美國國會立法程序

美國國會是美國政府的立法機構，那麼美國國會的立法程序有哪些步驟？我們常在新聞裏聽到的所謂的法案和決議案究竟有什麼不同？什麼是不具有約束力的決議案？國會常常舉行的聽證會有什麼作用？參眾兩院如何化解彼此之間對立法草案的分歧？在本星期的國會一周節目裏，我們來一起對美國國會的立法程序進行初步的瞭解與認識。

很多人在收聽關於美國國會的報導時提出許多疑問，除了上述問題外，還有「法案在國會得到通過之後接下來要經過哪些程序正式成為美國法律？」趁八月份美國國會休會期間，我們就來回答這些問題。不過美國立法過程十分繁雜，其中有許多細節和議事規則，由於時間關係，我們就不對細節問題進行說明。

*國會成員*

在美國，國會是最高級的立法機構。 美國國會分眾議院和參議院兩院。

眾議院議員有435人，每一名議員代表一個國會選區，任期為兩年。眾議院裏議員的席次是以每一個州的人口依比例計算，比方說加利福尼亞州人口眾多，選區也多，所以在眾議院裏就有53名眾議員代表加利福尼亞州；相反的，懷俄明州雖然面積廣大，但是人口稀少，所以整個州就算一個國會選區，在眾議院裏只有一個席位。

不過參議院就不同，不管州的面積和人口多少，每一個州都有兩名參議員，所以參議院裏總共有100席位，每一名參議員的任期為六年。

*誰提草案*

參議員和眾議員被選民選入國會，其主要職責之一就是制定法律。 美國國會的立法程序從擬定立法草案開始。在美國，任何人都可以擬定立法草案，但是任何新立法只有國會議員可以正式在國會裏提出。在通常情況下，立法草案是由國會議員和其助理擬定的，這些議員會在其選區競選期間瞭解了選民對某些議題的想法，並向選民保證他如果選上將會在國會裏提出其選民支持的立法草案。

另外，議員的選民，不管是個人或組織，也可以把擬定的立法草案轉交給代表當地選區的議員。與此同時，美國行政部門，包括美國總統和內閣成員等也可以向眾議院議長或參議院議長提出立法草案。這種立法來源叫做「行政溝通」(Executive Communications)。

根據美國憲法，美國總統必須向國會報告「國家現況」，這就是為什麼每年總統必須在國會發表國情諮文的原因。總統通常趁這個時候向國會提出法案建議，在國情諮文發表過後，總統會正式把他的立法草案送交給國會有關委員會，委員會主席通常會立刻以原本的形式或修改過的版本向國會提出。

*四種提案*

美國國會議員可以以四種不同的形式提出新立法， 這四種形式包括法案(Bills)、聯合決議案(Joint Resolution)、共同決議案(Concurrent Resolution)和簡單決議案(Simple Resolution)。在參議院和眾議院裏，大部份的立法都是以「法案」的形式提出。比方說，2001年到2002年期間，參眾兩院提出了8948 項法案和178項聯合決議案。在這些法案中，眾議院提出了5767項法案和125項聯合決議案。

在執行上，「聯合決議案」和「法案」兩者沒有很大的不同，兩者都需要經過同樣的立法程序，不過對美國憲法的修正案必須以聯合決議案的形式提出。這種決議案得到眾議院和參議院三分之二多數通過後將直接送到總務管理局局長，讓總務管理局局長送交到各州徵求各州批准，不需經過總統批准。聯合決議案成為法律的方式和法案相同。

至於共同決議案和簡單決議案的處理方式則和法案或聯合決議案的方式有所不同。這兩種類型的提案通常和制定美國法律無關，而是和兩院議事規則、運作和表達兩院對事情的看法有關。所以當兩院通過這種類型的決議案後，決議案不會遞交給總統，要求總統批准。

*共同決議案無約束力*

眾議院提出的共同決議案得到全院通過後將由眾議院議事員簽署後做為記錄，參議院通過的共同決議案將交給參議院秘書籤署，兩院通過的共同決議案都不會遞交給總統採取行動。

過去幾個月，眾議院通過和幾個中國相關的決議案，像眾議院通過的紀念天安門屠殺事件17週年的第794號共同決議案，譴責中國宗教迫害活動日益加劇的第608號共同決議案等，就是這種類型的決議案。

美國喬治華盛頓大學政治管理學院教授鄧尼斯.詹森在接受採訪時解釋說，這種決議案沒有任何法律約束力。

詹森教授說：「那種類型的決議案，可能會表達國會對一件事情的看法。國會可能會對某個事件表示不同意，不過那只是一個事件，只是說我們不同意一個事件或我們對某個事件表示同意或感激。沒有任何法律約束力。」

在國會開會期間，任何議員都可以提出新的立法。眾議院有關單位在收到新的立法後會給這個立法草案一個編號，然後把這個立法提案送交和這個立法有關的委員會(Committee)或小組委員會(Subcommittee)，讓小組成員對草案進行審議。

*委員會和聽證會*

根據國會圖書館的介紹，美國立法過程中最重要的一個步驟可能就是委員會的行動。委員會或委員會小組成員在這個階段對提出的立法草案進行密集的考慮，仔細研究和辯論，如果立法議題有足夠的重要性，委員會會通過舉行公共聽證會，來瞭解正反兩方對這項立法的意見。

喬治華盛頓大學教授詹森說：「國會聽證會很重要，國會議員通過聽證會對立法進行進一步瞭解，他們可能在聽證會期間對議題進行調查，聽證會的專家證人很重要，委員會會邀請支援和反對這項立法的人說明他們的立場。聽證會的另外一個目的是吸引媒體注意。當你看到一個明星到國會聽證會上作證時，通常是為了增加對這個議題或立法的宣傳。」

接下來，委員會小組成員將對這項新的立法投票，來決定對這項立法採取什麼行動。委員會成員可以對提出的立法進行修改，委員會成員再投票決定是否贊成這些修改。如果這項立法沒有在委員會審議階段得到批准，這項立法的壽命就在這裏結束了。

*從全院表決到兩院協調*

得到委員會多數贊成通過的立法將被送到眾議院全院，在眾議院院會中讓全體議員對立法進行審議，辯論和投票。這項立法通過適當議事程序在眾議院全院表決後，將送到參議院審議。如果參議院對眾議院的立法有修改，這整個修改後的立法必須再送回眾議院審議。眾議院和參議院有時會在同樣一個議題上有不同看法，像最近在美國炒得沸沸揚揚的移民法案問題就是一個例子。

喬治華盛頓大學教授詹森說：「 常常在眾議院會有議員就一項議題提出一種立法版本，在參議院有參議員則就同一個議題提出另外一個完全不同的立法版本。以移民問題為例，眾議院和參議院在這個問題上就存在許多政治上和實質上的分歧。這是為什麼你會看到參眾兩院就這個議題有不同的版本。

「但是最終，如果兩院希望能制定一項新的移民法規，他們必須擬定一個兩院統一的版本。參議院和眾議院必須對一個完全一樣的統一版本進行投票。兩院在這個過程中必須做出很多妥協，並解決雙方的分歧。」

參議院和眾議院通常通過所謂的「會議委員會」(Conference Committee)來解決雙方的分歧。詹森教授解釋說：

「會議委員會是由眾議院和參議院的部份成員組成，他們坐下來審查兩個不同的版本，雙方就分歧進行談判和妥協，讓兩院能達成共識。」

*總統簽署*

詹森教授表示，當會議委員會的成員達成共識後，同一個版本的立法草案將會分別在眾議院和參議院表決，如果立法草案在兩院都得到通過，這項草案將送交給總統，請總統簽署，成為法律。

*影響世界*

那麼國會立法通過成為法律後，對美國以外的地方有什麼影響呢？詹森認為，美國的法律能對美國以外的地區產生很大的影響。

「比方說，以移民問題為例，以前有很長一段時間中國人不能來到美國，在19世紀末期來美國的中國人數不是有配額限制，就是因為國會通過排華法案，無法來到美國。所以國會很有可能會制定法律，對想移民來美國的人或美國和其他國家的關係造成巨大的影響。」

http://www.voafanti.com/gate/big5/www.voanews.com/chinese/w2006-08-27-voa1.cfm