世貿組織往後的步驟
克萊恩主席，李文眾議員，小組委員會各位委員：
謝謝各位給我這個機會到貴小組委員會來，就未來一年我們在世界貿易組織的議程作證。我感謝有此機會來檢討五年後我們對世貿組織的評估、去年部長級會議的經過、二０００年相關的談判及其他正在進行的工作。
前言
我們的二０００年議程涵蓋範圍，從一九九四年烏拉圭回合協定所規定、有關農業及服務業的談判；到落實與執行現有的協定，包括一些目前正全面實施的協定；促進最低度開發國家完全融入貿易體系內；世貿組織的制度性改革，並以加強透明性為重點；以及新會員加入該組織，特別是中國。此外，我們正與其他世貿組織會員國尋求有關新一回合談判的共識。正如總統所述，為達成此一共識，各世貿組織會員國必須展現彈性，並負起為求成功他們所應分擔的責任。
我的證詞將逐一探討這些要點，不過一開始我要先對世貿組織過去五年的紀錄作更根本的檢視。在此立即的結論很清楚，亦即這個貿易體系基本上很健全，而我們的參與十分符合美國的利益。雖然西雅圖的部長級會議無法就新一回合談判的議程達成協議，世貿組織也遭到某些會員及外界的批評，但大體上世貿組織是正在履行其開展新機會、促進永續發展、提高生活水準及鞏固和平的使命。
就如總統最近所說，隨著貿易的成長，世貿組織為全世界所帶來的信心與公信力是無法取代的。世貿組織會員的地位，為我們的貨物及服務打開世界各地的市場，也協助我們善加利用我們在農業、製造業以及高科技產業的競爭力。它促進商業上的法治，並在經濟危機期間促進穩定。因此，我們對世貿組織的參與及領導極為重要。
來自世貿組織內外的批評應受到相當的重視，世貿組織也必須回應批評中所提出的合理問題。但這些都不是部長級會議未能展開新一回合談判的基本原因。反而，世貿組織的一百三十五個會員對某些主要的政策議題，又不幸但不令人意外的陷入僵局。僵局不會自己解開；但世貿組織會員如果能記取歷史教訓與首要的原則，更注重我們由世貿組織所代表的市場開放與法治所獲得的共同利益，並接受發展這個貿易體系的共同責任，那我們便能打破僵局向前邁進。
背景
我們第一個挑戰是正確看待部長級會議。
今日的世貿組織起源於關稅暨貿易總協定，簡稱GATT，是二次大戰後於前總統杜魯門主導下創立。當時的領袖們根據個人經驗行事：他們見到美國的史慕特－何利法以及海外類似的保護主義政策，加深經濟大恐慌，造成一九三０年代的政治動亂。十五年後，他們認為重新開啟世界市場可以促進成長並提高生活水準；且市場開放可使各國對國界以外的穩定與繁榮更在乎，脆弱的和平得以獲得鞏固。
由他們所開展的工作已持續了五十年。從那之後，隨著我們及其他國家捨棄大恐慌時代的封閉市場，我們陸續強化了和平，先是藉著納入德國與日本，接下來是後殖民世界，如今則是由共產計劃制度轉向數據機經濟世界的國家。我們也促成長達五十年的經濟繁榮，使世界經濟成長六倍，個人平均所得成長接近三倍，並有上億的家庭脫離貧困之苦。
最近由於烏拉圭回合大功告成，國會也在一九九四年通過烏拉圭回合協定，使我們有了重要進展：在農業與服務業方面，比關貿總協定邁開更大一步；對智慧財產權加以保護；並加強我們執行所有世貿組織協定的能力。在世貿組織內，我們成立了規模雖小但有效率的機構，只有一點點預算以及少數專業人員，用來作為各國政府針對普遍有利的措施取得共識的場所。我們自一九九五年以來的顯著進展，訂定劃時代的多邊資訊科技協定、基本電信暨金融服務業協定等，就是明證。
整體看來，這些成就已大幅改善世界貿易的環境與體制，其方式包括:
－－擴大法治：僅僅五年之內，這個具有五十年歷史的貿易體系，已從有一套複雜的法規與紀律，但完全適用所有規範的卻限於相當少數的會員，轉變為規則適用於所有會員（可能有過渡期）的制度，排除對開放貿易制度的好處「坐享其成」的可能性。
－－糾紛處理：今日世貿組織成員依賴一套程序來快速處理糾紛，除去許多之前關貿總協定制度的缺點，當時的處理作業可能無限期拖延。雖然這套程序仍有可改善之處，但新制度確定性較大，使得糾紛的解決更快速，在法規的適用上也更容易預測。
－－傳統及新商業領域的市場機會：烏拉圭回合談判正降低全球製造業三分之一的關稅；美國農民與畜牧業者正因為首次真正有減少障礙與限制採用出口津貼的承諾，而發現新出口商機；提供從會計到電信業務等的服務業者，也是有此貿易體系以來首次看到真正的出口機會。世界市場的新加入者，特別是中小企業，也能從這些新市場的開放及創新中獲益。
－－對智慧財產權的保護：世貿組織會員國政府已接受一套保護專利、著作權、商標及其他形式智慧財的劃時代規範。這不僅保護美國人在最有競爭力產業的研究與創新，也為世界各地進一步的投資與技術進步帶來誘因。
－－全球化會員組成：世貿組織已成長百分之五十，從一九八六年展開烏拉圭回合時的九十名會員，擴增至一九九九年的一百三十五名會員，另有三十名透過談判尋求加入的會員。對取得會員資格更嚴格的規定，意味著接受世貿組織的規定有助於會員市場對美國產品開放，並促進其國內的經濟改革。這對於逐漸脫離共產計劃制度、想要建立市場經濟的國家特別重要。因此，世貿組織會員地位是東歐、亞洲及中東各新興經濟體的一個關鍵要素。非洲國家也比過去更充分的參與世貿組織。
－－為貿易自由化創造動態論壇：世貿組織建立之後，我們創造了一個能回應科技快速變化以及廿一世紀各種需要的體系。世貿組織率先推動，繼而實現了有關金融服務業、基本電信服務與資訊科技的協定，其效果比烏拉圭回合的整體成效還要大；並訂下固定議程，今年繼續農業與服務業談判。
－－高科技：世貿組織的動態運作方式，使這個貿易體系能跟隨科技的發展而進步，透過在資訊科技協定、基本電信、金融服務業、電子商務以及其他方面的努力，為企業界及消費者帶來真正的利益。例如，自從基本電信協定生效後，美國消費者對大多數國外地區所支付的國際服務費已顯著降低。一九九六年至九八年間，國際長途電話費的平均價從每分鐘7.4角美元降為每分鐘5.5角美元，減少了百分之廿五。至於高度競爭的線路，如英美線，費用降得更低，每分鐘只要一角。雖然一九九九年的統計資料尚未出來，跡象顯示費率下降的趨勢依然持續，且目前全世界的平均費率每分鐘低於5.5角美元。
－－世界經濟穩定：世貿組織也已強化全球應付經濟危機的能力。例如一九九七年至九八年的金融危機，相關世貿組織會員，包括我們自己，所展現的開放市場承諾，協助防止了類似於經濟大恐慌時代的保護與報復循環，確保受影響的國家獲得復甦所需要的市場機會，並使美國農民與製造出口商所受的損失減至最低。
－－更開放更負責：雖然我們對世貿組織在全盤透明化方面的進展不甚滿意，稍後我將說明，但我們也肯定世貿組織五年來在這些議題上已有進展，包括把大部分的文件向大眾公開，透過研討會及其他方式與非政府組織接觸，並且設置網頁。迄今在新加坡、日內瓦及西雅圖舉行過的所有世貿組織部長級會議，都有非政府組織積極參與。
美國經濟繁榮中世貿組織之地位
盡管受到亞洲金融風暴影響，這些政策成就還是幫助促成美國貨品及服務的出口自一九九二年以來增加了百分之五十五。這一點尤其重要，因為外銷相關工作的待遇通常比美國平均薪資高出一成到一成五。再加上國內政策措施，如自一九九三年施行的改進財政紀律、增加教育投資等，這個貿易體系已因此在過去五年對我們的繁榮有了卓著的貢獻。經由打開市場、促進法治與刺激競爭，世貿組織的輝煌紀錄包括：
－－成長：美國經濟成長了二兆二千億美元，由一九九二年的七兆提高到一九九九年的九兆二千億美元。為顯現這個數字的意義，請注意除美國之外，世上只有兩個國家的國內生產毛額在兩兆美元以上。
－－工作機會：美國就業機會成長超過二千萬個，失業率從百分之七點三降至百分之四，是自一九七０年元月以來最低的。
－－提高生活水準：美國生活水準持續升高，非主管級員工的時薪提高百分之六點八。同時，開放進口有助於壓低通貨膨脹，增加選擇對象，改善消費者物價，尤其是基本家用必需品價格，這對最貧窮的家庭特別重要。
－－投資：自世貿組織成立以來，非居民商業投資每年成長百分之十點八。
－－利益分享：美國人民因我們的擴張而普遍受益，貧窮率降至一九七九年以來的最低水準，非裔美人及西裔美人失業率也達破紀錄的低點。
最後值得注意的一點是，過去五年內美國佔全世界外國直接投資的分量大增，外國在美投資超過四千億美元。許多人擔心，更開放的世界會促進對勞動及環境標準低的國家的投資。決定投資的因素繁多，但是經驗顯示，我們的高標準絕對不是阻礙對美國投資的障礙。
西雅圖僵局的緣由
接下來分析上次部長級會議，及我們下一步要採取的行動。
過去五年和過去五十年的紀錄都顯示，推展這個貿易體系是極度重要的工作。因此做起來向來不容易：各國一定都有既得利益，要保持現狀才能受惠，而一路上的每個關鍵，各政府必須為顧全大局做出困難的政治抉擇。
因此我們偶而陷入僵局也不足為奇。這個貿易體系成立當年就發生過這種情形，一九四八年關貿總協的成立，就是建立在前一年胎死腹中的「國際貿易組織」上。五年前要成立世貿組織時，也是經歷了一九八二年未能展開談判，一九八八年談判到一半破裂，一九九０與九三年均未能完成這一回合的談判。新近的例子，如一九九六與九七年的金融服務業及電信業談判也沒有成功，然而所有這些失敗，到最後還是成功了。
西雅圖的經驗與許多這些過去的談判僵局類似。雖然新一回合的談判獲得廣泛支持，但有些世貿組織主要會員，仍不願承諾接受涵蓋真正困難議題的談判議程。
最重要的是，任何新回合必須明確的以迅速改革農業貿易為中心目標。這是世貿組織很久以前就許下的承諾，一九九五年它通過「固定議程」，要求在今年展開農業談判。這對歐聯與日本是一特殊的挑戰。但是開發中國家也有其不同的利益與議題，任何一個回合都必須顧及於此，我們美國也自有敏感的領域。我們都必須願意切實考量自己的議題，並設法配合其他貿易伙伴關切的問題，以使談判有所進展。
當然早在部長級會議前我們就很清楚，新的回合必會涉及困難的議題。然而不包含困難議題在內的議程，在現實世界是不會發生什麼作用的。經過相當時間，世貿組織會員國總有辦法克服彼此的差異；但這一次卻辦不到。各會員開始堅持他們的立場，而不是趨向共識，此次談判又無法縮短彼此的差距。
世貿組織二０００年議題
從那時起，我們就不斷與我們的貿易伙伴及摩爾執行長討論如何才能繼續推動談判。在此同時，我們認為要世貿組織針對以下擺在眼前的問題採取行動，是十分重要的：執行烏拉圭回合的核心協定，促進較貧窮國家發展與整合的機會，中國及一些其他國家決定入會的事，及一九九五年定下於今年展開農業與服務業諮商的承諾。
一．執行協定
首先，世貿組織有關智慧財產、與貿易相關投資措施、海關估價及其他問題的一些協定，都將在今年全面實施，所餘的過渡期將在年內屆滿。使這個過程順利進行是非常重要的。當然像在紡織業等領域，我們正實現本身的承諾。如遇到完全拒絕履行承諾的情形，我們會毫不遲疑的運用糾紛處理機制來強制其履行。
但我們也得承認這些協定相當複雜。有些國家雖誠心努力要履行，但確實有執行上的困難。在這種情況下，我們寧可用務實可行且具建設性的辦法來解決這種困難。這也是保證我們化解的是各國重要的顧慮，和維繫我們全體權利義務平衡的最佳方法。同理，我們也願意檢討別人對我們本身執行協定的關切。
二．最低度開發國家
世貿組織會員也必須以更慷慨的精神，對待最低度開發國家。
這其中包括，對最貧窮的國家更開放我們的市場。我們願意單方面採取這樣的行動，一如總統在國情咨文中提到的，今年要盡力讓相關的法律通過，好進一步對非洲與加勒比海貨品開放美國市場。此舉對這些地區的人民的成長及永續發展非常重要，也將協助這些地區成為銷售我們產品的好市場。
同樣重要的是，我們必須發展出更好的方法，協助這些國家全面加入目前的貿易體系。它們當中有很多在參與談判時，欠缺貿易政策方面的經驗，有時則是欠缺資源做為談判的後盾。他們常認為難於在世貿組織中維護自己的權益，也非無的放矢。去年我們與孟加拉、賴索托、奈及利亞、塞內加爾和尚比亞，一同提出一項建議，要改善世貿組織與其他國際機構現有的技術援助和建立能力計劃，這可以做為一個起點。
三．中國及其他國家的加入
同時，世貿組織正考慮讓三十一個經濟體入會。有些諮商已進行得很順利：我們期望約旦與喬治亞會在最近入會；我們也已與阿爾巴尼亞、中國、克羅埃西亞及台灣完成雙邊諮商；與若干國家的談判也有顯著的進展。這每一例都代表重大的貿易自由化進展，並且都有法律的約束。
讓我再特別談談中國完成入會手續一事。這是世貿組織今年的重要目標之一。中國經濟自由化與對世界開放將是其入會的部分條件，這兩個發展有可能促成中國的改革，給中國的貿易伙伴創造機會，最終更可協助維持太平洋地區的和平。僅從現有貿易體系的角度來看，世界第三大經濟體不須遵守世貿組織規章的現況，是扭曲與不確定性的一大亂源。因此中國入會案是世貿組織的一個重點工作，並須在今年內有所進展。
那需要加速行動，首先是尚未與中國完成諮商的會員要加快腳步，其次是全體會員要解決章程的問題。工作雖很繁複，但世貿組織應可妥善處理，且應該盡早完成。這個過程包括，美國必須給予中國永久正常貿易關係，不然恐會失去簽訂協議後該得的所有利益，包括特殊進口保護、透過世貿組織紛爭處理機制強制中國履行承諾的權力，及其他的手段。假如國會拒絕給予永久正常貿易關係，我們在亞洲與歐洲的競爭者將是美中協議的漁翁得利者，美國農民與企業可能一無所獲。
四．固定議程協商和促進新回合談判
最後，隨著這項工作的推展，我們也必須把眼光放遠。協商議程中的要件已擺在眼前，就是展開農業和服務業的談判，這是一九九五年世貿組織各會員國通過的「固定議程」規定要舉行的。這些業別的市場仍是最扭曲、最封閉的，而開放這些市場的貿易，也許最能達到提升生活水準、科技進步和永續發展等的未來遠景。
我很高興向各位報告，世貿組織各會員國正在這個議程上努力。其總務委員會昨天定下服務業和農業談判的初步會議日期，我們預期促成這些談判的重要工作會繼續進行。這包括研擬今年的談判提案，我們將在近期內和各會員國、民間企業、以及其他關心此事的美國人民諮商。諮商工作還在起步階段，我們很快會在聯邦政府公報上發布通知，徵詢相關各方的意見，同時開始針對這些談判準備提案。不過我方對初步會議的看法如下：
－－農業部分，世貿組織農業協定對市場通路、出口補貼、和國內支援都訂有約束性的承諾，這是推行進一步農業改革的基礎。世貿農業委員會在過去三年已完成有用的準備工作，讓各國已找出主要議題和其利益所在。
美國目前正與其他國家合作，以確使日內瓦討論的焦點可以放在實質的改革方案上。我們去年的努力，使得一般性的談判目標得以確定，像是取消出口補貼；降低關稅；擴大受關稅稅率配額限制產品的市場通路機會，包括對管理關稅稅率配額有更好的規範；降低會扭曲貿易的國內援助水準；並且務必使國營農業交易實體的運作更為市場導向等。我們也希望能夠確保生技產品的市場開放。
美國正在研擬特定的提案以達成這些目標。烏拉圭回合雖然並未設定特定的談判時間表，不過農業方面的「和平條款」將於二００三年到期，而美、歐和其他國家持續進行的國內農業改革，也應該會有助於推動談判的繼續進行。
－－在服務業方面，美國正就許多對美商具有強大商業利益的業別，研擬談判方案，包括能源服務、環保服務、視聽服務、快遞、金融服務、電信、專業服務、教育訓練、私人醫療照顧、觀光旅遊、和其他業別。美商公司正躍躍欲試，希望成為更有利的世貿組織服務業承諾下的主要受益者。
廣泛來說，美國的目標是要除去服務業貿易上的限制，並確定能受到一視同仁的待遇。我們也必須確定，所獲得的承諾能確切反映美商公司的商業活動範圍。舉例來說，服務業貿易總協定中對環保服務的定義，並不包含美商最在行的回收再生服務。我們打算糾正服務業貿易總協定中這個部分和其他類似的缺失。
我們的提案也必須反映美國服務業者，為求滿足他國消費者需求，所採用的各種途徑。這包括設立海外經營據點，如成立分公司或子公司的美國公司；利用電話、傳真、或網際網路等電子方式傳遞服務的美國公司；或是靠個人單獨「外銷」服務的公司，如在他國提供短期諮詢服務的美國人。
除了這些規定好的談判外，我們也迫切需要就非農產品、電子商務、與貿易及環境相關問題、如何促進貿易、以及可能有一些其他的主題，著手對這些方面有關市場通路的關切，採取行動。因此，在推動農業和服務業以外的貿易自由化上，雖然有多種不同的選擇，我們仍努力為新一回合的談判建立共識。
要想為新回合的談判建立共識不是件容易的事。不過如果世貿組織成員願意重新考慮其立場，更著重於成功後的共同利益上，並且找到彼此可以繼續前進的平衡點，那就可協商出大致的綱要。一如總統所說的，我們將繼續努力尋求共識；我們願意保持彈性，也期待我們的貿易伙伴這麼作。
世貿組織的改革
最後，我要談談世貿組織所受到的批評，和有關體制改革的問題。
世貿組織所受到的抗議和內部批評，並不是造成西雅圖談判僵局的主要原因。不過它們帶出一些問題，需要加以回應。唯有以開放和樂意的態度，傾聽這些批評，這個貿易體系才能長久維持民眾和會員國政府的廣泛支持。
這並不表示所有的批評都是合理正確的。事實上，我們的回應中有部分必定是對不實和過於偏激的批評表示反對。現有貿易體系的核心願景是正確的：過去數十年來開放市場的努力刺激了成長、減少窮困、也強化和平。世貿組織的創立，美國收獲更多：因為調降關稅，等於為全球減少了七千五百億美元的稅賦，受惠的多半是較不富裕的家庭，因為它們把大部份的收入都花在食物和生活必需品上。世貿組織也幫助美國農民、勞工階層、和企業找到新的海外市場。從美國進的口成長可以看出，它有助於提高生活水準、減輕通貨膨脹的壓力和擴大消費者的選擇，同時也為我們貿易伙伴創造新的機會。就在不久前，亞洲金融危機時，世貿組織成員對開放市場這個承諾的重視，有效的避免了類似大恐慌時期的貿易保護和報復的循環，讓受創國家得以確保復甦時需要的市場通路，並大幅減少對全球農民和出口廠商的傷害。
若是逆轉我們已經開始的工作，會是件極端不負責任且傷害很大的事。貧窮國家的勞工會因為工業市場的關閉而失去工作；美國和其他工業化國家窮人的生活水準，會因為食品、衣物、鞋子、和其他必需品價格的升高而降低。提升勞工和環境標準的希望只好延緩，因為赤貧的國家沒有時間或資源來維護乾淨的空氣和執行工廠檢查。這麼作更會削弱對和平的主要支持，因為相關國家對他國繁榮和穩定的利害關係減少了。
不過世貿組織也必須願意傾聽合理的批評，採取行動，並察納新的想法。最要緊的是，它必須立即處理對透明化的疑慮，這其來有自而且很容易修正。在處理糾紛時透明化尤其重要，目前的作法是不讓民眾接觸相關的辯論。就歷史來說，這樣的作法有其淵源，過去的糾紛處理多半是協調和談判。不過在現在，糾紛處理比較像是個裁決的過程。在這樣的過程中，過去的保密作法反而有害，減少民眾對判決的信心。
如果這樣的情形維持不變，就會逐漸侵蝕民眾對這個體系的信心。為邁出第一步，十二月美國和歐盟高峰會時，美國提議，最常使用世貿組織糾紛處理機制的美國和歐盟，立即同意開放我們跨洋糾紛的辯論過程。然而很遺憾的是，歐盟迄今未接受我們的提議。不過很明顯的，這個議題恐怕會瓦解民眾對世貿組織和其工作的信心，所以越快處理越好。
同理，世貿組織的內部程序也可加以改進和更新。自一九八六年烏拉圭回合展開後，世貿組織已成長了逾二分之一，從九十個會員擴大到一百卅五個，今年還有更多會加入。它不僅是變大，也變得更多元化，涵蓋世上開發度最高的國家和最貧窮的國家，還有中間的許多國家。這些成員各有不同的優先事項和利益，因此增加了談判的複雜性。經過一段時間之後，我們應該發展出更有效率的方法，以確保各成員的參與和有效的建立共識。摩爾執行長已經開始和各成員國就此事進行商討。不過在處理這個問題時，我們必須小心，不要更動世貿組織的決策採共識決的原則。我們也必須確定，這類程序性的討論不會讓我們分心，忘了要趕快對核心的政策議題採取行動。
有些領域很清楚的是世貿組織可以在環保上多盡心力的地方。這包括取消會破壞環境的補貼，例如會助長過度捕魚的漁業補助；去除對環保商品和服務的貿易障礙；以及對農產補助加以規範，包括取消對農產品出口的補助等。
我們認為，世貿組織也可以對促進國際認可的主要勞動標準有所貢獻。它目前拒絕討論貿易和勞工之間的關聯，這是很難自圓其說的。在一些問題上，它也可以多主動與國際勞工組織合作。
不過，我們也應從西雅圖的經驗中學到教訓，作為未來的參考。雖然我們的環保提案贏得廣大的支持，卻有時也會因為要求展開貿易和勞工問題的討論，而受到強烈批評。若想要繼續往前邁進，我相信我們必須更有效的面對，為何許多開發中國家會對這類討論產生疑慮。很少國家會想要專注在低收入的產業上；幾乎所有國家都歡迎技術高、身心健全且繁榮蓬勃的勞動人口。可是大部分也害怕對他們產品的不平等待遇，因而阻礙其發展，導致長期的窮困。很明顯的，我們在這方面的提案並沒有這樣的意圖，也不會造成這樣的結果。然而若是這個貿易體系想要扮演的角色，是要達成改善勞動標準的共同理想，一如它原本的目的之一，我們就必須想辦法消除這些疑慮。
結論
由此，總結來說，世貿組織在未來一年內面對著許多挑戰，從繼續推動農業及服務業固定議程的談判，到執行先前的協定，納入新會員，改善最低度開發國家的參與能力，改革其機構，並努力促成新一回合的談判。面對這些挑戰是每一個世貿組織會員的共同責任。這些挑戰都不容易，也不簡單；不過過去有人承擔過同樣困難的任務。
而以往五十年的紀錄應該可以給我們很大的信心。總體來看，這個多邊貿易體系已促進了法治，為全世界的經濟成長創造新機會，也為美國人創造了新機會。這充分證明了國會五年前通過決定，支持成立世貿組織做為關貿總協定的後繼組織，是正確的行動。這也可以提醒我們，只要我們肩負起新世紀的挑戰，成功的回報將是多麼豐碩。
謝謝各位給我這個機會到貴小組委員會來，就未來一年我們在世界貿易組織的議程作證。我感謝有此機會來檢討五年後我們對世貿組織的評估、去年部長級會議的經過、二０００年相關的談判及其他正在進行的工作。
前言
我們的二０００年議程涵蓋範圍，從一九九四年烏拉圭回合協定所規定、有關農業及服務業的談判；到落實與執行現有的協定，包括一些目前正全面實施的協定；促進最低度開發國家完全融入貿易體系內；世貿組織的制度性改革，並以加強透明性為重點；以及新會員加入該組織，特別是中國。此外，我們正與其他世貿組織會員國尋求有關新一回合談判的共識。正如總統所述，為達成此一共識，各世貿組織會員國必須展現彈性，並負起為求成功他們所應分擔的責任。
我的證詞將逐一探討這些要點，不過一開始我要先對世貿組織過去五年的紀錄作更根本的檢視。在此立即的結論很清楚，亦即這個貿易體系基本上很健全，而我們的參與十分符合美國的利益。雖然西雅圖的部長級會議無法就新一回合談判的議程達成協議，世貿組織也遭到某些會員及外界的批評，但大體上世貿組織是正在履行其開展新機會、促進永續發展、提高生活水準及鞏固和平的使命。
就如總統最近所說，隨著貿易的成長，世貿組織為全世界所帶來的信心與公信力是無法取代的。世貿組織會員的地位，為我們的貨物及服務打開世界各地的市場，也協助我們善加利用我們在農業、製造業以及高科技產業的競爭力。它促進商業上的法治，並在經濟危機期間促進穩定。因此，我們對世貿組織的參與及領導極為重要。
來自世貿組織內外的批評應受到相當的重視，世貿組織也必須回應批評中所提出的合理問題。但這些都不是部長級會議未能展開新一回合談判的基本原因。反而，世貿組織的一百三十五個會員對某些主要的政策議題，又不幸但不令人意外的陷入僵局。僵局不會自己解開；但世貿組織會員如果能記取歷史教訓與首要的原則，更注重我們由世貿組織所代表的市場開放與法治所獲得的共同利益，並接受發展這個貿易體系的共同責任，那我們便能打破僵局向前邁進。
背景
我們第一個挑戰是正確看待部長級會議。
今日的世貿組織起源於關稅暨貿易總協定，簡稱GATT，是二次大戰後於前總統杜魯門主導下創立。當時的領袖們根據個人經驗行事：他們見到美國的史慕特－何利法以及海外類似的保護主義政策，加深經濟大恐慌，造成一九三０年代的政治動亂。十五年後，他們認為重新開啟世界市場可以促進成長並提高生活水準；且市場開放可使各國對國界以外的穩定與繁榮更在乎，脆弱的和平得以獲得鞏固。
由他們所開展的工作已持續了五十年。從那之後，隨著我們及其他國家捨棄大恐慌時代的封閉市場，我們陸續強化了和平，先是藉著納入德國與日本，接下來是後殖民世界，如今則是由共產計劃制度轉向數據機經濟世界的國家。我們也促成長達五十年的經濟繁榮，使世界經濟成長六倍，個人平均所得成長接近三倍，並有上億的家庭脫離貧困之苦。
最近由於烏拉圭回合大功告成，國會也在一九九四年通過烏拉圭回合協定，使我們有了重要進展：在農業與服務業方面，比關貿總協定邁開更大一步；對智慧財產權加以保護；並加強我們執行所有世貿組織協定的能力。在世貿組織內，我們成立了規模雖小但有效率的機構，只有一點點預算以及少數專業人員，用來作為各國政府針對普遍有利的措施取得共識的場所。我們自一九九五年以來的顯著進展，訂定劃時代的多邊資訊科技協定、基本電信暨金融服務業協定等，就是明證。
整體看來，這些成就已大幅改善世界貿易的環境與體制，其方式包括:
－－擴大法治：僅僅五年之內，這個具有五十年歷史的貿易體系，已從有一套複雜的法規與紀律，但完全適用所有規範的卻限於相當少數的會員，轉變為規則適用於所有會員（可能有過渡期）的制度，排除對開放貿易制度的好處「坐享其成」的可能性。
－－糾紛處理：今日世貿組織成員依賴一套程序來快速處理糾紛，除去許多之前關貿總協定制度的缺點，當時的處理作業可能無限期拖延。雖然這套程序仍有可改善之處，但新制度確定性較大，使得糾紛的解決更快速，在法規的適用上也更容易預測。
－－傳統及新商業領域的市場機會：烏拉圭回合談判正降低全球製造業三分之一的關稅；美國農民與畜牧業者正因為首次真正有減少障礙與限制採用出口津貼的承諾，而發現新出口商機；提供從會計到電信業務等的服務業者，也是有此貿易體系以來首次看到真正的出口機會。世界市場的新加入者，特別是中小企業，也能從這些新市場的開放及創新中獲益。
－－對智慧財產權的保護：世貿組織會員國政府已接受一套保護專利、著作權、商標及其他形式智慧財的劃時代規範。這不僅保護美國人在最有競爭力產業的研究與創新，也為世界各地進一步的投資與技術進步帶來誘因。
－－全球化會員組成：世貿組織已成長百分之五十，從一九八六年展開烏拉圭回合時的九十名會員，擴增至一九九九年的一百三十五名會員，另有三十名透過談判尋求加入的會員。對取得會員資格更嚴格的規定，意味著接受世貿組織的規定有助於會員市場對美國產品開放，並促進其國內的經濟改革。這對於逐漸脫離共產計劃制度、想要建立市場經濟的國家特別重要。因此，世貿組織會員地位是東歐、亞洲及中東各新興經濟體的一個關鍵要素。非洲國家也比過去更充分的參與世貿組織。
－－為貿易自由化創造動態論壇：世貿組織建立之後，我們創造了一個能回應科技快速變化以及廿一世紀各種需要的體系。世貿組織率先推動，繼而實現了有關金融服務業、基本電信服務與資訊科技的協定，其效果比烏拉圭回合的整體成效還要大；並訂下固定議程，今年繼續農業與服務業談判。
－－高科技：世貿組織的動態運作方式，使這個貿易體系能跟隨科技的發展而進步，透過在資訊科技協定、基本電信、金融服務業、電子商務以及其他方面的努力，為企業界及消費者帶來真正的利益。例如，自從基本電信協定生效後，美國消費者對大多數國外地區所支付的國際服務費已顯著降低。一九九六年至九八年間，國際長途電話費的平均價從每分鐘7.4角美元降為每分鐘5.5角美元，減少了百分之廿五。至於高度競爭的線路，如英美線，費用降得更低，每分鐘只要一角。雖然一九九九年的統計資料尚未出來，跡象顯示費率下降的趨勢依然持續，且目前全世界的平均費率每分鐘低於5.5角美元。
－－世界經濟穩定：世貿組織也已強化全球應付經濟危機的能力。例如一九九七年至九八年的金融危機，相關世貿組織會員，包括我們自己，所展現的開放市場承諾，協助防止了類似於經濟大恐慌時代的保護與報復循環，確保受影響的國家獲得復甦所需要的市場機會，並使美國農民與製造出口商所受的損失減至最低。
－－更開放更負責：雖然我們對世貿組織在全盤透明化方面的進展不甚滿意，稍後我將說明，但我們也肯定世貿組織五年來在這些議題上已有進展，包括把大部分的文件向大眾公開，透過研討會及其他方式與非政府組織接觸，並且設置網頁。迄今在新加坡、日內瓦及西雅圖舉行過的所有世貿組織部長級會議，都有非政府組織積極參與。
美國經濟繁榮中世貿組織之地位
盡管受到亞洲金融風暴影響，這些政策成就還是幫助促成美國貨品及服務的出口自一九九二年以來增加了百分之五十五。這一點尤其重要，因為外銷相關工作的待遇通常比美國平均薪資高出一成到一成五。再加上國內政策措施，如自一九九三年施行的改進財政紀律、增加教育投資等，這個貿易體系已因此在過去五年對我們的繁榮有了卓著的貢獻。經由打開市場、促進法治與刺激競爭，世貿組織的輝煌紀錄包括：
－－成長：美國經濟成長了二兆二千億美元，由一九九二年的七兆提高到一九九九年的九兆二千億美元。為顯現這個數字的意義，請注意除美國之外，世上只有兩個國家的國內生產毛額在兩兆美元以上。
－－工作機會：美國就業機會成長超過二千萬個，失業率從百分之七點三降至百分之四，是自一九七０年元月以來最低的。
－－提高生活水準：美國生活水準持續升高，非主管級員工的時薪提高百分之六點八。同時，開放進口有助於壓低通貨膨脹，增加選擇對象，改善消費者物價，尤其是基本家用必需品價格，這對最貧窮的家庭特別重要。
－－投資：自世貿組織成立以來，非居民商業投資每年成長百分之十點八。
－－利益分享：美國人民因我們的擴張而普遍受益，貧窮率降至一九七九年以來的最低水準，非裔美人及西裔美人失業率也達破紀錄的低點。
最後值得注意的一點是，過去五年內美國佔全世界外國直接投資的分量大增，外國在美投資超過四千億美元。許多人擔心，更開放的世界會促進對勞動及環境標準低的國家的投資。決定投資的因素繁多，但是經驗顯示，我們的高標準絕對不是阻礙對美國投資的障礙。
西雅圖僵局的緣由
接下來分析上次部長級會議，及我們下一步要採取的行動。
過去五年和過去五十年的紀錄都顯示，推展這個貿易體系是極度重要的工作。因此做起來向來不容易：各國一定都有既得利益，要保持現狀才能受惠，而一路上的每個關鍵，各政府必須為顧全大局做出困難的政治抉擇。
因此我們偶而陷入僵局也不足為奇。這個貿易體系成立當年就發生過這種情形，一九四八年關貿總協的成立，就是建立在前一年胎死腹中的「國際貿易組織」上。五年前要成立世貿組織時，也是經歷了一九八二年未能展開談判，一九八八年談判到一半破裂，一九九０與九三年均未能完成這一回合的談判。新近的例子，如一九九六與九七年的金融服務業及電信業談判也沒有成功，然而所有這些失敗，到最後還是成功了。
西雅圖的經驗與許多這些過去的談判僵局類似。雖然新一回合的談判獲得廣泛支持，但有些世貿組織主要會員，仍不願承諾接受涵蓋真正困難議題的談判議程。
最重要的是，任何新回合必須明確的以迅速改革農業貿易為中心目標。這是世貿組織很久以前就許下的承諾，一九九五年它通過「固定議程」，要求在今年展開農業談判。這對歐聯與日本是一特殊的挑戰。但是開發中國家也有其不同的利益與議題，任何一個回合都必須顧及於此，我們美國也自有敏感的領域。我們都必須願意切實考量自己的議題，並設法配合其他貿易伙伴關切的問題，以使談判有所進展。
當然早在部長級會議前我們就很清楚，新的回合必會涉及困難的議題。然而不包含困難議題在內的議程，在現實世界是不會發生什麼作用的。經過相當時間，世貿組織會員國總有辦法克服彼此的差異；但這一次卻辦不到。各會員開始堅持他們的立場，而不是趨向共識，此次談判又無法縮短彼此的差距。
世貿組織二０００年議題
從那時起，我們就不斷與我們的貿易伙伴及摩爾執行長討論如何才能繼續推動談判。在此同時，我們認為要世貿組織針對以下擺在眼前的問題採取行動，是十分重要的：執行烏拉圭回合的核心協定，促進較貧窮國家發展與整合的機會，中國及一些其他國家決定入會的事，及一九九五年定下於今年展開農業與服務業諮商的承諾。
一．執行協定
首先，世貿組織有關智慧財產、與貿易相關投資措施、海關估價及其他問題的一些協定，都將在今年全面實施，所餘的過渡期將在年內屆滿。使這個過程順利進行是非常重要的。當然像在紡織業等領域，我們正實現本身的承諾。如遇到完全拒絕履行承諾的情形，我們會毫不遲疑的運用糾紛處理機制來強制其履行。
但我們也得承認這些協定相當複雜。有些國家雖誠心努力要履行，但確實有執行上的困難。在這種情況下，我們寧可用務實可行且具建設性的辦法來解決這種困難。這也是保證我們化解的是各國重要的顧慮，和維繫我們全體權利義務平衡的最佳方法。同理，我們也願意檢討別人對我們本身執行協定的關切。
二．最低度開發國家
世貿組織會員也必須以更慷慨的精神，對待最低度開發國家。
這其中包括，對最貧窮的國家更開放我們的市場。我們願意單方面採取這樣的行動，一如總統在國情咨文中提到的，今年要盡力讓相關的法律通過，好進一步對非洲與加勒比海貨品開放美國市場。此舉對這些地區的人民的成長及永續發展非常重要，也將協助這些地區成為銷售我們產品的好市場。
同樣重要的是，我們必須發展出更好的方法，協助這些國家全面加入目前的貿易體系。它們當中有很多在參與談判時，欠缺貿易政策方面的經驗，有時則是欠缺資源做為談判的後盾。他們常認為難於在世貿組織中維護自己的權益，也非無的放矢。去年我們與孟加拉、賴索托、奈及利亞、塞內加爾和尚比亞，一同提出一項建議，要改善世貿組織與其他國際機構現有的技術援助和建立能力計劃，這可以做為一個起點。
三．中國及其他國家的加入
同時，世貿組織正考慮讓三十一個經濟體入會。有些諮商已進行得很順利：我們期望約旦與喬治亞會在最近入會；我們也已與阿爾巴尼亞、中國、克羅埃西亞及台灣完成雙邊諮商；與若干國家的談判也有顯著的進展。這每一例都代表重大的貿易自由化進展，並且都有法律的約束。
讓我再特別談談中國完成入會手續一事。這是世貿組織今年的重要目標之一。中國經濟自由化與對世界開放將是其入會的部分條件，這兩個發展有可能促成中國的改革，給中國的貿易伙伴創造機會，最終更可協助維持太平洋地區的和平。僅從現有貿易體系的角度來看，世界第三大經濟體不須遵守世貿組織規章的現況，是扭曲與不確定性的一大亂源。因此中國入會案是世貿組織的一個重點工作，並須在今年內有所進展。
那需要加速行動，首先是尚未與中國完成諮商的會員要加快腳步，其次是全體會員要解決章程的問題。工作雖很繁複，但世貿組織應可妥善處理，且應該盡早完成。這個過程包括，美國必須給予中國永久正常貿易關係，不然恐會失去簽訂協議後該得的所有利益，包括特殊進口保護、透過世貿組織紛爭處理機制強制中國履行承諾的權力，及其他的手段。假如國會拒絕給予永久正常貿易關係，我們在亞洲與歐洲的競爭者將是美中協議的漁翁得利者，美國農民與企業可能一無所獲。
四．固定議程協商和促進新回合談判
最後，隨著這項工作的推展，我們也必須把眼光放遠。協商議程中的要件已擺在眼前，就是展開農業和服務業的談判，這是一九九五年世貿組織各會員國通過的「固定議程」規定要舉行的。這些業別的市場仍是最扭曲、最封閉的，而開放這些市場的貿易，也許最能達到提升生活水準、科技進步和永續發展等的未來遠景。
我很高興向各位報告，世貿組織各會員國正在這個議程上努力。其總務委員會昨天定下服務業和農業談判的初步會議日期，我們預期促成這些談判的重要工作會繼續進行。這包括研擬今年的談判提案，我們將在近期內和各會員國、民間企業、以及其他關心此事的美國人民諮商。諮商工作還在起步階段，我們很快會在聯邦政府公報上發布通知，徵詢相關各方的意見，同時開始針對這些談判準備提案。不過我方對初步會議的看法如下：
－－農業部分，世貿組織農業協定對市場通路、出口補貼、和國內支援都訂有約束性的承諾，這是推行進一步農業改革的基礎。世貿農業委員會在過去三年已完成有用的準備工作，讓各國已找出主要議題和其利益所在。
美國目前正與其他國家合作，以確使日內瓦討論的焦點可以放在實質的改革方案上。我們去年的努力，使得一般性的談判目標得以確定，像是取消出口補貼；降低關稅；擴大受關稅稅率配額限制產品的市場通路機會，包括對管理關稅稅率配額有更好的規範；降低會扭曲貿易的國內援助水準；並且務必使國營農業交易實體的運作更為市場導向等。我們也希望能夠確保生技產品的市場開放。
美國正在研擬特定的提案以達成這些目標。烏拉圭回合雖然並未設定特定的談判時間表，不過農業方面的「和平條款」將於二００三年到期，而美、歐和其他國家持續進行的國內農業改革，也應該會有助於推動談判的繼續進行。
－－在服務業方面，美國正就許多對美商具有強大商業利益的業別，研擬談判方案，包括能源服務、環保服務、視聽服務、快遞、金融服務、電信、專業服務、教育訓練、私人醫療照顧、觀光旅遊、和其他業別。美商公司正躍躍欲試，希望成為更有利的世貿組織服務業承諾下的主要受益者。
廣泛來說，美國的目標是要除去服務業貿易上的限制，並確定能受到一視同仁的待遇。我們也必須確定，所獲得的承諾能確切反映美商公司的商業活動範圍。舉例來說，服務業貿易總協定中對環保服務的定義，並不包含美商最在行的回收再生服務。我們打算糾正服務業貿易總協定中這個部分和其他類似的缺失。
我們的提案也必須反映美國服務業者，為求滿足他國消費者需求，所採用的各種途徑。這包括設立海外經營據點，如成立分公司或子公司的美國公司；利用電話、傳真、或網際網路等電子方式傳遞服務的美國公司；或是靠個人單獨「外銷」服務的公司，如在他國提供短期諮詢服務的美國人。
除了這些規定好的談判外，我們也迫切需要就非農產品、電子商務、與貿易及環境相關問題、如何促進貿易、以及可能有一些其他的主題，著手對這些方面有關市場通路的關切，採取行動。因此，在推動農業和服務業以外的貿易自由化上，雖然有多種不同的選擇，我們仍努力為新一回合的談判建立共識。
要想為新回合的談判建立共識不是件容易的事。不過如果世貿組織成員願意重新考慮其立場，更著重於成功後的共同利益上，並且找到彼此可以繼續前進的平衡點，那就可協商出大致的綱要。一如總統所說的，我們將繼續努力尋求共識；我們願意保持彈性，也期待我們的貿易伙伴這麼作。
世貿組織的改革
最後，我要談談世貿組織所受到的批評，和有關體制改革的問題。
世貿組織所受到的抗議和內部批評，並不是造成西雅圖談判僵局的主要原因。不過它們帶出一些問題，需要加以回應。唯有以開放和樂意的態度，傾聽這些批評，這個貿易體系才能長久維持民眾和會員國政府的廣泛支持。
這並不表示所有的批評都是合理正確的。事實上，我們的回應中有部分必定是對不實和過於偏激的批評表示反對。現有貿易體系的核心願景是正確的：過去數十年來開放市場的努力刺激了成長、減少窮困、也強化和平。世貿組織的創立，美國收獲更多：因為調降關稅，等於為全球減少了七千五百億美元的稅賦，受惠的多半是較不富裕的家庭，因為它們把大部份的收入都花在食物和生活必需品上。世貿組織也幫助美國農民、勞工階層、和企業找到新的海外市場。從美國進的口成長可以看出，它有助於提高生活水準、減輕通貨膨脹的壓力和擴大消費者的選擇，同時也為我們貿易伙伴創造新的機會。就在不久前，亞洲金融危機時，世貿組織成員對開放市場這個承諾的重視，有效的避免了類似大恐慌時期的貿易保護和報復的循環，讓受創國家得以確保復甦時需要的市場通路，並大幅減少對全球農民和出口廠商的傷害。
若是逆轉我們已經開始的工作，會是件極端不負責任且傷害很大的事。貧窮國家的勞工會因為工業市場的關閉而失去工作；美國和其他工業化國家窮人的生活水準，會因為食品、衣物、鞋子、和其他必需品價格的升高而降低。提升勞工和環境標準的希望只好延緩，因為赤貧的國家沒有時間或資源來維護乾淨的空氣和執行工廠檢查。這麼作更會削弱對和平的主要支持，因為相關國家對他國繁榮和穩定的利害關係減少了。
不過世貿組織也必須願意傾聽合理的批評，採取行動，並察納新的想法。最要緊的是，它必須立即處理對透明化的疑慮，這其來有自而且很容易修正。在處理糾紛時透明化尤其重要，目前的作法是不讓民眾接觸相關的辯論。就歷史來說，這樣的作法有其淵源，過去的糾紛處理多半是協調和談判。不過在現在，糾紛處理比較像是個裁決的過程。在這樣的過程中，過去的保密作法反而有害，減少民眾對判決的信心。
如果這樣的情形維持不變，就會逐漸侵蝕民眾對這個體系的信心。為邁出第一步，十二月美國和歐盟高峰會時，美國提議，最常使用世貿組織糾紛處理機制的美國和歐盟，立即同意開放我們跨洋糾紛的辯論過程。然而很遺憾的是，歐盟迄今未接受我們的提議。不過很明顯的，這個議題恐怕會瓦解民眾對世貿組織和其工作的信心，所以越快處理越好。
同理，世貿組織的內部程序也可加以改進和更新。自一九八六年烏拉圭回合展開後，世貿組織已成長了逾二分之一，從九十個會員擴大到一百卅五個，今年還有更多會加入。它不僅是變大，也變得更多元化，涵蓋世上開發度最高的國家和最貧窮的國家，還有中間的許多國家。這些成員各有不同的優先事項和利益，因此增加了談判的複雜性。經過一段時間之後，我們應該發展出更有效率的方法，以確保各成員的參與和有效的建立共識。摩爾執行長已經開始和各成員國就此事進行商討。不過在處理這個問題時，我們必須小心，不要更動世貿組織的決策採共識決的原則。我們也必須確定，這類程序性的討論不會讓我們分心，忘了要趕快對核心的政策議題採取行動。
有些領域很清楚的是世貿組織可以在環保上多盡心力的地方。這包括取消會破壞環境的補貼，例如會助長過度捕魚的漁業補助；去除對環保商品和服務的貿易障礙；以及對農產補助加以規範，包括取消對農產品出口的補助等。
我們認為，世貿組織也可以對促進國際認可的主要勞動標準有所貢獻。它目前拒絕討論貿易和勞工之間的關聯，這是很難自圓其說的。在一些問題上，它也可以多主動與國際勞工組織合作。
不過，我們也應從西雅圖的經驗中學到教訓，作為未來的參考。雖然我們的環保提案贏得廣大的支持，卻有時也會因為要求展開貿易和勞工問題的討論，而受到強烈批評。若想要繼續往前邁進，我相信我們必須更有效的面對，為何許多開發中國家會對這類討論產生疑慮。很少國家會想要專注在低收入的產業上；幾乎所有國家都歡迎技術高、身心健全且繁榮蓬勃的勞動人口。可是大部分也害怕對他們產品的不平等待遇，因而阻礙其發展，導致長期的窮困。很明顯的，我們在這方面的提案並沒有這樣的意圖，也不會造成這樣的結果。然而若是這個貿易體系想要扮演的角色，是要達成改善勞動標準的共同理想，一如它原本的目的之一，我們就必須想辦法消除這些疑慮。
結論
由此，總結來說，世貿組織在未來一年內面對著許多挑戰，從繼續推動農業及服務業固定議程的談判，到執行先前的協定，納入新會員，改善最低度開發國家的參與能力，改革其機構，並努力促成新一回合的談判。面對這些挑戰是每一個世貿組織會員的共同責任。這些挑戰都不容易，也不簡單；不過過去有人承擔過同樣困難的任務。
而以往五十年的紀錄應該可以給我們很大的信心。總體來看，這個多邊貿易體系已促進了法治，為全世界的經濟成長創造新機會，也為美國人創造了新機會。這充分證明了國會五年前通過決定，支持成立世貿組織做為關貿總協定的後繼組織，是正確的行動。這也可以提醒我們，只要我們肩負起新世紀的挑戰，成功的回報將是多麼豐碩。