美國1789年以來較少介入持久的軍事行動。因此，美國公眾的注意力主要集中在國內事務上，對外交事務和國防只是偶爾關注。民意測驗一般顯示，大多數美國人對外交政策事務比較漠不關心，唯有發生國際危機時，才會產生興趣。然而，美國當年建國的一個主要動機，如憲法所說，是為了"建立共同的國防" 。在美國《憲法》第一條第8款列舉的18項權力當中，有關軍事與對外政策事務的內容占三分之一。因此，《聯邦主義者文集》(The Federalist Papers，又稱 The Federalist)最初有很多期都論及合眾國的國防需要，這並非偶然。

開國先賢在創立新的全國性的政府時懂得，建立起一個能夠正當保衛國家的政府是何等重要。要做到軍事與外交政策有效而統一，軍隊就必須有強有力的領導。但是，他們同時認識到，如果對軍隊沒有足夠的控制，它有可能被用來奪取政權從而威脅民主制度。開國先賢對軍權可能被濫有著切實的擔憂，他們擔心，強大的行政權力久而久之會蛻化成獨裁或暴民政權。歷史告訴他們，這種濫權事例屢見不鮮。因此他們相信，需要在新憲法中表明，軍隊將被置於文職權力的管轄之下，以保衛民主制度。亞歷山大·漢密爾頓(Alexander Hamilton)在《聯邦主義者文集》第28篇中寫道：

"拋開有關此事的其他一切論證不談，對那些要求針對和平時期的軍事建制設立更強硬規定的人們可以有這樣一個萬全的回答：提議建立的這個政府的全部權力，都將掌握在人民的代表的手中。對於公民社會給予人們的權益而言，這是根本的，而且歸根結底，也是惟一行之有效的保障。"

開國先賢們認識到，有必要有一支護民衛國的常備軍，但是他們認為，為了維護自由和防止濫權，必須十分小心警惕。詹姆斯·麥迪遜(James Madison)在《聯邦主義者文集》第41篇中解釋道：

"提防外患，確保安全，是公民社會的基本目標之一。……[但是]常備軍……是危險的，儘管同時可能又是必要的。最輕度地說，它帶來種種不便。嚴重地說，它可能造成致命的後果。無論如何，它都值得予以慎重對待和小心提防。一個明智的國家應該將所有這些給予綜合考慮；它一方面不可以魯莽地捨棄任何可能對它的安全至關重要的手段，同時又應該極為小心謹慎，減少依賴這種有可能威脅到自由的手段的需要及其危險。

這種謹慎的最明顯標誌體現在《憲法》提案中。由《憲法》形成並保護的聯邦本身，消滅了建立具有危險性的軍事力量的一切借口。"

因此，《憲法》將組建和維持一支軍隊 ─ 也就是支付軍費 ─ 的責任歸於國會，以免總統權力過大。此外，正式宣戰的權力也被交給國會而不是行政部門，以避免做出魯莽和無法挽回的決定。但是，《憲法》同時指定總統為合眾國陸海軍和各州民團的總司令，這就使得總統擁有充份的權力抵禦外敵進攻，保衛新生的國家。

然而，正如《憲法》中的許多原則那樣，文官統率軍隊的具體做法並沒有在《憲法》中得到明確規定。1789年的文官統率制度同今天的文官統率制度已經大不相同。其實，開國先賢從未設想過要有一批職業軍人，所以，他們不可能預見文官統率在今天的性質。因此，由文官領導軍隊的制度在美國的發展，既源於《憲法》規定，又是一種習慣與傳統的沿革。

公民-軍人的傳統

《憲法》本身並沒有論及建立常備軍隊的問題。開國先賢們並不熟悉職業兵役的概念。在他們看來，戰時服兵役是全體公民的天職。喬治·華盛頓(George Washington)固然是最著名的軍人兼政治家，但是，參加制憲會議(Constitutional Convention)的許多代表，也都曾在美國獨立戰爭(American Revolution)中擔過軍職。事實上，當時在人們的觀念中幾乎不存在文職與軍職人員的區別。

開國先賢的這一觀點可以從《憲法》第一條第6款中看出：

"參議員或眾議員不得在其當選任期內擔任合眾國政府在此期間添設或者增加薪奉的任何文職；在合眾國政府供職的人，不得在其任職期間擔任國會任何一院的議員。"

這一條款拒絕讓國會議員兼任行政或司法職務。它反映了憲法分權的基本原則，即政府的每一分支必須同其他分支涇渭分明。但是，在這一條款以及《憲法》的任何條款中，都沒有禁止參議員或眾議員受任軍事職務。開國先賢認為，議員是美國社會最有才能的人，因此他們當中的一些人理所當然應在危機時刻擔任軍事指揮。事實上，當時把這一條款列入《憲法》的理由便是軍職不在此列。在開國先賢心目中，軍隊是非職業化的；從根本上說，軍隊由常備軍或民團組成，而唯有國家處於戰爭狀態時，才有常備軍。參加1787年制憲會議的代表埃爾布裡奇·格裡(Elbridge Gerry)曾做出這樣的解釋："和平時期有常備軍是不符合共和制政府的原則的，對自由人民的各項自由是危險的，通常會變成破壞性的、建立專制制度的動力。"

在那時候，文官統率原則所體現的是這樣一種觀念：每一個合格的公民都有保衛國家和保衛自由的職責，必要時將參軍作戰。另外，也基於軍隊應該體現民主原則和鼓勵公民參與的觀念，開國先賢們認為，惟一合適的軍事力量就是官兵界線最小的民兵。

因此，開國先賢在獨立戰爭結束後，裁減了正規軍，依靠州里的民團來捍衛西部疆界。這種裁減反映了美國民主制度對軍事建制和對軍隊功能的戒心，其部份根源在於殖民時期英國軍事統治的經歷。在整個19世紀以及20世紀初，這種擔憂在美國政治和社會中扎根。美國這種抵制軍隊的根深蒂固的文化傳統，加之地理位置的隔離，使文官統率軍隊的體制相沿至今。

在美國甫建之初居主導的盎格魯撒克遜文化傳統，也是造成這種對軍隊和軍事建制的反感 ─ 尤其是在和平時期 ─ 的另一個更基本的原因。在17世紀40年代的克倫威爾(Cromwellian)時期，英國軍隊曾被用來鎮壓政治反對派，英國人對此的反應在18世紀仍然為人記憶猶新。而且，導致美國獨立戰爭爆發的一條主要導火線，就是1754-63年的法國-印第安人戰爭(French and Indian Wars)結束後，英國軍隊留駐美洲土地。殖民地居民反對這種做法，因為他們認為自己應享有作為英國人的權利，而這種做法若在英國是不可接受的。這種小心提防的心態也貫穿於獨立戰爭本身。喬治·華盛頓將軍為了爭取大陸會議(Continental Congress)批准成立軍隊和提供軍費，必須向會議保證，決不利用軍隊來篡奪會議的權力。可見，即使在烽火連天之際，美國人對軍權仍然抱有戒心。

地理條件也對美國人看待軍隊的態度起了重要作用。在整個19世紀，廣闊浩瀚的兩大洋始終是北美大陸的屏障，而美國的鄰國對美國不構成嚴重威脅。在這種隔離狀態下，美國實際上不會受到來自歐亞兩洲的重大軍事威脅。美國豐富的天然資源也使它幾乎不必依賴外部世界。

所以，立國之初，有四個基本前提決定了美國人的文官統率觀念。第一，他們認為，龐大的軍事力量是對自由的威脅，這是由英國歷史和對殖民地的軍事佔領所至。第二，龐大的軍事力量是對美國民主制度的威脅。這個觀念與公民-軍人的理想以及那種生怕孳生出一個貴族或專制軍事階層的擔憂相關。第三，龐大的軍事力量是對經濟昌盛的威脅。維持龐大的常備軍會給當時這個新生國家的新興經濟造成沉重負擔。最後一點，龐大的軍事力量是對和平的威脅。開國先賢們持自由派的主張，即軍備競賽會導致戰爭。於是，文官統率軍隊的制度在一系列歷史條件下發源，並且在傳統、習慣和信念的作用下，日益在美國的政治思想中紮下根來。

早期總統擔任軍事統帥

《憲法》關於總司令的條款規定，除其他職責外，"總統為合眾國陸海軍總司令，並在州民團奉召為合眾國服役時任民團總司令"。這一條款成為貫穿美國歷史的基本原則，時刻要求以文職人員掌管軍事事務。基於參議員在戰時可以成為軍事將令的同一原則，《憲法》制定者決定由文職總統擔任軍隊總司令。這裡的關鍵在於，鑒於美國總統本人的所有職權都受到民主政體的制約，因此，他不太可能利用軍事指揮權調動軍隊去擴大總體行政權力。

開國先賢所期待的總統行使軍事職權的程度，可以從他們沒有對總統在戰場上親自指揮部隊的權力做出限制這一點得到說明。當時的意圖和預期是，總統可以而且應該在戰場上親自擔任軍事指揮。整個19世紀中的歷任總統都毫不猶豫地肩負了這個責任。第一任總統喬治·華盛頓顯然開創了先例，他曾鎮壓了1799年賓夕法尼亞州農場主因反對政府徵稅而發動的一場暴動，即"威士忌酒反抗"(Whiskey Rebellion)。儘管暴動規模很小，波及地區有限，但是，華盛頓認為它是不折不扣的顛覆政府行為。華盛頓宣告，如果不平息反抗者，"我們這個國家的任何政府都會蕩然無存"。為表明聯邦的權威，華盛頓集合了一支堪與獨立戰爭時的全部軍力相比的軍事力量，親自率領這支軍隊出征賓夕法尼亞。

後來的總統效仿了華盛頓的先例。詹姆斯·麥迪遜總統在1814年為抵禦英軍進犯而組織和策劃了的首都保衛戰，儘管未能奏效。在19世紀40年代的美墨戰爭(Mexican-American War)期間，詹姆斯·K·波爾克(James K. Polk)總統行使總司令的權力，親自指揮美軍對墨西哥軍隊作戰。儘管波爾克不是在戰場實地指揮，但他制定的戰略方針是軍隊作戰行動的依據。在整個19世紀，總統始終通過親自製定軍事戰略方針和參與純軍事性事務而指揮軍隊。其中以亞伯拉罕·林肯(Abraham Lincoln)總統最為突出。

林肯當時面臨著美國民主制度有史以來受到的最危險和最嚴重的威脅。面對著南方州的分離行動和聯邦的瓦解，林肯為保全國家而將總統的行政權力發揮到了極至。他將國會的一屆會議從1861年4月延期到7月。然後，他憑借自己身為總司令的權力，召集民團，不經國會批准擴大了陸海軍，徵召志願兵入伍，不經國會撥款動用公款，中止"人身保護狀"，並對南方邦聯實行了海軍封鎖。到了7月，他對國會說：

"別無選擇，只有動用政府(行政部門)的作戰權；因此，這是用武力抵抗以摧毀聯邦為目的的武力，從而保護聯邦。……這些措施，無論從嚴格意義上說是否合法，都是基於所看到的人民的要求、公眾的必需而毅然採取的；當時和現在都深信，國會定將爽快予以批准。……現在有一種觀點堅持認為，這個權力屬於國會而不屬於行政部門。但是《憲法》本身對於應由何方或何人來行使這一權力並無規定；而且，當時制訂這一規定純屬為了應付危急狀態，因此不能認為，立憲人的意圖是每當出現險情，在國會能夠聚集開會以前，只能聽之任之；國會的聚會本身就有可能因叛亂而無法進行，就像這次的情況一樣。……為保衛政府而動用作戰權力的職責落在總統身上，對此本總統深感遺憾。"

但是林肯行使的權力並不到此為止。1862年春季，林肯參加了對聯邦軍隊的指揮。他本人親自決定了作戰方案，並通過行政作戰命令指揮了部隊的行動。不過，林肯是最後一位如此直接介入制訂詳細軍事政策的總統。

林肯行使總司令權力的做法，更加確定了總統作為國家軍隊首領的地位。整個19世紀期如同18世紀一樣，政治才能與軍事才能沒有涇渭分明的界線。許多政治家擅長於軍事指揮，總統行使軍事職能也沒有造成什麼問題。這也許是因為，儘管林肯承擔起廣泛的權力，但是，各位總統都繼續尊重《憲法》對他們權力的整體制約。那個時期形成了一個明確的政治-軍事等級：總統位居首位，身邊是陸軍部長和海軍部長，由他們直接向戰地的職業軍事指揮官發號施令。因此，政治職責和軍事職責仍然是相互交融的。總統往往原先就有過軍旅生涯，軍事將領也介入政治。到了19世紀末20世紀初，這種集軍事指揮與總統於一身的做法已經變得比較難以為繼。新式技術的興起、軍人專業化的潮流以及美國在國際舞台上顯露頭角，使政治家同軍事指揮官之間的關係發生了變化。然而，在19世紀就確立下來的軍隊接受文官統率的牢固原則，即使在形式上有所變化，仍然作為傳統，在20世紀繼續發揚光大。

20世紀的新平衡

隨著20世紀到來的是一場大規模戰爭。伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)1912年當選總統時，美國的絕大部份注意力集中於國內事務。1914年歐洲爆發戰爭時，威爾遜選擇讓美國保持中立。但是，美國的經濟利益和中立國權益所遭受的攻擊，促使威爾遜請求國會向德國宣戰。

第一次世界大戰結束後，威爾遜未能爭取到參議院對國際聯盟條約的批准，美國因此陷於孤立。繼他之後的幾任總統，都遇到國會不願捲入國際事務的局面。在1929至1930年期間，國會通過了若干徵收高額關稅的法案，以"斯穆特-霍利關稅法"(Smoot-Hawley Tariff Act)達到高峰。這些關稅規定旨在保護美國經濟免受外來干預，使美國變得更加孤立。在1935、1936和1937年，國會通過了一系列中立法案，目的是保證不讓美國捲入另一場歐洲戰爭。

孤立主義在富蘭克林·羅斯福(Franklin Roosevelt)執政期間達到頂峰。面對大蕭條的危機，羅斯福早在1935年就贊同實行中立，強調國內事務優於對外政策。直到30年代後期，羅斯福才開始看到美國參與歐洲事務的重要意義。

歷史的滑稽是，正是曾經試圖在國內事務領域對羅斯福"新政"的各項經濟改革政策施加掣肘的保守的最高法院，正式確立了總統在對外事務中的主角地位，加強了總統對軍隊的統率和指揮。在1936年審理"合眾國訴柯蒂斯-賴特公司案"(United States v. Curtiss-Wright Corporation)時，最高法院對總統處理國內事務與處理對外事務的權限做出根本區分，闡明總統是"聯邦政府在國際關係領域的唯一機關 ─ 這是一個不需要以國會行動為依據而行使的權力"。最高法院的論證是，《憲法》、歷史和現實的需要都使總統在對外事務上享有必然的權力。

當戰爭風雲密佈歐洲，國際問題佔據羅斯福政府的主要精力時，世界也已經發生了重大的變化。首先，技術革命使得任何一位總統都難以做到完全通曉用兵的真諦與戰略。其次，第二次世界大戰是一場全球性的衝突。這些因素給在戰時與戰後由文職人員指導具體軍隊運作的觀念帶來了挑戰。然而在今天，文職人員，主要是總統及其工作班子以及國防部長，仍然牢固掌握著對國家軍隊的領導權。另外，基於《憲法》有關"財權"的規定，即由國會負責對軍隊的所有撥款，有意在這方面投入精力的國會議員能夠施加影響與控制。

1945年冷戰的開始標誌著美國孤立主義傳統的完全告終，它使美國走上了世界事務的領導位置。在第二次世界大戰結束後返回家園的軍人中，有許多人進入政府、學術界和商界工作，從而使軍界同商界以及社會其他各界彼此建立起千絲萬縷的聯繫。原先同美國社會多少有點隔絕的武裝力量，現在對社會有了大為活躍的參與。這個變化使得公眾和精英階層對軍界的態度發生了巨大的轉變。曾經在19世紀占主導思潮的對軍界的擔心，在冷戰時代基本上轉化為對軍事力量在美國對外政策中的作用的理解和重視。

技術進步和美國對世界事務的參與，要求有新的政府機構來統率、組織、監督軍隊和軍事機構。1947年和1949年的《國家安全法案》(National Security Act)規定成立了參謀長聯席會議和國防部，從而加強了集中領導。國防部長屬於內閣級官員，直接向總統匯報，並且很快就成為軍事和文官指揮之間的紐帶。1958年的《國防部改組法案》(Defense Reorganization Act)加強了國防部長的權力，而羅伯特·麥克納馬拉(Robert McNamara)在60年代擔任此職期間發揮的強大影響，更增強了國防部長一職的權威。這些變化在新情況下幫助保持了總統在軍事事務上的權力。在整個冷戰時期，戰略權力的重心仍在於總統。行政部門通過白宮的國家安全事務委員會和國防部長，掌握著對諸如軍力水平、武器採購與部署以及動用武力等事務的決定性權力。

由於美國軍方未能在越南戰爭中實現當時的作戰目標，職業軍隊的權威同文職當局相比進一步下降，再度造成許多美國人對軍事解決辦法和種種軍事手段的不信任，甚至軍方自身也對動用軍隊變得更為小心謹慎。自從70年代以來，許多軍事將領都不情願使用武力，他們提出，在沒有明確目標的情況下，為政治目的而有限動用武力將導致失敗。

他們的這種態度出於兩個原因。第一，越戰的失敗造成了一種"越戰後綜合症"。各任總統、軍方將領、國會以及公眾，都對靠武力實現美國的目標持懷疑態度。第二，國會伸張了它控制總統使用武力的權力；正是總統的動用武力權力將美國帶入了越南戰爭。1973年，國會推翻尼克松總統的否決，通過了《戰爭權力法案》(War Powers Act)。這個法案的目的在於，限制總統不經國會同意就逕自出兵國外的權力。法案表明，它的目的是"實現《憲法》制訂者的本意……並且確保"在將美國武裝力量派往國外衝突時，"運用國會和總統的共同判斷"。該法案力圖通過要求總統同國會磋商並向國會報告，扭轉總統作戰權力增大的現象，並且說明了國會阻止總統使用武力的辦法。

儘管這是通過"戰爭權力法案"的本意，但是，由於國會不情願動用它，而且總統聲稱它違憲，因此這個法案在很大程度上仍然只具有象徵意義。實際上，由於這項法案准許總統在國會同意之前出兵，它可能使總統動用武力的權力得到加強。

總的來說，在整個20世紀，無論是從總統還是從國會方面來說，文官統率軍隊的制度都在美國政府和社會中得到加強和進一步制度化。武器威力增加帶來的需要，進一步加速了文職官員更牢固指揮與統率軍隊的趨勢。

軍事顧問的限度

在美國進入新世紀之際，最可能出現的問題並不是職業軍人會不理睬或以任何方式抵制文官領導。相反，問題是文職領導人可能從背景和經驗上，都缺乏應付21世紀的種種複雜而危險的問題的專業技能。現在的挑戰是文職領導如何能夠有效地同職業軍人合作，以保證總統和他的工作班子得到有效決策所必需的專業技能和資訊。在美國歷史上，軍方對外交和國防政策的影響，無論在性質還是程度都經歷了起伏變化。這種影響取決於若干因素，其中包括公眾的憂患意識以及經法律和傳統固定下來的軍隊結構與角色。美國軍隊自身的特色遠非是單一化的，不過，時至今日，軍方領袖在美國民主制度中所扮演的角色，可以最恰當地被形容為專家顧問。第二次世界大戰和韓戰期間的高層軍事指揮官馬修·李奇微(Matthew Ridgway)將軍曾作過說明：

"軍事顧問應該從交給他的方案中的軍事考量出發，根據他自己對國家利益做出的無畏、公正、客觀的估計，在不受政府即時政策影響的情況下，提出自己過硬的專業意見。他應該將自己的意見局限於最重要的軍事領域。"

簡而言之，職業軍官應該是判斷如何最有效使用武力的專家，而在其它事務上聽從文職人員的意見。因此，美國《憲法》和美國傳統將軍人在決策過程中的角色限定在職業性和執行手段的範疇。

在20世紀和21世紀交接之際，呈現給美國軍方領導人的使命，不是決定應該在何時何地進行戰爭；他們所面對的是狹窄得多的問題：在某個具體情況下，為某一具體的戰略目的，軍方採取什麼樣的行動最有效？羅納德·裡根(Ronald Reagan)在1983年並沒有就美國軍隊是否應該進入格林納達平定危機徵詢軍方意見，而是問他們將如何完成這個使命。布什總統和克林頓總統也沒有詢問軍事指揮官是否應該把伊拉克趕出科威特，或是否應該保護科索沃的阿爾巴尼亞族人免遭塞爾維亞人的欺凌。他們只是詢問如何能迅速達到這些目標而又將傷亡減至最低限度。因此，習慣、傳統和法律共同將文官領導軍隊的制度牢牢地確立在美國的政治和社會中。

對於那些正在努力解決新興民主制度的種種難題的國家來說，美國的經驗可能有寶貴的參考價值。最明顯的難題，也許就是軍事指揮官有奪取政權之虞。有兩條重要的原則，可以使文官統率制度得到加強。第一，從憲法上奠定文官控制軍隊的基礎將對新興民主國家有益。美國《憲法》在這一點上儘管存在模糊之處，但是將軍權分別交給了立法部門和行政部門，以防止濫用權力。而且，《憲法》還明確規定由總統這一民選產生的文職領導人擔任武裝力量總司令。這裡的關鍵在於，總統的各項權力從整體上是有界定、有限制的，而且國會、各級法院以及選民，都有實在的權力。因此，總統對軍隊的指揮權不會延伸為對其他方面的指揮權。總統的主要身份是文職官員這一點，從美國歷史中得到體現。只有四位總統，即華盛頓、傑克遜(Jackson)、格蘭特(Grant)、艾森豪威爾(Eisenhower)，在當總統之前有過相當可觀的軍旅生涯。他們每一位都很明白，軍事職能和政治職能必須明確區分。艾森豪威爾將軍是如此嚴格地奉行這一原則，以致他在第二次世界大戰期間擔任歐洲盟軍作戰指揮時，不參加選舉投票。

第二條關鍵性的原則是，軍人必須扮演職業性而非決策性的角色。艾森豪威爾身在行伍時拒絕投票的做法說明，他深信軍事上的決策不應被政治上的決策所干擾。軍事將領不應捲入政治決策過程。他們提供的軍事意見，應該是為了達到政治決策者的目標，以及說明在軍事上有多大克敵制勝的把握。至於是否應該選擇軍事手段，則應由政治領導人決斷。

實行這第二條原則比實現《憲法》保障要困難得多。《憲法》就軍事和政治領導的適當分權做出具體成文規定是卓越的第一步，但是，讓軍方確信它的這種從屬角色並非輕而易舉。文官統率軍隊所碰到的主要障礙，通常關係到崇尚戎武的文化。改變這種文化是一項艱巨的任務，但這是要軍隊接受文職領導所必須的。它需要通過時間和教育來實現。老式的軍方領導人如果不信任文職領導，就應該由願意同文職領導合作並為之效力的新領導人所取代。顯然，如果文職領導是民選的，他們在人民心目中的合法性有助於他們領導軍隊。這個任務是艱巨的，但不會比建立良好的民主政府更艱巨。應該明確這樣一點：一支將自己視為民主社會一份子的軍隊，只會更強大，而不會變得衰弱，因為它的行動會更能反映出它所服務的人民的最大願望。

相關讀物：

Kenneth C. Allard, Command, Control, and the Common Defense. (Yale University Press, 1990)

Peter Douglas Feaver, Guarding the Guardians: Civilian Control of Nuclear Weapons in the United States. (Cornell University Press, 1992)

Andrew J. Goodpaster, and Samuel P. Huntington, eds. Civil-Military Relations. (American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1977)

Samuel P. Huntington, The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations. (Vintage Books, 1964)

Morris Janowitz, The Professional Soldier. (Free Press, 1980)

Burton M. Sapin and Richard C. Snyder. The Role of the Military in American Foreign Policy. (Doubleday, 1954)

Adam Yarmolinsky, The Military Establishment. (Perennial Library, 1973)

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作者介紹：

邁克爾·開羅(Michael F. Cairo)於1999年獲弗吉尼亞大學博士學位。他曾在弗吉尼亞州大學、南伊利諾伊大學任教，目前在威斯康星大學史蒂文斯波因特分校任教。他的研究重點是美國對外政策及對外政策制定過程。

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