自由言論選 - 為公民社會創造有利的法律環境

第16屆約翰·霍普金斯國際公益學者年會聲明
2004年7月8日於肯雅內羅畢

導言

公民社會組織雖以尋求公益目標為宗旨，但在根本上屬於民間組織。這些組織能否履行其專有職能在極大程度上取決於它們開展活動的法律環境，而有無這種環境又取決於國家採取的行動。因此，創造有利的法律環境是政府可以為發展公民社會組織所做的最重要的事情之一。

很顯然，制定公民社會法規並沒有單一的"正確"途徑。不同國家的法律傳統及公民社會活動傳統存在著巨大的差異。因此，法律體系如何處理與公民社會活動相關的各種重大問題也會有很大不同。

儘管如此，仍有可能確定某些指導世界各地公民社會發展的普遍原則或良好做法。

一．說明與假設

本聲明所體現的觀點是基於某些基本的信念與假設，其中包括:

• 雖然國家及其法律對確保公民社會組織享有有利的法律環境負有最根本的責任，但是，創造這種環境的責任並非完全在於國家。商界、發展夥伴、其他利益攸關者及公民社會本身都可以為創造有利於公民社會開展活動的環境發揮重要作用。
• 一個健康、活躍的公民社會要求有一個致力於法治和基本民主進程的健康、活躍的國家體制。本聲明闡明的指導原則在具備這些民主條件的環境中將能發揮最佳效果。但是，在法治和民主進程尚未完全確立的地方，堅持這些指導原則可以促進形成這些民主條件。
• 一個完備的公民社會法規體系要求在公民社會組織被賦予的權利及其應履行的責任之間達到合理平衡。
• 為本聲明之目的，我們將公民社會組織寬泛地定義為：任何不屬於政府機構、其主管人員和工作人員不贏利、實行自我管理和參與自願的正式或非正式組織。以成員為服務物件和以公眾為服務物件的此類組織均包括在內。

二．組建與法律地位

組建公民社會組織的權利是個人應享的一種基本人權，而不是政府的賜予。這一權利來自言論自由和結社自由之基本權利，應體現在一個國家的根本大法中。

公民社會組織雖然享有生存和活動的固有權利，但使這些組織能夠結為具有正式"法人"地位的團體是有利於公民社會組織的法律環境中的重要組成部分。

政府的行動對公民社會組織能夠享有法人地位具有關鍵作用，其中往往伴隨某種形式的註冊和規則。制定有關此類組織的組建與註冊程式應遵循一些重要原則。其中最重要的原則包括：

• 應有允許組建公民社會組織的法律條款，從而使這些組織容易獲得法人地位。
• 雖然有使這些組織方便地獲得法人地位的條款，但這些條款不應具有強制性。
• 具有結社和建立公民社會組織的權利意味著這些組織享有適用於自然人的基本權利權利，如言論和結社自由的權利和向政府提出申訴的權利。
• 政府可以將登記註冊作為組建公民社會組織的條件。註冊有利於明確這些組織的地位，增強公眾對這些組織的信心。但是，有關登記註冊的規定必須堅持如下指導原則：
  • 註冊工作應由不受具體政府政策束縛的獨立機構進行；具體政府政策會時常發生變化。
  • 註冊手續應有統一性，從而使在任何地方的合格機構進行的登記註冊全國有效。
  • 註冊手續和標準應公開、明確、直截了當；收費標準不應過高；註冊程式應便捷；只要達到所有規定要求，不應予以拒絕。
  • 不予註冊的決定必須可受到法院的審議。

三．稅務優惠

鑒於公民社會組織往往為社區生活以及解決公共問題和加強民主程序作出貢獻，鼓勵此類組織符合政府的利益。有效的鼓勵途徑之一是給予此類組織特別的稅務優惠。以下原則可有助於制定和實施稅務優惠政策：

• 各類公民社會組織均應有資格獲得減稅，減稅的形式與幅度可根據組織的類別而有所不同。
• 一項基本原則是，公民社會組織的各種所得，包括商務活動所得，只要是用於符合該組織被免稅的目的，都應予以免所得稅。
• 除了讓公民社會組織在自身所得和採購上享有免稅以外，還應作出特別規定，使對這類組織的捐贈也得以減稅。
• 對公民社會組織稅務優惠條款的施行——無論是涉及這些組織本身的所得和購物，還是涉及對這些組織的捐贈——均應做到明確、有廣泛的宣傳，並有盡可能自動的程式。

四．透明、報告與問責

為了維持公眾的信任，公民社會組織的活動必須透明。這些組織可自願通過向其各種利益相關者提供定期報告和交流來保持透明。公共權力機構也可以通過合法地要求經註冊的公民社會組織提交定期報告來使之達到透明。但是，在制定這種要求公開報告的規定時應遵循若干原則：

• 要求提交報告應是為合理的公共目的所需，不應成為不必要的負擔，在可能的情況下，應與其他政府或民間機構的報告要求相協調。
• 政府應建立收取和保存公民社會組織按規定提交的報告的程式，並使公眾能方便地獲取和閱讀這些報告。
• 應鼓勵非政府組織理事會等協調機構幫助公民社會組織滿足公開註冊和彙報的要求。

五．宣傳主張與公民參與

公民社會組織不僅僅提供服務，也是重要的宣傳主張和調動公民參與的手段。公民社會組織的這種職能會帶來特別敏感的法律和政治問題。在解決這些問題時，應遵循如下原則：

• 非營利組織宣傳主張和開展遊說的基本權利應通過實質性立法得到確認。
• 政府在確認公民社會組織享有宣傳主張和進行遊說的基本權利的同時，可將這些活動限於非暴力形式，鼓勵公民社會組織採取有信譽的行動，並限制公民社會組織為某一具體政黨或候選人進行政治競選活動。
• 為便於公民社會組織的宣傳和遊說，應確保公民社會組織有瞭解政府決策過程和資訊合理的渠道。
• 為維護公民社會組織從事宣傳和遊說活動的權利，必須建立具體的相關機制。其中包括：公民社會組織應有權利就獲取政府資訊和瞭解決策過程中的問題在法院向政府提出挑戰。

結束語

公民社會組織為人道需要服務，促進社區健康，發揮重要的公共服務職能。但令人遺憾的是，這些組織的地位常常極不穩定或模糊不清。政府往往把公民社會視作威脅，限制公民社會具有的決定能力和作用。但是，政府有重大責任創造法律條件，讓公民社會組織能夠履行它們的重要使命。因此，必須在讓公民社會組織享有權利和負有責任兩者之間取得平衡。我們希望，在本聲明中闡述的原則有助於各國政府以既負責又鼓勵的方式實現這一平衡。