍事將領處理」，而預防性國防說：「和平太重要了，所以不能全權交給政治人物來處理。」
在這方面，預防性國防運用了許多不同的途徑，例如在我們的軍事參謀與指揮學院中教育外國軍官，讓他們學習如何在民主社會中，如何在文人政府的控制及立法機構的監督下運作。目前有兩百名以上來自前蘇聯與華沙公約國家的軍官，正在美國各軍事學院中就讀，另外有六十名軍官即將在我們設於德國的馬歇爾中心修完特別課程。
另一種途徑是派遣美國軍官與文職人員小組到各國，協助其建立由文人政府堅強領導國防的現代化專業軍事體制。自一九九二年來，這些小組已與數十個新興自由民主國家進行多次的接觸。舉例來說，這種往來接觸已使匈亞利制定新法律，讓匈牙利民主文人政府控制其軍隊。這種接觸也協助羅馬尼亞根據美國軍方的統一軍法條例，為其國軍研擬出一套新的守則。另外曾協助立陶宛、哈薩克、烏茲別克改善軍中的士官訓練。
我們也運用在維持和平、災難救助、搜尋與救援行動等方面舉行聯合訓練演習這類的途徑。去年，我們曾與俄羅斯軍隊進行四次聯合訓練演習，在俄羅斯與美國各舉行兩次。去年七月，我們也在路易斯安那州舉行一次維持和平聯合演習，有十四個與我國從未建立安全關係的國家派軍隊參加，如阿爾巴尼亞、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛凡尼亞、烏茲別克、哈薩克和波羅的海三小國。下個月，我將在烏克蘭里夫舉行的一次軍事演習的開幕式中，與烏克蘭、俄羅斯、波蘭及其他國家的國防部長會晤。
建立信心是另一個重要的途徑，尤以國與國之間建立互信為最。促成軍事預算、計畫與政策的公開化，是建立信心最重要的方法之一。對國防來說，公開化是很不尋常的觀念。畢竟戰爭的藝術牽涉到機密和突襲，但和平的藝術正好相反，需要公開與信任。這也是為何每次我拜訪各新興民主國家時，總會把我提交國會的年度報告送給他們作為示範，報告中詳列我國的國防預算及安全政策。我也會跟他們談到立法監督與預算作業程序等。這些觀念對你我而言都是最基本的，但對那些在極權主義下長大的軍官和國防官員來說，絕對是革命性的觀念。
在歐洲和中亞地區，上述預防性國防的途徑都集大成於名為「和平夥伴」的北大西洋公約組織計畫中。「和平夥伴」這個名稱是由我們所尊崇的喬．庫吉爾所創，他是前哈佛大學科學與國際事務中心研究員，不幸於去年八月在波士尼亞為和平奔走時去世。
透過「和平夥伴」計畫，北約的範圍已漸漸擴展到東歐與中歐、俄羅斯與新獨立國家，並將它們確實整合到歐洲的安全架構之內。過去美國國防部長到比利時的北約總部開會時，旁邊坐的一定是英國國防部長。現在，我到比利時去開會時，我的一邊坐著烏茲別克的國防部長，另一邊則坐著英國和烏克蘭的國防部長。
一如馬歇爾計畫對西歐的影響遠超過經濟領域一般，「和平夥伴」計畫的迴響也不只來自夥伴國的安全領域，更深入到政治與經濟層面。各夥伴國現正努力於維護民主，容忍差異之處，尊重少數民族權利及言論自由。他們正致力於建立市場經濟，努力於建立民主化的控制軍隊的體制，設法敦親睦鄰，並尊重鄰國的主權。他們也力促其軍隊能與北約的體制相容。
對這些擁護「和平夥伴」計畫，以做為加入北約會員國途徑的夥伴國來說，上述行動不啻是開啟北約大門之鑰。許多夥伴國的每個主要政黨都將加入北約列為黨綱的基石。它成為各黨共同的目標，形成有交集的共識，使各黨在其他議題上的協調妥協變為可能。為了確保改革的成效，北約務必要使我們在「和平夥伴」計畫中所建立的關係能繼續加深，並能從容不迫、平穩漸進地確實進行向東方延伸擴大的進程。
「和平夥伴」計畫最終的目標不僅在為擴大北約奠定基礎。事實上，它正為整個歐洲、俄羅斯和新獨立國家創造出一片新的安全穩定區域。正如馬歇爾計畫在四０、五０年代改變了西歐一樣，今天「和平夥伴」計畫經由促進各國的人民與機關相互建立聯繫，共同維護自由、促進民主與建立自由市場，已使它成為中、東歐脫胎換骨的催化劑。總之，「和平夥伴」計畫不單是「用其他方法來達到國防」，而且是「用其他方法來推行民主」，它有助於避免後冷戰時期的恐懼成真，並且使我們的希望更能實現。
希望之一是俄羅斯以有利的方式加入新的歐洲安全架構。三百年來，俄羅斯一直是歐洲安全重要的一環。未來數十年之中，不論好壞，它仍將扮演一個重要角色。而美國、北約和俄羅斯的任務就是使它朝向好的方向發展。以不同於五十年前對「馬歇爾計畫」的態度，今天的俄羅斯已選擇加入「和平夥伴」計畫。我們歡迎俄羅斯加入，並衷心盼望日後它能無愧於位居強國的重要地位，在「和平夥伴」計畫中擔任主導的角色。
北約與俄羅斯建立合作關係更增進美俄雙方所建立的「實質夥伴」關係，後者也是預防性國防的作法之一。其內涵包括美俄兩國在雙方有共同利益的領域合作，努恩－魯嘉計畫便是一例，另一方面並透過軍事交流和聯合演習建立互信與合作。
我們與和平夥伴國家的聯合訓練及與俄羅斯建立合作關係，最立竿見影的成果都見於波士尼亞，實在很諷刺。在去年年底以前，「波士尼亞正在寫歐洲未來的歷史」這句話，是十分悲觀的論調。但時至今日，由於波士尼亞相關各方均能遵守達頓和平協議，以及國際救援部隊的組成與執行任務模式，這句話已可算是一種審慎樂觀的論調。國際救援部隊不是維持和平的演習，而是真正的行動。共有十四個夥伴國家與北約國家一同肩負起國際救援部隊的責任。有一個俄羅斯旅納編在國際救援部隊中的某一美國師下共同執行任務，俄羅斯駐波士尼亞最高指揮官謝武索夫將軍，剛於上週訪問貴校的科學與國際事務中心。北約本身對於能夠在後冷戰時期組成一支隊伍執行軍事任務，已重新產生使命感與自信心。這些都是正面的改變，也說明了為何我認為波士尼亞對於建立馬歇爾理想中的歐洲，將是一項嚴酷的考驗。
我們亦尋求運用預防性國防的途徑，以防止未來再出現類似波士尼亞的情勢。上個月，我參加了一次於阿爾巴尼亞第拉納召開的國防部長會議，會議中討論有哪些軍事合作及建立互信措施，最能有效維持巴爾幹半島南部地區的和平與穩定。這些領導人對預防性國防的策略都很感興趣，使我對能夠有效防止這個充滿紛爭的地區未來的衝突充滿信心。
我們對民主與促進區域了解的期待，以及以預防性國防手段協助這些努力的機會，並不侷限於歐洲。在美洲，我們亦有相同的期許與機會。十年前，拉丁美洲大部分國家為獨裁統治，但是今天整個美洲除一個國家外，共有卅四國均為民主政體。我曾經設法把握這個機會，與這些國家的國防部建立關係。去年夏天我們的努力到達最高峰，我邀請美洲其他卅三個民主國家的國防部長，齊集於維吉尼亞州威廉斯堡，討論建立互信的方法及國防合作，以使美洲爆發衝突的可能降至最低。此次會議極為成功。因此，今天我們不但看到拉丁美洲各國軍方與美國的合作與日俱增，也看到拉丁美洲各國之間的軍事合作，重新努力於和平解決懸而未決的紛爭，並建立更高層次的互信。第二屆美洲國防部長會議將於今年秋天在阿根廷召開。
預防性國防在處理美國與中國的關係上，也有重要的作用。我們正運用部份上述的途徑，建立美中安全合作關係。如此做的理由並非因為中國是一個新興民主國家，顯然它並不是。我們是為了中國是一個主要世界強國才這麼做，我們與它之間有著重大共同利益，也有強烈的歧見，中國並擁有對國家政策極具影響力的強大軍隊。追根究底我們的目的無他，只因為我們相信凡牽涉到戰略目的時，接觸永遠勝過忽視。
這正是我們派遣人員赴中國表明我們的戰略思想，並邀請中國人員赴美說明其戰略思想的理由，亦是我們鼓勵雙方進行軍事學術機構交流，及實施軍艦及資深軍官互訪的理由。在最理想的狀況下，與中國軍方接觸可使我們對這個中國政治的主要力量之一產生正面影響，並促成在武器擴散與區域安全等議題上與中國合作。至少，雙方軍事單位的接觸可以增進彼此的認識，降低錯估與衝突的風險。
預防性國防能發生效用，不論是在俄羅斯、歐洲、巴爾幹半島、拉丁美洲或中國，其關鍵在於有美國的領導。沒有別的國家能將觸角伸至世界各個角落，亦沒有其他國家為此所花的心力能贏得如此的尊重。同時，世人絕不該將預防性國防視為慈善事業，它絕對不是。它是今日辛苦努力，發揮創意，以求明日不必犧牲身家性命。
預防性國防雖然有很大的潛力可以防止衝突，但我們必須認識到它是一種影響世界而非強迫世界屈從於美國意志的策略。我們必須坦白且嚴肅地承認，預防性國防不會永遠有效。這正是為何身為國防部長，我最優先的考量仍為維持強大且隨時備戰的三軍，以及決心運用這些武力來嚇阻或擊潰威脅我國利益的敵人。我們仍然維持著規模較小但戰力依然強大的核子武力。我們有一個以潛在威脅為著眼點的堅實彈道飛彈防禦計畫。我們維持著舉世最優良的傳統部隊，其中有許多先期佈署於歐洲與亞太地區，同時我們繼續擴大與潛在敵人間的科技領先差距，使我們得以在世界任何戰場上取得絕對優勢。擁有這些部隊與能力，再加上有運用它們的政治決心，使美國能十分有效地嚇阻世界各地的衝突。這同時也意謂著如果我們無法預防或嚇阻衝突，我們仍能以最小的傷亡迅速擊敗侵略。
反之亦然。如果我們能預防會發生衝突的情況，就降低派遣美軍執行嚇阻或打擊侵略等危險行動的可能性。但是，民眾不見得普遍了解預防性國防的重要性。的確，即使是國家安全專家對此亦了解得不夠透徹。事實上，馬歇爾計畫執行之初也有相同的經驗。該計畫一開始並不是很成熟。其實喬治．馬歇爾常常提到，當他一九四七年在哈佛大學演說時，並非提出一個所謂的「馬歇爾計畫」。他說，那只是一項建議，但他並未只是提出建議便撒手不管。身為政治家的馬歇爾是個有遠見的人，身為軍人的馬歇爾則是個務實的人。由於務實，他了解到在民主國家裡，任何一個國家計畫，尤其是牽涉到美國參與世界事務的計畫，除非得到民眾支持，否則無法實現。在隨後的一年裡，馬歇爾直接走入群眾尋求支持，終於使建議變成正式的馬歇爾計畫。
今天，我不是提出預防性國防的建議，而是向各位報告，預防性國防已如何正面的塑造了我們的世界與未來的世界。但是，為了讓預防性國防能成功地成為國家安全的一個策略，我們也必須說服美國人民。我們必須使美國相信，在此歷史重要時刻，當我們處在這革命性時代中，要實現我們最渴求的希望時，參與世界以及支持預防性國防的各種計畫，對我國的安全非常重要。我選擇甘迺迪學院發表我對預防性國防的想法，其理由是當我們談到預防性國防時，貴校的學生及教職員以學者的身分，最能充分了解它的重要性。各位身為領導者及未來的政策制定者，最適合向美國大眾宣揚預防性國防的益處，並以我今天所報告的理念，在未來的生涯中將之發揚光大。我殷切盼望各位能這麼做。