美國的司法獨立

美國最高法院大法官 斯蒂芬•佈雷耶 (Stephen G. Breyer)

斯蒂芬•佈雷耶

美國的司法獨立已經發展成一套體制，確保法官依法判案，而不是自行其事，並且不受包括政府其他分支在內的其他人的左右。司法獨立的五個組成部分是：美國法官享有憲法保護；司法機構獨立執法；司法機構掌握對法官不當行為的懲戒權；與法官個人利益發生衝突時的解決方式；以及對司法裁決效力的保障。

上述各部分共同確保司法體制的獨立，奠定了法治社會的基礎。以下是美國最高法院大法官佈雷耶于1995年10月在華盛頓舉行的美洲國家最高法院會議(Conference of the Supreme Courts of the Americas)上發表的講話摘要。

美國司法獨立的首要基礎是，在創立聯邦司法體制的憲法第三條中給予法官的保護。憲法第三條規定，聯邦法官"如表現良好得繼續任職"，他們將"獲得服務報酬，此項報酬在他們繼續任職期間不得減少"。上述規定確保國會或總統無法以撤銷法官職務或削減其薪資作為威脅手段而對司法裁決進行干涉。

保護法官不被撤職的條件包含在"如表現良好"這個短語中，該機制也同樣適用於聯邦政府中的其他公職人員。憲法第二條規定："合眾國一切文職官員"──其中包括法官──"因叛國罪、賄賂罪或其他重罪與輕罪而受到彈劾並被判定有罪時，應予以免職。"彈劾是一項由國會作出決定的正式程式，必須得到兩院的同意。眾議院必須向參議院提交彈劾指控。參議院予以審議，必須在三分之二多數同意的情況下才能給受彈劾指控的官員或法官定罪。自司法體制建立以來，動用彈劾權的情況極少，而且僅用於撤免有不當個人行為的法官。在1805年發生的一起具有里程碑意義的彈劾案中，國會險些彈劾在政治上大膽直言的最高法院法官撒母耳•蔡斯(Samuel Chase)，對他的指控是，他作出的實質裁決帶有政治偏見。這起彈劾案以失敗告終，並確立了國會不能利用彈劾權制衡司法實質決定權的慣例。近些年來，少數幾起彈劾法官的案例都是基於對法官的刑事起訴。至於情節不甚嚴重的不當行為，則由司法系統內部的司法懲戒制度處理。

對程式的控制及行政獨立

使司法系統能夠控制法官工作環境的有關機制是司法獨立的第二個因素。這方面的因素在有關司法獨立的考量中並不總占重要地位，但如果考慮到工作環境對工作產生的影響，人們就會理解由誰控制法官的判案環境對於司法獨立極為重要。

美國的司法行政體制主要以三個機制為支柱。首先是美國司法會議(Judicial Conference of the United States)，它的前身是于1922年創立的巡迴法院資深法官會議(Conference of Senior Circuit Judges)。它由最高法院首席大法官、13名巡迴法院首席法官、12名地區法院法官和國際貿易法院首席法官組成。司法會議是司法體制的全國性決策機構，負責監督美國法院行政管理局(Administrative Office of the U.S. Courts)。司法會議在制定規章的過程中有十分重要的作用。

憲法賦予國會的最首要、最核心的權力是制定法庭審案程式規則，而國會又在很大程度上將這項權力的執行交給法院。根據《規則實施法令》(Rules Enabling Act)，國會授權司法系統制定其刑事和民事訴訟規則，自1938年《聯邦民事訴訟規則》(Federal Rules of Civil Procedure)頒佈以來，最高法院制定了聯邦法院中的多數訴訟規則(而地方性規則由下級法院控制)。制定規則的程式雖然獨立於國會，但並不是沒有公眾基礎。規則要由專門研究民法、刑法、破產法、上訴和舉證規則的諮詢委員會擬定。這些諮詢委員會由參與法律事務的各界人士組成──法官、司法部官員、法學教授以及代表原告和被告的刑事和民事執照律師──由他們提出規則，徵求公眾意見，然後將規則提交到實踐和程式規則常設委員會(Standing Committee on Rules of Practice and Procedure)，由常設委員會呈交司法會議，再由司法會議提交到最高法院審批。某項規則一經最高法院批准，即被送交國會，除非國會在法定時限內明確地予以駁回，這項規則便正式生效。(不過，被視為實質性規則而非程式性規則的舉證規則由司法系統提出，而且必須由國會作為立法通過。)控制案件審理和判決程式的權力可稱是最接近司法獨立體制核心的一項權力。

除司法會議外，司法獨立的其他兩個組成機制由國會于1939年創立，它們是：美國法院行政管理局和巡迴司法理事會(Circuit Judicial Councils)。前者是為使司法管理集中化；後者是為使法官對自己的工作環境有具體控制。美國法院行政管理局是一個由接受司法會議領導的專業行政人員組成的機構，管理聯邦法院的預算、人事、採購和其他日常及服務性事務。13個巡迴司法理事會由首席法官以及人數相等的巡迴法院和地區法院法官組成。理事會有兩大職能。首先，理事會作為巡迴法院的行政監管機構，監管地方性規則的頒佈和效果，審議並支持各地區提出的任命新法官的申請，以及批准地區法院提交的組成陪審團和進行審判的計畫。其次，司法理事會在司法懲戒制度中承擔首要責任。

司法系統中另外一個獨立但集中化的機制，是國會于1967年創立的聯邦司法中心(Federal Judicial Center)。聯邦司法中心以首席大法官為首，由司法會議遴選的6名法官和行政管理局局長組成。聯邦司法中心負責研究司法管理以及與司法實施有關的問題，同時負責為聯邦法官設計安排教育專案。

司法懲戒

由於法官享有終身任職保障，而且國會撤免法官的唯一途徑是動用彈劾程式，因此，對於沒有作出導致彈劾的不良個人行為的違紀法官，處理他們的職權在很長的一段時間內並不明確。多年來，國會很少動用彈劾權，從而導致監督司法不當行為的制度存在著漏洞。在此期間，監督主要靠法官之間的同行壓力；一般而言，鑒於聯邦司法系統規模小、比較具有同一性，這種方式可以起到作用。當國會于1939年創立巡迴司法理事會時，對理事會是否有實際懲戒權沒有明確規定。1973年，司法系統通過了《美國法官行為守則》(Code of Conduct for U.S. Judges)。但是，直到1980年通過《司法理事會改革及司法行為和傷殘法》(Judicial Councils Reform and Judicial Conduct and Disability Act)、特准聯邦司法系統制定自律體制後，一套懲戒制度才得以正式確立並合理化。

根據這項立法，任何人都可以就聯邦法官"從事妨礙法院有效迅速地行使職權的行為或……因身心殘障而不能履行一切職能"提出申訴。自1990年以來，首席法官還可以在沒有收到正式申訴、但所掌握的資訊說明應採取行動的情況下，採取行動。首席法官在對申訴進行審核後，如果認為申訴不符合法律規定，或申訴直接涉及案子的實質或實質性裁決，或申訴內容微不足道，則可通過書面決定陳述理由予以駁回。如果另外提出的事實──不論是關係到不當行為，還是關係到適當的糾正行動──使申訴事宜得到解決，首席法官也可以終止訴訟程式。

如果首席法官不駁回申訴，他或她就必須任命一個特別委員會對這項申訴進行調查，並向巡迴司法理事會提交一份書面報告，理事會還可自行作出進一步調查。例如，司法理事會可以指令法官退職，下令暫時不讓法官承案，或簽發一份公開或不公開的申斥令。但這項立法明文規定司法理事會不得將法官撤職。只有通過彈劾才可能撤免法官。

利益衝突

司法獨立的第四個方面是強調自律和避免偏見。每一位法官本人比任何理事會或委員會更能確定他或她在對案件作出裁決時會不會受除法律之外的其他因素的影響。

國會賦予法官的一項法定職責是在其公正性可能受到質疑時，自動放棄審理有關案件的資格。瞭解查明其本人或其家庭成員同其受理的案件是否有經濟上的利害關係是法官的絕對責任。法官在其本人同案件有牽連的情況下必須回避案件的審理，這類情況包括：法官本人已私下瞭解案情，曾在相關案件中充任私過人律師，或在相關案件中以任何形式為政府提供過服務，或曾同案件中的重要證人共過事。

為增強這個自省和回避的程式，同時為監督法官裁決奠定一定基礎，國會制定了一些規章，對法官可能從事的業餘工作、賺取的收入、參與的活動、得到的禮品和可能接受的酬金作出規定，並要求他們將這些方面的財務公開。這些要求既有助於提高意識，又有助於加強問責。回避規則以及法官在何種程度上能夠自覺遵守這些規則以避免利益衝突和損害，對於確保獨立裁決及確保司法系統在公眾心目中的公正形象至關重要。

確保司法裁決的效力

即使有最獨立的法官作出最公正的裁決，如果政府機構不服從法院對其下達的法令，或有關人員不按照法令賠償損失，那麼確保法治就是一句空話。守法的社會、執法機制以及服從法院裁決的風氣，是使司法獨立行之有效的關鍵因素。

在服從裁決方面，最棘手的問題通常不會出現在個體私人案件中。這是因為，法官對當事的個人下達的裁決會得到政府系統的支援，拒不服從的個人很可能要面對負責執行法令的警官。

當法院對政府下達指令而政府拒不服從時，問題就變得更加複雜了。如果法院指令內容籠統，而且是針對機構而不是個人下達的，就更有可能出現不服從的情況。不過，美國的一貫作法是向個人下達指令。例如，當法院認定某人沒有受到公正審判，應被釋放出獄時，法院簽發的人身保護令一般不會針對州政府或州內的監獄系統，而是發給個人，通常是監獄長或州管教系統的負責人，從而使行使政府權力的個人被置於受到法院指令責難的難堪地位，並使法院在其不服從的情況下能夠發出藐視法庭令，處以個人罰款甚至監禁直到法令得到執行。與政府機構相比，個人更難以承擔違抗法院指令的風險。

州政府官員集體抗拒聯邦法官法令的最嚴重的案件發生在1950年代末和1960年代初，當時一些州拒絕服從聯邦法官作出的在學校、公共汽車和餐館中廢除種族隔離制度的決定。例如，當阿肯色州拒絕在該州小學內廢除種族隔離制度時，最高法院在"庫珀訴阿倫案"(Cooper v. Aaron)的裁決書中重申，法院的決定必須得到服從，廢除種族隔離制度的法令必須得到執行。此後，艾森豪總統派國民警衛隊到阿肯色州小石城執行法院裁決。儘管聯邦行政部門動用武力來支持聯邦司法部門的可能性很小且這種情況極少發生，但這種威懾力在聯邦法官指令州政府必須採取某種具體行動時，仍是一個有力的後盾。當然，針對聯邦官員下達法令時，這種需要沒有那麼明顯。但法院指令點名列出的任何官員都確實面臨著被聯邦執法官找上門來的風險。

雖然有上述所有這些體制上的措施來保障服從法令，但是，視法官裁決具有效力的最重要因素卻是文化性而不是制度性的。在一個守法社會中，民眾認為服從法院裁決是理所當然的，而拒不服從有效的法院命令是不可接受的。這才是核心保障，即在案件得到不受政治因素影響、秉公執法的法官的審理後，當事人也將依照法院命令行事。

喬治•華盛頓曾指出："真正秉公執法是一個良好政府最堅固的支柱。"亞歷山大•漢密爾頓(Alexander Hamilton)在《聯邦主義者文集》(Federalist Paper)第17篇中表示："正常行使刑法和民法……比其他任何情況都更有助於在人民的頭腦中加深對政府的熱愛、尊重和崇敬。" 然而，只有在法官確實依法判案，而且讓周圍的每個人都相信他們是在依法判案，而不是自行其事或服從強大的政治勢力的意願時，公平的裁決才能有益於司法公正和國家穩定。司法獨立的觀念提供了一個框架，我們在這個框架內考慮和制定讓法官履行這項重要社會職責的各項體制性保障。