肯尼士·讓達(Kenneth Janda)是位於伊利諾州芝加哥市的西北大學(Northwestern University)政治學教授。

與其他民主政體相比，美國具有一種非常分散的政府結構。美國制憲者當年對將權力集中在任何單一政治部門的潛在危險極為警惕，因而有意將權力劃分到不同的政府分支和層次中。美國這種權力分散的體制與單純的“多數原則”的民主政治模式明顯不同；後者的理念是，政府所制定的法律和實行的政策應是對多數人意願的直接回應。

美國模式的民主政府，即多元民主政體，與基於多數原則的民主政體相比有許多優點，並且反映了美國開國先輩的建國理想。多元民主政體需要政府權力分散和下放。依照這個模式，民主存在的前提是，政府權力被劃分成多個權力中心，這些權力中心可以得到不同利益群體的參與——例如勞方與資方、農民與食品銷售商、煤礦公司與環境保護組織等。諸如此類的群體能夠在多元社會中相互競爭。

多元權力分散可以防止政府採取草率魯莽的行動，但是當重要的權力中心意見不一致時，也可能無法採取任何行動。雖然分權是美國政府的特點，但美國也具有一些使權力趨於集中的機制，從而使政府在缺少完全的政策共識時，也能採取行動。本文旨在介紹美國政治體制中一些有助於在政治權力分散與集中之間保持平衡的主要機制。

對中央權威的不信任

作為英國國王喬治三世子民的美洲最早13個殖民地的人民，不信任從英國對他們的生活發號施令的強大中央政府，並於1775年起義反抗英國統治。他們在1776年的《獨立宣言》(Declaration of Independence)中，指控英王對“這些州實施絕對的專制”。這些殖民地居民在獨立戰爭的硝煙中，基於一份最初旨在讓起義各州結成聯盟的檔——《邦聯條例》(Articles of Confederation)，成立了美利堅合眾國。殖民地人民於1781年──該條例得到最終批准和生效的同一年──贏得獨立。

邦聯政府在戰後顯現出明顯的缺陷，即權力過於分散：邦聯本身沒有徵稅權，沒有具有行政權的領導人，不能管理商務，而修訂該檔需要一致同意。1787年，各殖民地代表聚集費城，初衷是對《邦聯條例》作出修改，然而結果卻起草了一份全新的章程，即《美利堅合眾國憲法》(Constitution of the United States of America)。但是，憲法並沒有建立權力高度集中的政府。制憲代表們依然努力建立一個分權政府，不過這個政府有比在《邦聯條例》規定下的更多的總協調權。新的政府結構實現了集中與分散的平衡，從而造就了一個200多年來一致良好運作的持久政府。

權力分散特徵

美國政治體制中有促進權力分散的多項特徵。四項最重要的被寫入《憲法》的特徵為：(1)聯邦制；(2)分權；(3)具有相等權重的兩院制國會；以及(4)包含兩套體制的選舉制。

(1)聯邦制

制憲者用聯邦政府模式取代了邦聯政府模式。《邦聯條例》規定組成一個“永久聯盟”，但各州保留其“主權、自由、獨立”，而《憲法》則對主權隻字未提。它一上來所用“我們合眾國人民”之說法，便意味著新政府是代表著個人而非各州。聯邦制的概念是，同一群體的人民和同一地區由兩級或兩級以上政府管轄。例如，聯邦政府負責對外防禦，而州政府則行使"治安權"——維護公民健康、道德規範、安全及福利。聯邦政府在這些領域必須得到州政府的合作才能行事。聯邦政府可能向依照國家標準修建的州公路提供資金，或向遵守特定程式的州立學校發放教育資金。由於治安權力被分散到各州，聯邦政府在修建公路，改進學校，或者制定結婚、離婚及刑罰等方面的權力是有限的。所有這些以及其他有關方面的權力都下放到州政府。

(2)分權

《憲法》確立了將政治權力分散到三個政府分支的政體結構。它賦予國會“所有立法權”，賦予總統“行政權”，賦予最高法院和由國會建立的下級法院“司法權”。此外，憲法通過設立每個分支能夠制衡其他分支的機制，將權力進一步分散。例如：國會被授予立法權力，但總統有權否決立法；而後國又能夠以三分之二的票數批准被總統否決的法律。再例如：只有總統能夠談判簽訂條約，但條約必須經過參議院三分之二多數的批准才能生效。還有一例：儘管最高法院的結構是由國會確定，最高法院的法官是由總統提名，但倘若最高法院判定國會和總統的行為與《憲法》衝突，它則能夠廢止政府或國會的做法。就這最後一點而言，《憲法》並沒有明確規定最高法院有權廢止國會和總統的行動；這項權力是在最高法院於1803年就“馬伯裏訴麥迪森案”(Marbury v. Madison)作出劃時代的裁決後，才成為公認慣例。

這個錯綜複雜的分權結構促成了美國政府權力分散。總統可以提出某項政府計畫，但通常需要國會立法才能使計畫具有合法效力。即使這樣，如果該計畫受到法律訴訟挑戰，最高法院仍有權廢止該計畫。在美國，制定永久法律是一個相當複雜的過程。而在採用議會制的國家(這在世界民主政體中佔絕大多數)，立法過程相對簡單。在議會制國家，議會多數黨派或黨派聯盟通常可以批准由政府內閣成員提出的立法，絕大多數法院廢止立法的權力也是有限的。

(3)兩院制國會

美國的立法權力通過兩院制國會而分散。許多國家也有兩院制立法機構(通常稱為上院和下院)，但很少有國家給予兩院幾乎相等的權力。美國的眾議院相當於下議院，因為其435名成員是經按人口劃分的選區投票產生。人數較少的參議院(100名成員)則相當於上院，因為其成員必須年齡較大(至少30歲，而眾議員只需25歲)，任期也較長──六年而非兩年。儘管參議院也是通過民選投票產生，但所有50個州，無論人口多寡，都各只有兩位參議員(任期交錯)。

根據憲法，參眾兩院的權力略有不同。所有稅收立法必須由眾議院提出，而唯有參議院有權批准條約和總統任命。但與它們在立法上的同等權力相比，這些差異是微不足道的。一個議案只有以完全相同的文本在兩院獲得通過後，才能提交總統簽署。因此，議會的權力是在兩院中平等分配，而非(像絕大多數國家那樣)偏在一院。

(4)選舉制

美國不是有一個而是有兩個選舉體制——一個用於總統選舉，一個用於國會議員選舉。這兩套體制都有助於權力的分散。首先讓我們來看總統選舉制。總統選舉並非“全國”選舉，即候選人不是通過在全國普選中獲得多數選票而當政。總統選舉屬於聯邦選舉，由贏得“選舉團”(electoral college)538名選舉人中多數(270)選票的候選人當選。(538這個數字是參議院和眾議院人數總和+哥倫比亞特區的三張選票。)每個州的每位選舉團成員，即選舉人，有一張選票，各州選舉人人數等於該州在國會中的席位數。最小的州(只有一位眾議員和兩位參議員)有三張選舉人票。最大的加利福尼亞州有55張選舉人票。在總統選舉中，投票選民實際上是決定出本州選舉人的黨派提名。在選民投票結束後，每個州的選舉人將在州首府聚會投選總統。(選舉團從不舉行全體聚會。)贏得一個州多數選民選票的候選人將贏得該州全體選舉人的選票。因此，總統候選人的競選活動分散針對各個州，而非針對全國。

國會的選舉制度也鼓勵分散。大多數其他民主政體使用比例投票選舉立法人，即選民將票投給政黨代表，議會席位最後根據政黨得票比例分配。但美國的國會選舉採用多數票制，即多個候選人競爭一個席位，得票最多者獲得該席位。由於國會議員是靠自己贏得選票，因此他們需要滿足所在州和選區的選民才能當選或連任，故在地方利益與國家利益發生矛盾時，他們傾向為地方利益服務。

權力集中特徵

聯邦制、分權、兩院制及選舉制都促成美國的政治權力分散，為多元民主政體服務。然而，政治分權也有風險，因為它可能導致政府完全無法行事，或者只為有組織的少數人的利益而非大多數人的利益行事。如前所述，制憲人當時主要考慮的是分散與制衡政府權力。隨著時間的推移，政治體制中出現了一些制憲人始料未及的變化，這些變化使政府權力趨於集中。下面三項體制變化值得特別注意：(1)總統職能，(2)兩黨體制，(3)最高法院。

(1) 總統職能

制憲者在《憲法》第一章裏用了2200多個字闡述立法分支，而在第二章僅用了1000個字來描述行政分支。在憲法設計者看來，總統職位主要具有執行國會提出和通過的法律的行政機構性質。然而，隨著時間的變化，總統職位成為美國政府的核心。如今，總統確立國家目標，提出實現這些目標的立法，向國會提交全國立法專案資金預算，當然，總統也是國家在全球事務中的代言人。在因應種種國家和國際危機的過程中——通常是在國會的合作下——總統權力得到擴大，而今總統行政分支成為了一個最注重公眾輿論的分支。就此意義而言，總統職能與多數主義模式的民主政治更接近。

(2) 兩黨體制

美國在1787年時並不存在政黨。事實上，《憲法》規定贏得多數選票的候選人就任總統，名列第二的候選人就任副總統。到1796年的選舉時，國會開始形成份別支持不同總統候選人的兩個黨派。約翰·亞當斯(John Adams，聯邦黨人)獲勝，但他不得不接受其對手湯瑪斯·傑弗遜(Thomas Jefferson，民主共和黨人)作為其副總統。1804的一項憲法修正案鑒於政黨作用的上升，規定選舉人就總統和副總統分別投票，從而使兩個職位的候選人均來自政黨推舉。不僅如此，國會兩院中對立黨派的發展鼓勵了兩院之間的協調。贏得總統選舉的黨派會促進總統與國會之間的協調。美國政治有史以來基本只有兩個主導黨派的情形也助長了權力的集中。美國政治圍繞民主黨和共和黨展開，兩黨輪流當政和在野。由於小黨派在美國的影響力微乎其微，兩黨體制使權力趨於集中。

(3)最高法院

制憲者設立一個最高法院，但對這個法院在新政府中將如何運作並沒有明確設想。《憲法》第三章中對法院的描述只有400字，並且基本上沒有述及其權力。1803年，最高法院以無異議決定承擔起司法審查權，即最高法院有權審查國會通過的法律，以確定這些法律是否符合國家憲法。由此，最高法院在政治體制中具有了更加重要的地位。它也賦於最高法院對有爭議的政府行動的最後裁決權。最高法院通過在分權體制中扮演最後仲裁者的角色，使權力集中化。

結語

由於權力在多個政府機制之間如此分散，美國體制可以說沒有達到多數主義民主政治的最高標準。然而，由於權力分散，美國非常好地滿足了應有多個權力中心的多元主義民主政治的黃金標準。美國的政治體制對希望在民主程序中發出自己聲音的不同群體敞開，而且，隨著時間的發展，就政策結果而言，可能比基於嚴格的多數主義原則的體制更有效地顧及了不同群體的利益和需要。

本文所表達的見解不一定反映美國政府的觀點或政策。

本網站由美國國務院國際資訊局製作和管理。 與其他網際網路網站的鏈結不應視為對其內容的認可。
	返回頁首