文獻篇: 全球和平根植於經濟安全

BG9541C | Date: 1995-12-14

引言

現在是我們國家有史以來重要的時刻。美國人民經過一段長時間的爭 執之後都顯得厭倦。他們越來越關注於國內的問題，而不是國際問題，且 希望擺脫國外的糾紛。美國排斥在多邊組織的領導地位。我們沒有重要的 對手，也不再有衝突的焦點。

我們所選出的領導人都誓言要縮減政府規模。民間公司則越來越飛黃 騰達，不過工人卻擔心工作保障。他們越來越關注移民的問題。有人提議 採取保護主義。此刻對某些人而言是最好的時機，但對其他人而言則是最 糟的時刻。

我想我可能是在描述一九九五年。其實我是在敘述一九二五年。美國 從那時起持續在經濟與外交方面犯下一連串重大錯誤，這更加速使世界趨 向可能是人類史上最黑暗的時期。

一九二０年代的教訓是嚴肅的。它指出即使在沒有直接的軍事威脅情 況下，自滿與知足的危險性。我相信，在今日多元化的世界裡，它也為美 國安全政策提供重要的指標。

今晚我想談談我們國家安全的經濟面。我要闡明，我們比以往更有必 要採取與孤立主義或消極經濟政策相對的國際主義立場。

有一個常見、幾乎是陳腔濫調的採取國際主義經濟的理由。它主張， 當前出口對我們的經濟空前重要，出口帶來工作機會，即使對無一技之長 的工人都比較好，還有，美國享有獨特的優勢，可進行各方面的貿易。它 宣稱，鼓勵全球競爭對生產力的成長很重要。它的結論是，美國比其他任 何國家更能從貿易協定裡獲益，因為我們的市場已經這麼開放，而且唯有 我們能繼續把貨品販賣到世界各個正在擴張的市場去，我們才會繼續繁榮 。

這些看法都很正確，也很重要，其重要性或許足以證明國際主義經濟 政策是可取的。此一政策意味著在國內主要市場上會有許多更好的工作機 會，華爾街也會有更好的表現。但對美國與美國人同樣重要的是，此種政 策對我們國家安全的意義。這就是我今晚想要和各位討論的觀念－－國際 主義經濟政策及我們的安全之間的關連。

不符經濟安全之政策

這是什麼關連呢？有一個有關經濟安全的普遍觀念，是強調因他國經 濟競爭所造成的所謂威脅。

我相信以圍堵其他國家的經濟影響力形成經濟安全的概念是完全錯誤 的。那是錯誤的判斷，因為它忽略了市場經濟的中心論點，即繁榮是可以 共享的。那是錯誤的判斷，因為它誘使我們掉入重商主義的模式中，此種 模式過去對全球的安全曾造成很大的災難。

既使圍堵政策合理，在今日世界裡也沒有一個需要圍堵的國家。今日 的美國仍是世界上最富有、最具競爭力及生產力的國家。當歐洲各國在為 高失業率及企業倦怠而奮鬥時，我們的經濟在過去兩年半裡已經創造了七 百五十萬個新工作機會。我們的企業體經過顯著的改造後已復甦，收益也 顯著的提高，其他國家的利益卻顯現衰退。日本正在艱苦的克服一次極大 的財經危機，此危機有極深的結構性根源。顯然我們的生活水準以及生產 力水平仍超過日本百分之三十。其他工業化經濟體以及我們的經濟體，經 過四十年趨於相同的命運之後，美國又再次衝出困境。

經濟與國家安全的關係

經濟與國家安全的重要關係是這樣的。世上其他國家興盛，且逐漸形 成更密切的關係，比這些國家不景氣又持歧見，較不會使我國陷入衝突的 局面。繁榮及因此而提高的社會向心力及政治力量的分散，似會帶來民主 ，而且更有可能帶來和平。

有許多方法可以說明這一點。一九四五年以後的歐洲經驗所獲得的教 訓或屬最強烈且最明顯。西歐人在二次世界大戰結束前的一百年內至少經 歷了六次戰爭，即一八四八年的法國內戰、一八七一年的普法戰爭、德國 的統一戰爭、克里米亞戰爭、第一次世界大戰、及第二次世界大戰。一九 四五年以後有什麼改變呢？有人相信最後這一次戰爭是太恐怖了，不允許 讓它再次發生。這或許是正確的。不過我相信，我們親身經歷的穩定局面 ，與戰後大西洋兩岸某些人士所顯示的經濟遠景大有關係。那是主張迅速 重建對正常化與繁榮實屬必要的一種遠景。它促進經濟整合，這對確保人 民可在共享和平而非衝突之時獲取更多利益，相當重要。那是一種仰賴美 國領導的遠景。

相同的教訓顯現於代表我們今日最大安全問題的地區。海地在一八０ 四年獨立時，曾是美洲重要的農產品出口國之一。但法國及其他殖民勢力 卻殘酷地封鎖了海地進入重要市場的管道，使該島國陷入經濟及政治衰退 的局面。

波士尼亞的衝突事件根源於一九八九年混亂且過度的通貨膨脹，以及 西方國家未能提供償債寬限來支持當局穩定局面的努力。這促使最富有的 斯洛維尼亞共和國正式脫離南斯拉夫，並造成連鎖反應，導致南斯拉夫之 瓦解。

亞洲在二十世紀後半期的經濟擴張與前半期相比，較未造成流血事件 ，此一事實部份歸因於穩定進步，亞洲各國以市場經濟為基礎的開發、更 開放的經濟，還有，我相信，追根究底是更趨向民主制度的結果。

最近幾年日益被提到的一點是，我們的安全威脅並非總是涉及各國之 間的衝突，也有跨國間的問題，如毒品走私或恐怖主義暴行等。我們有充 分的理由可認定，興盛的國家越民主就更有制度，也更有可能有效地與我 們一起合作來面對這些問題。

如果興旺與整合對五十年來非常成功的安全政策是如此重要的話，那 我們今後能利用什麼工具來促進這兩者？我認為，第一次世界大戰後我們 所經歷的不幸經驗提供了三種啟示。

美國引導促進經濟改革

一是，美國的引導及支持對促進經濟改革及領導各國轉向以市場為基 礎的發展是必要的。

想想看。當歷史學家回顧我們這一時代時，他們認為最突出的事件或 許不是兩大勢力陣營鬥爭的終止。反而，這麼多國家史無前例地接受市場 經濟，可能才是更具震撼力的轉變。這個運動使廿至三十億的亞洲、東歐 、拉丁美洲及非洲人民快速地邁向繁榮。

有人認為美國應任其自由發展。他們相信自由市場的力量－－僅靠自 由市場－－即足以發揮作用。我認為這種想法太過樂觀。身為涉足全球經 濟的企業界人士，各位都明白，從社會主義到市場經濟，從保護主義到自 由貿易，不是直接由黑暗到光明如此單純的發展。僅憑市場的力量可能並 不足以幫助各國克服一路上層出不窮的社會與經濟震撼，反而可能在短期 內使緊張情況更為惡化。舉凡重新設計稅制、建立溝通橋樑、為任何能為 資本主義蓬勃發展奠定基礎的各項公共建設提供經費，均需要政府及市場 雙方面的參與。

這就是我們在二次大戰後領導各國重建歐洲的原因。這也說明了我們 現在要資助俄羅斯、烏克蘭及其他正在轉型的共產國家，並協助他們從事 改革的原因。我們是透過雙邊及多邊開發銀行，包括世界銀行、歐洲重建 開發銀行、及其他地區性開發銀行，來進行這項工作。也因為如此，這些 機構對目前後冷戰時期新世界之重要性，不下於安全機構對二次大戰後的 世界一般舉足輕重。

要求美國從這些機構撤退，及企圖阻止美國對它們有所捐助的呼聲， 實是極端的短視。試想一想，世界銀行、國際貨幣基金會、及其他多邊組 織在每個經濟成功事蹟中－－南韓、智利、印尼及其他十餘國－－所扮演 的角色。自一九八○年代初期，印度、墨西哥、波蘭以及其他許許多多從 事經濟改革的國家，曾自世界銀行獲得約三百五十億美元以貿易及投資自 由化為條件的貸款。

擬議中的中東開發銀行將確保當地具備基本建設及有助於投資的設施 ，以鞏固此一地區的繁榮與和平。

布希總統曾說，我們心有餘力不足。我認為正好相反。事實上，我們 是力有餘心不足。今年我們的實質國內生產毛額可望比一九九二年約高出 五千億美元，平均每人約增加二千美元。假如我們仍像一九八○年代中期 花費同樣比例的國民所得在國防上，每年就可能多支出一千七百五十億美 元。

撥出這省下的錢的百分之一，用在能達成我們最深遠的安全與人道標 的的全球經濟目標上，是非常正確的作法。然而目前國會審議中的撥款方 案卻不做如是觀。如此一來，將使我們拖欠國際開發組織九億多美元，它 是世界銀行為世上最貧窮國家所設的貸款專櫃，又拖欠所有多邊開發銀行 約十五億美元。

貴會注重國家安全支出的合理化。我敢確定，各位一定能體會我們借 助多邊組織完成許多對外經濟政策目標的效益，它們能使我們的資源獲事 半功倍之效，並因此得到比美國單獨行動多四倍的支持。我們要使對全球 的經濟支援發揮最大的影響力，就得透過這些組織。身為這些組織的最大 股東，有利於我們把本身的價值觀反映在各組織的政策上。

預防經濟震撼

現在讓我談一談戰後的第二項經驗。我們生活在一個國際市場成長擴 張突飛猛進的世界裡。每天有數兆美元的資金在匯市裡流通。目前供做投 資的基金可以及於全世界許多以前難以企及的角落。

這雖帶來無窮的機會，但新的全球金融中危機也相對增加。看看過去 一年來的墨西哥，及工業先進國與開發中國家在最近幾年所經歷的，在在 證明市場不可能盡善盡美。反而會一路上震撼連連。墨西哥僅是最近一個 發生危機的例子。其他的仍將一一浮現。

二次大戰後創立國際貨幣基金會及其他布雷敦伍茲機構的深具遠見的 大師們，非常清楚這種情況。他們創立這些機構，部份即為了在危機時期 保護全球的金融制度。他們了解這些危機有任其發展會越演越烈的特質。 也記得最終極貸款機構的坐視不理，與一九二○年代的好消息到一九三○ 年代卻變成壞消息的發展頗有關係。正如本地銀行發生事故後的處理方式 ，我們本身與全球的經濟務必要保持在戰略性與具金融重要性的地區出現 危機時，仍具備資金融通的能力，這一點非常重要。

若不由美國單獨挑起此一責任，則國際貨幣基金會與其他國際金融機 構就必須是這類應變制度的核心。這也是柯林頓總統在墨西哥發生危機後 ，領導七大工業國在哈里發克斯加緊檢討修正國際金融結構的緣故。有一 個非常重要的構想是，建立以國際貨幣基金會為核心的緊急融資機制。此 一融資機制再配合加強監督與透明化，可做為防範金融危機於未然的基礎 。

我們也要保持若干單方面的實力，以備只有美國的利益出現危機時之 需。短程的政治策略不可危及行政部門求助於「匯率穩定基金」－－今年 我們曾動用此基金協助墨西哥，以前也協助過英國及許多其他國家。

請勿以為防止金融危機只攸關華爾街或其他金融重鎮的利益。這對我 們的國家安全，對預防各主要地區因危機落入專制，甚至釀成經濟與政治 亂局，也非常重要。

過去這一年墨西哥的危機，美國最受威脅的是國家安全。這才是總統 要採取行動的原因－－保護美國的工作機會、美國的邊境安全、及一些可 能因墨西哥失控而受拖累的主要新興市場。總統的行動正在發生效用。墨 西哥的短期流動資金困難已全部解決。市場信心正回復中，墨西哥正致力 於經濟改革與穩定。民間的經濟預測顯示成長即將恢復。而最重要的是， 墨西哥成效卓著的轉向以市場為主的發展已受到保護。我們的重要經濟與 安全利益也受到護衛。

開放市場

讓我再談一談第三個歷史教訓。過去一百年歷史中，有許多因政策錯 誤導致國家間交戰或國內爭鬥的悲劇性例子。其中沒有比保護主義所造成 的悲劇與自食其果更甚的了。

我曾舉海地採保護主義之後果為例。試想，美國在一九二○與三○年 代若未曾撤除貿易障礙，協助世界進入商業發達的良性循環，我們這個世 紀會是如何一番景象。試想，假設當年日本與其日後的敵人能在商業方面 同心合作，而不是以經濟牆彼此分隔的話，多少人命可免於犧牲。再看， 五十年前以煤炭、鋼鐵為始，在歐洲播下的經濟整合的種子，如何在一九 九二年結出歐洲單一市場的果實，而且可能走向更深一層的經濟及政治結 合。

工業國近年來曾高唱，有必要使前蘇聯、南美洲、非洲及其他世界主 要地區邁向繁榮與民主。可惜想法與行動常常不能配合。經常是我們工業 國宣揚經濟改革，他們便遵循我們的建議，但當我們也必須經歷短暫的改 變時，我們又抽手。

假如我們要他國開放市場，就必須以身做則。假如我們希望敏感地區 安定，就必須讓他們參與世界貿易。除躲在壁壘之後而使自己受到的經濟 傷害之外－－當確保前蘇聯的發展對我們的安全是如此之重要，當東亞地 區依然在專制與民主間搖擺不定，當基本教義派依然是土耳其、埃及、及 其他地區的威脅時－－各工業國如對這些地區設立貿易障礙，因而危及他 們的整合與繁榮契機，則更是短視得可悲。

請別誤會。美國是世界上最開放的市場。我不是主張美國不該選擇性 的開放或縮小其市場，以對他國拒絕去除障礙有所回應。只要最終的目標 在使市場開放，貿易外交仍是有效的工具。但若以保護主義為目標，且當 它有損於重要的國家安全目標時，便非有效的工具。

區域性及多邊整合

近年來，美國已開始將地區性整合當作其地緣政治策略的核心。我們 正設法撒下類似五十年前在歐洲播下的種子。

沿太平洋有一大群新興工業化國家正要嶄露頭角。其經濟與社會可朝 向自由開放、整合、及民主發展，也可能陷入衝突、專制、與地區性或國 家保護主義。因此我們透過亞太經合會論壇為整合鋪路。去年十一月由領 袖會議通過的茂物宣言，承諾亞太經合會各工業國在二０一０年前取消所 有貿易及投資障礙，全體會員國則以二０二０年為最後期限。

同樣的道理也適用於我國南方。拉丁美洲及加勒比海在過去十年內已 改革其經濟。美洲的整合是確保其改革成果及隨之而來的政治經濟穩定的 最佳途徑。

北美自由貿易協定自然是以整合的遠景為前提。有人主張墨西哥的危 機證明北美自由貿易協定是個錯誤。其實不然，北美自由貿易協定反因此 證明了其價值。北美自由貿易協定正是墨西哥面對今年的震撼，仍未放棄 經濟自由化的原因。因為有北美自由貿易協定，所以墨西哥仍持續依其條 款對美國產品降低關稅。在今年上半年墨西哥危機最嚴重時，即使把通貨 膨脹計算在內，美國對墨西哥的出口仍比一九九三上半年，北美自由貿易 協定尚未生效前，高出百分之二點五。美國佔墨西哥進口的比例也比協定 生效前高。最重要的是，北美自由貿易協定一直是墨西哥政府與人民過去 數月所最需要的－－信心－－的來源。

智利盡快加入北美自由貿易協定，以維持讓所有願採行適當政策的國 家均有加入的希望，至為重要。智利的加入必須以區域整合為著眼點。去 年美洲高峰會議曾許諾，要在二００五年前創設美洲自由貿易區。

結論

為何，對照我們一次大戰失敗及二次大戰成功的因果，如今要號召我 所擁護的國際主義政策卻如此困難？或許美國人民從未自一九二０年代的 經驗學得真正的教訓。促使他們接納國際主義政策的，不是為了希望避免 歐洲或亞洲再起衝突，或避免美國被捲入小規模地區性衝突，只是為對抗 共產主義。一旦威脅消失，那股凝聚力也消失。然而正如柯林頓總統所說 ，這個世界仍有危險存在。我相信在場各位若能傳達這個訊息，定能發揮 極大的作用。除此之外，對我國及全世界的未來恐怕沒有更重要的事了。

贏得冷戰曾耗費數不盡的金錢與生命。相形之下，自各個層面盡力促 進世上發展更多以市場為基礎、趨向整合的民主國家，藉此而贏得和平的 代價卻便宜得多。這是我們必須做的抉擇。我相信正確的選擇十分明確。