發展中國家面臨的挑戰之一是政治和經濟治理結構從以關係為基礎的體制轉為以制度為基礎的體制。許多國家必須增強能力，解決企業內幕人士通過欺騙手段侵佔或挪用股東資金的問題。由於應對這一挑戰的核心是執法，如何在監管措施與企業自願採取的措施之間保持適當平衡仍是一個有待解決的問題。.

最近，美國和歐洲在公司治理方面出現了一系列重大失誤。從這些失誤中可以看出，即使在市場經濟高度發達的國家也可能有成千上萬人──僱員、退休人員、儲蓄者、債權人、顧客和供應商等等──的生活受到嚴重影響。但是，公司治理在包括所謂新興市場經濟體和轉型經濟體在內的發展中國家是否具有重要意義呢？在這些經濟體內，國家經濟中占主導地位的往往是大型家族企業、國有企業及/或外國公司，這些公司並未在當地證券市場上發行廣泛交易的股票，而且數目眾多的小企業在當地就業和生產中往往佔有很大比例。直至幾年以前，幾乎沒有人認為公司治理在發展中國家具有重要意義。

1997年至1999年亞洲、俄羅斯和巴西發生金融危機以後，由於對全球金融穩定的高度關注，人們開始對一些新興市場經濟體的"裙帶資本主義"和公司治理不良等問題予以注意。自那時以來，對全球金融市場所面臨的威脅的認識以及由此而產生的壓力已逐漸減弱。這種情況的危險在於，發展中國家加強公司治理的努力將會喪失動力。

但是，必須加強這些努力。經濟合作與發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development，OECD)在公司治理與發展中國家生產力的可持續增長方面的研究以及該組織在亞洲、拉丁美洲、歐亞大陸、東南歐和俄羅斯等地區舉辦的區域公司治理論壇表明，本地公司治理的質量對今天發展中世界的長期發展努力之成敗至關重要。

制度與關係

一國的公司治理制度包括正式和非正式的規章、慣例以及民營和政府的執法機制等。這些機制共同調節實際控制公司的內幕人士員與公司投資者之間的關係。與治理不善的公司相比，治理良好、股票交易活躍的公司應當能夠以顯著較低的價格從非控股投資者那裡籌集到資金，因為投資者在對治理不善的公司進行投資時顯然會因承擔的風險較高而要求得到更大的回報。

一些人繼續認為公司治理在發展中國家不太重要，主要理由是這些國家中股票交易量大的公司數目有限。

大多數發展中國家面臨的最大挑戰之一是：如何在經常面臨來自當地既得利益權貴們公開和隱蔽地抵制的情況下成功地將傾向於以高度個人化關係為基礎的當地經濟和政治治理體制──包括公司治理體制──改造成以制度為基礎的更加有效的體制，而該挑戰的核心問題是當地公司治理體制質量低劣。

在今天經濟合作與發展組織的很多成員國內，政治和經濟從大致以關係為基礎的體制向以制度為基礎的體制的轉變主要發生於19世紀末期，當時製造業巨頭迅速興起並在全球迅速擴張，以全球化經營的大公司為主體的資本主義取代了以個人擁有的非上市企業為特徵的小業主資本主義。

因此，發展中國家今天面臨很多OECD國家不曾面臨的挑戰：在大型私有和國有企業在地方經濟中發揮重要作用(無論其股票是否在當地證券市場上大量交易)並且具有強大影響的前提下，如何推動以關係為基礎的治理體制向以制度為基礎的治理體制過渡。

寡頭壟斷競爭和公司內幕人士

這一挑戰的重要性和困難程度反映於普遍存在於發展中國家的兩種往往是相輔相成的現象。一種是公司內幕人士能夠在很大程度上靠操縱經濟環境來獲取與其勞動付出和投資不相稱的收入。公司內幕人士不願透露衡量其公司價值所需的信息，這是可以預料的。但購買某一公司控股權時支付的股價與普通人在公開市場上購買股票的價格之差額可被用作衡量公司價值的客觀指標。在九十代，拉丁美洲的差價平均為33%，中歐轉型經濟體為35%，而南非、美國和英國為2%，非盎格魯-撒克遜歐洲則為8%。

另一種現象是地方經濟和政治權力結構中的強大的既得利益集團寡頭壟斷競爭的影響。(寡頭壟斷是指由於市場上供應商數目很少，因而其中任何一家的行為會影響價格和競爭。) 這樣的團體有時被稱為"分利聯盟" (distributional coalitions)。這是因為這些團體傾向於把大量的金融、物質和人力資源用於保護及/或擴大其攫取資源的基礎，而不是用於對資源進行投資，以便為國家經濟和他們自身創造新財富。這些群體往往包括大型私營和上市公司內部的人。

所有權戰略

在整個發展中世界，有三種手段被公司內幕人士廣泛用來侵佔或挪用公司資源，結果造成非控股股東和其他利益相關者喪失在公司治理機制完善的國家中本來應得的財富。其中最重要的是使用公司金字塔所有權結構，即一個公司持有一個或多個公司的控股權(第二級)，而其中一個公司相應地又持有一個或多個公司的控股權(第三級)。這樣的金字塔允許內幕人士控制金字塔上的所有公司的資源，即使它們對所有這些其他公司的名義所有權──特別是在較低級別──的規模可能相當小。

同樣重要的是交叉持股公司(相互持股的公司)和多股份類別(同一公司的股份享有不同表決權，其中公司內幕人士所持股份的表決權大大超過其他股份)。這些手段一起使用，使公司內幕人士有可能控制價值大大超過其名義所有權所應掌控的公司資產(就公司高層主管而言則為受益額大大超過其名義報酬)。

公司內幕人士利用各種手段保護或擴大他們相對於競爭者的權力，這往往導致不必要或不太必要尋求其他途徑在公司外部融資，尤其是通過更完善的公司治理融資。這些手段為廣泛存在於很多發展中國家的大股東-高層主管提供了更大的優勢。這些做法沒有削弱這些人的控制權──如在為籌集外部資金而出售股權時會出現的情形，而是實際上加強了(有時是顯著加強了)超過其名義所有權的控制權。

遺憾的是，這些做法還極大地鼓勵了公司內幕人士利用他們所控制的公司的巨大資源進行關聯交易及其相關活動。這類活動不僅嚴重扭曲市場，而且使公司行為方式顯著增加地方經濟的僵化性和波動性。在缺乏豐富資本的經濟體中，這些做法極大地鼓勵了公司對利用率往往不足的資本密集型設施進行大量投資，為公司內幕人士之間進行戰略競爭創造了動機──而這種競爭浪費資源，失去進行必要變革的機會，使社會付出昂貴代價。

公司內幕人士對金字塔股權結構、交叉持股和多股份類別的普遍使用因此在很大程度上解釋了很多發展中國家抵制改善公司治理的壓力的傾向。它也在很大程度上解釋了很多這些國家中存在的嚴重浪費、市場扭曲以及與腐敗和裙帶資本主義相關的大規模的人力及物質資源分配不當的問題。

怎麼辦？

很多發展中國家面臨的挑戰是打破這種惡性循環。這就要求更好地瞭解公司治理在今天對於發展中國家的重要性。

經濟合作與發展組織一直在努力通過發展中心的研究和公司治理非正式政策對話和在亞洲、拉丁美洲、東南歐、歐亞大陸、中東、北非、俄羅斯和中國展開的地區政策對話項目來提高對這個問題的認識。通過參加這些討論，各地區的公共部門決策者、監管機構、公司、投資者和其他利益相關者建立了改革聯盟。有關政策的討論圍繞經合組織公司治理原則展開，每個地區提出與當地條件相適應的建議，並通過地區白皮書的形式公佈。

很多發展中國家改革的重要議程必須是提高解決公司內幕人士濫用多股份類別、交叉持股和金字塔股權結構等問題的能力。在很多國家，這就要求進一步公開披露股權信息和加強措施確保國內外小股東的基本財產權。

很多國家今天面臨的主要挑戰不是如何制定更完善的公司治理法律和規定──很多國家現在已有成文的規定──而是如何有效地執行這些法規。很多發展中國家的規定太多，而且有時這些規定相互衝突，難於落實。

充份執行法規──這是公司治理從以關係為基礎的體制向以法治為基礎的體制轉變所面臨的核心挑戰──提出了是自願執行還是強制執行、以及執行法規所需的更強大的監管和司法機制的問題。

執法考慮

很多經濟合作與發展組織成員國主張在監管和執法中採取將較高的公開信息標準與高度依賴自願性管理機制結合起來的做法。有關如何妥善平衡監管和自願兩種手段的辯論正在經合組織國家展開。對發展中國家來說，考慮到這些國家的法治為本的治理體系和第三方的監督能力相對較弱，因此可以就自願性機制是否有效提出進一步的問題。信息的極度不平衡──公司內幕人士藉此以犧牲公眾股東利益來謀利(特別是在所有權集中和對小股東保護不力的國家)意味著國家政府將繼續發揮中心作用。

監管和司法機構在公共執法中的作用對發展中國家尤其重要。最近的經驗突出顯示了這些國家建立一個強有力、具有政治獨立性但充份承擔責任、經費充足且享有充份的調查及監管權力的證券監管委員會的潛在價值。這對所有國家都如此，但這一經驗尤其適用於司法體制薄弱的國家，部份原因是加強一國司法體制可能需要相當長的時間。

但是，決策人士不應把選擇執法的監管和司法手段看成是非此即比，而應當視這些執法手段為相輔相成，互相兼容。從長遠的發展觀來看，有一個運作良好的司法制度對於完善的、以法治為基礎的治理和一個國家的長期增長幾乎比任何機制都更重要。這不僅是因為構成一個國家的公司治理體制的遠遠不只是它的證券法及證券法的執行，而且因為擔負監管責任的部門──如證券委員會──可能行為腐敗或可能受到那些其行動受它監督和監管的人的不正當影響。正是在那些最受權勢巨大的分利聯盟行為所累的國家(這些團體的地位鞏固是因為缺乏國家司法獨立和問責制)，腐敗的危險和不良影響往往最大。

建立一個有法律授權、政治上獨立和經費充足的司法體系對於加強公司治理、提高公司業績和國家長期經濟增長至關重要。

對加強公司治理所需的許多變革的堅決抵制經常通過以個人關係為基礎的公共治理體系表現出來。近年來，這些體繫在很多國家相對減弱或失靈，從而可能為國家克服對變革的抵制──這種變革是公共治理體系和公司治理體系同樣需要的──打開了機會之窗。

更重要的不僅是健全的公司治理要求健全的公共治理，而且是今天，健全的政府必須有健全的公司治理。鑒於公司內幕人士的權力以及他們同最高層行使政治權力者的密切關係，要實現發展就必須要求公司和公共治理機制同時從人治走向法治。

查爾斯·奧曼負責經合組織發展中心的治理、投資和發展研究。丹尼爾·布盧姆在經合組織財政和企業事務司公司事務處(Corporate Affairs Division, OECD Directorate for Financial and Enterprise Affairs)負責同非成員國一道進行公司治理的工作。作者本人對本文中所表達的觀點承擔全部責任。

本文表達的意見不一定反映美國政府的觀點或政策。