在為保存美國國家完整而進行的大規模內戰期間，林肯總統在葛底斯堡國家公墓落成典 禮上發表了一篇獻辭，他以一句鏗鏘有力的結束語，給我們留下了也許是美國歷史上最 為家喻戶曉的關於民主的定義。他的"民有、民治、民享政府 "之說 ，精闢地描述了民主政體的要素，可適用於一切有志締造民主社會的民族。

民主制度並非易事，它也許是所有政府模式當中最複雜最困難的一種。它充滿 了各種較量和矛盾，必須有其成員兢兢業業的努力才能生效。民主制度不是為效率 而是為責任明晰而設計的；民主政府可能比不上獨裁政權的行動快捷，但是它一旦投入行動，這種行動可以從民眾的支持中汲取豐富的源泉。民主制度，就其美國的表現形式而論，肯定不是一件終極成品，它在永遠不斷地演變。美國政府制度的外形兩個世紀以來沒有多大改變；但我們只要穿過表面，就可以發現巨大的變化。不過，大多數美國人認為 ─ 而且他們也有道理這樣認為 ─ 他們的政體所依據的原則，直接源於1787年由制憲者所首次宣示的那些信念。

在這一批系列文章中，我們打算就其中某些原則的涵義加以闡明，略為介紹其歷史沿革，並且解釋一下，這些原則具體到對於美國政體的運作以及普遍到對於民主制度整體為何如此重要。鑒於任何一個民主政體都會不斷演進，這些文章也顯示出美國政體中的一些缺陷，以及美國如何對待這些問題。美國的模式固然在美國是成功的，但沒有任何人主張這是一切民主政體都必須遵循的模式。每一個民族都必須按照自己本身的文化和歷史來建立自己的政體。但是，我們這些文章列舉出若干必定會以這種或那種方式存在於民主制度中的根本原則。以如何制訂法律如何為例，具體方式可以千差萬別，但是無論採取何種方式，都必須依照一條原則，那就是公民應該參與這個過程，而且感覺到自己是這些法律的主人翁。

這些根本原則是什麼呢？我們列出了11條；我們認為，這些是瞭解民主制度如何發展演變以及在美國如何運作的關鍵。

憲政制度

法律的制訂必須有一定之規；制訂法律和修改法律必須採用已經得到共識的方法，某些 領域 ─ 即個人權利 ─ 必須不受多數人的任意擺佈。憲法是一套法律，但它同時又遠比一套法律豐富得多。它是一個政體的建制典章，安排各個部門的權力並規定政府權力的界限。憲政制度的一個關鍵特徵，就是這個根本架構不能因一時多數人的意願而輕易被更動。要更動，就需要受治者明確無誤表示同意。在美國，自1787年以來，《憲法》只修正過27次。制憲者規定的程序使得修憲很不容易，但又並非不可能。歷次修正案大多是擴大了個人權利並消除了基於種族與性別的分野，從而延伸了民主。這些修正案沒有一次輕而易舉，但一旦通過，全都得到大多數人民的支持。

民主選舉

一個政體，無論設計得多麼美妙，但除非主持這個政體的官員是由公民以有目共睹的對 所有人一律公開而且公平的方式自由選出，否則，這個政體仍不能算是民主的。選舉的 辦法可以多種多樣，但是所有民主社會都具有相同的根本實質：凡是具備資格的公民， 都有權參加投票，個人應得到保護以免投票時受到不應有的左右，票數應得到公開公正 的點算。鑒於大規模的投票往往容易發生錯誤和舞弊現象，因此，必須注意盡可能加以 防止，這樣，萬一出現問題或是發生彼此得票接近的情況 ─ 例如2000年的美國總統大選 ─ 人民也會理解，仍然可以承認選舉結果對他們有約束力。

聯邦制、州和地方政府

美國的聯邦政體是獨特的，權力由國家、州和地方政府分別承擔和行使。即使這個模式 不適合其它國家，也仍有可資借鑒之處。政府同人民相隔越遠，它的效率就越差，受到 的信任就越低。而美國人有了州政府和各地方政府，就能夠在近距離觀察自己選出的一 些官員。他們可以將政府的種種政策和方案同那些負責執行和實施的官員們直接掛鉤。 而且，權力下放，就使得非法接管政府越發難以得逞。民主制度應該下放權力與職責， 這條原則在一個幅員小而且比較整齊劃一的國度可能是無足輕重的，但是在一個幅員廣 闊而且成份複雜的國度，卻可能是個重要的保障機制。

立法

按照歷史記載，人類正式制訂法律已有五千年之久，但是，不同的社會規範自己如 何生活的方法卻是千差萬別，有的是由神王頒布敕令，有的則是在村落集會上實行多數表決。在美國，法律是分多層次制訂的，從地方的城鎮委員會起，上至州議會，最終至美國國會。但是，在所有這些層次，都有公民直接或間接的廣泛投入。各立法機構都認識到自己要對選民負責，如果立法不符合人民的最大利益，立法機構成員在下次選舉中就面臨敗北。民主立法的關鍵，並不在於其使用的機制或論壇，而是在於那種要對公民交代的責任感以及認識民意的必要性。

司法獨立

亞歷山大·漢密爾頓(Alexander Hamilton)曾在1788-89年的《聯邦主義者文集》(The Federalist)中指出，法院既不掌握刀把，又不掌握錢財，本來是政體中"危險性最小"的一個分支。然而法院在民主制度中可以具有強大力量，而且在許多方面，法院是用以解釋和落實《憲法》約束力的機制。在美國，法院可以判定國會和州議會通過的法案同《憲法》相牴觸因而宣佈其無效，也可以因與此類似的理由禁止總統的作為。在美國，個人權利最有力的衛士就是法院體系；其所以能如此，是因為大多數法官是終身任職的，可以不受政治干擾，一心一意處理法案。儘管並非所有憲法法院都要一樣，但必須有一個機構擁有權威足以確定《憲法》到底是如何規定的 以及政府各分支是否越權。

總統權力

凡是現代社會，都必須有一個能夠將各項施政職責付諸實施的行政首腦 ─ 從管理工作項 目到指揮武裝部隊到戰時保家衛國。但是，在授予行政官履行職責的充份權力的同時， 也必須限制他的權力，以防獨裁；這二者之間界線微妙，但必須劃清。在美國，《憲法》對 總統的權力範圍規定了明確界限；雖然美國總統屬於世界上權力最大的職務之一，但這 個職務的力量來自受治者的贊同，也來自總統同政府其它分支進行良好合作的能力。在 這裡，可以又一次看到，關鍵並不在於行政首腦職務如何具體安排，而是在於像 "分權制" 這樣的原則對總統職務施加何種約束。在民主制度下，當總統的，進行治理時必 須依靠他或她自己的政治技巧，建立起一個同立法系統，尤其是同人民合作的框架。與 此同時，公民必須感到放心，知道《憲法》的約束能保證總統或總理永遠是人民的僕人而非 主人。

自由媒體的作用

同公眾的知情權緊密關聯的是自由媒體 ─ 即報紙、廣播和電視網 ，它們能調查和報導 政府的運作情況，而不必害怕受到起訴。英國普通法曾規定，對國王提出任何批評 ( 類推 包括對整個政府提出任何批評 ) ，都構成煽動誹謗罪。美國則終於廢除了這項罪名，並創 造出一個新聞理論取而代之，這個理論對於民主制度大有裨益。在一個複雜的國家裡， 一個公民個人很可能無法丟下工作去旁聽審判，或到立法機構去旁聽辯論，或是去研究 政府的某項事務進行得如何。但是可以由新聞界來替公民代勞，通過報章雜誌與廣播電 視將新聞界的所見所聞加以報導，讓公民按照所知信息而採取行動。在民主制度下，人民依靠新聞界來查出腐敗行為，揭露司法的失職現象或是某一政府機構辦事的低效無能。任何國家，如果沒有自由的新聞事業，這個國家就不可能是自由的，而任何獨裁製度都有一個標誌，那就是新聞界鴉雀無聲。

利益集團的作用

在18世紀，而且實際上直到19世紀相當一段時間，立法基本上是選民同他們選進國 會或州和地方政府的代表們之間的對話。由於當時人口較少，政府的施政項目較為 有限，而且溝通較為簡便，公民就沒有必要成立中介組織來協助他們轉達的自己的主張 。但是到了20世紀，社會變得更為複雜，政府的作用擴大，選民要對許多事項說出自己的主張。公民為了在一些具體事項上發出自己的聲音而成立遊說團體，即倡導某種公共利益或私人利益的團體，以及一些專門關注特定事項的非政府組織。對於美國民主制度的這個現象，國內也有過不少非議，有些人指出，一些掌握大量錢財的利益集團能夠比另一些財力較薄弱的利益集團更有效地傳遞自己的聲音。這種非議有一定的道理，但是，事實在於：有數以百計的這樣的團體在協助公眾和立法議員瞭解各種具體問題，這樣一來也就幫助了許多資財平平的公民個人能夠在一個複雜的時代讓議員瞭解到自己的看法。隨著我們進入了互聯網時代，各種聲音會更多，而這些非政府組織對於公民們所關心的事宜，將會起有效的提煉與聚焦的作用。

公眾的知情權

在本世紀以前，人們如果想知道他們的政府行事如何，通常只消前往市政廳或是集 市廣場去聆聽討論和辯論便足以。但是今天我們面對的是龐大複雜的政府機關，是往往厚達好幾百頁的規章法令，立法程序儘管要向人民交代負責，但仍然過於含混複雜，令得多數人難以明白究竟。在民主制度下，施政應該盡可能透明，也就是說，政府的審議和決策，都應該公之於眾，接受檢查。顯然，不是所有政府行動都應該公開，但是公民有權利知道，他們所繳納的稅款是如何開支的，司法部門是否有效率和效力，他們所選出的代表是否辦事負責。如何提供這些信息，各個政體的做法有所不同，但是，任何民主政體，都不可能以封閉式運作。

保護少數權利

如果我們所說的"民主"是指多數的統治，那麼，民主制度最大的問題之一，就是如何對 待少數。我們所說的"少數"，並不是指那些對獲勝的黨投過反對票的人們，而是指由於 種族、宗教或民族原因而同大多數有無法消除的差異的人們。在美國，種族問題一直是 個大問題；為了解放黑奴，曾進行過一場流血的內戰，其後又過了一個世紀，有色人種 才能夠自由地行使自己的憲法權利。今天美國仍在努力解決種族平等問題。但這是民主制度的演變進化本性的一部份，這個制度致力於有更廣泛的包容性，要讓那些同多數人不同的人們不但得到保護免遭迫害，而且還享有作為全權平等公民的參與機會。有些國家以血腥恐怖的方式對待少數，事例不勝枚舉，納粹對猶太人的大屠殺，只不過是其中最為活生生的代表。然而，任何社會，如果一貫將特定的人群排斥在法律的全面保護之外，這個社會就不能稱其為民主社會。

軍隊受文職管轄

在古代，一個領袖的首要職責，是率領社會的軍事力量保衛國家或是征服他國。一個將領戰功彪炳，他的威望就十之八九會使他設法利用武力來把持政府；掌握了軍權的人， 可以易如反掌地把別人統統趕下台。在當代，一名上校或是一名將軍用軍力發動政變推 翻文職政府的例子屢見不鮮。在民主制度下，軍隊不但必須處於文職當局的切實統轄下， 而且還必須有一種強調軍人是社會公僕而非社會統治者的意識。這一點在有公民軍隊的環境中比較容易做到 ─ 所謂公民軍隊指的是，軍官來源於社會各界，服役期滿又返回到平民生活中。但是，原則仍然不變：軍隊永遠必須處於從屬地位；它的使命是保衛民主制度，而不是實行統治。

從這些文章中，我們可以推理出幾條貫穿性的原則。第一條，也是最重要的一條是，民主制度下一切權力的根本來源是人民。美國《憲法》開宗明義毅然決然地宣佈了這一點："我們，合眾國人民……茲制訂並確立本《憲法》。" 政府的一切權力必須來自人民，而且必須被人民認可為合法。認可手段可以有很多種，包括立法程序以及自由公平選舉。

第二條總體原則是必須分權，以免政府的任何一個部份權力大到可以違背民意的程度。 雖然總統一向被視為美國政府中權力最大的職務，但是《憲法》對這些權力是施加限制的， 要求行政首腦行事時必須同其它部門以及同選民群體保持協調。雖然軍隊受文職管轄的 做法驟然看來似乎使得總統手中掌握了很大的權力，但是，民主社會的軍隊特性阻礙濫用這一權力。何況還有法院，不但對行政部門施加制約，而且對立法部門也同樣施加制約。在民主制度下，政府必須有制衡，各分支都必須珍惜制衡的智慧和必要性。

第三，個人和少數的權利必須得到尊重，多數不得使用自己的權力去剝奪任何人的基本 自由。在民主制度下，這一點往往難以做到，尤其是每當人群成份複雜，對一些要害問 題意見紛紜之時，就更為困難。但是，一旦政府剝奪了某一群人的權利，那麼，全體人 民的權利也就陷入了危險。

這幾條原則貫穿了《論民主文集》中的每一篇文章，而每篇文章的主題，又都在充實這些基本原則。通過自由公平的選舉，通過法律的制訂，通過能夠審視政府運作的新聞事業，以及通過能夠瞭解政府所作所為的知情權，人民的意願得到了保證。這些意願，通過各個利益集團而得到表現，儘管表現力的強弱略有不均。在美國，分權是《憲法》明文規定的，而《憲法》是一部美國人民幾乎奉若神明的建制典章。人民的意願，也表現為對政府的制約，表現為軍隊受文職管轄，表現為聯邦制。少數的權利，通過多種途徑得到保障，其中最重要的就是司法獨立。

但是，這些原則能不能轉換到別的文化裡去呢？對此並沒有簡單的答案，因為任何政府 制度是否成功，要取決於許許多多相互交錯的因素。在美國歷史上的殖民地時期，倫敦 的帝國政府對鞭長莫及的美洲各個殖民地無法實行嚴密的控制，因而權力移到了當地的 各個立法機構。隨後又產生了一個《憲法》中所體現的聯邦制度，反映出美國人民獨特的歷 史處境。由於認為英國國王濫用權力，因此對行政權力給予限制；由於有了民間武裝的 經驗，則為軍隊受文職管轄奠定了基礎。

個人權利來之比較不易，但是，隨著民主制度在美國演變發展，人民的權利從有產的白人男子擴大到包括一切種族、膚色和信仰的男男女女。多樣化原先被看作是政府所面臨的一道難題，結果卻成了民主制度的一個強大力量。在幅員廣闊的民主國家，有許許多多不同的民族、宗教和文化，如果硬要推行整齊劃一的生活方式，那就非一敗塗地不可。美國人民不但不反對多樣化，而且把它當作自己民主信念的一塊基石。

其它國家在進行民主實驗時 ─ 民主永遠是一種實驗，將需要研究怎樣才能將這些文章中 所闡述的那些特徵在自己本國的文化中最完美地建立起來並保持下去。不存在什麼獨一 無二的道路；借用詩人華爾特·惠特曼(Walt Whitman)的話說，民主就是眾多，常常自相矛盾。不過，我們只要著眼於那些不變的根本原則，即根本權力在民、政府權力必須受制約、個人權利必須受保護，那麼，可以有很多達到目標的途徑。

---------------------

作者介紹：

本系列編輯梅爾文·烏羅夫斯基(Melvin I. Urofsky)是弗吉尼亞州大學歷史與公共政策學教授，曾撰寫編輯過40多本書。他的最新作品是《沃倫法院》(2001年) 以及同保羅·芬刻爾曼合著的《一次自由的進軍：美國憲法史》(第二版，2001年)。

返回頁首

返回《論民主文集》目錄