美國民主基本文獻
BASIC READINGS IN U.S. DEMOCRACY
民主與外交政策
DEMOCRACY AND FOREIGN POLICY (1990)
蘇聯瓦解、柏林圍牆倒塌，以及曾被很多人視為「邪惡帝國」的東歐共產集團解體，使許多美國人對美國未來的政策方向感到困惑。自二次世界大戰後，四十多年來，美國海外政策一貫鎖定於圍堵共產黨擴張。美國的世界觀相當簡單：有兩股勢力在作用，一好一壞，而美國有責任運用其影響力與實力來對抗與共產黨的邪惡勢力。
圍堵事實上是有效的，它也提供美國政策一個焦點，以致在政府內部可獲兩黨支持，也讓公眾能夠了解國家的政策。到八○年代中期，大多數美國人相信，他們所能期盼的最佳狀況就是關係和解，亦即美蘇之間對於什麼是可接受的勢力範圍取得諒解，核子戰爭因而得以避免。如今那種假想情況已經過時，那麼美國外交政策的基礎應該是什麼呢？
國務卿詹姆士．貝克(James Baker)對世界事務協會(World Affairs Council)演講時曾談到這個議題，而他提出的答案簡單而直接──美國應該把民主做為外交政策的核心價值。美國應該嘗試以各種方式在海外鼓勵民主價值，並支持可以讓民主興盛的經濟環境。他意指，任何其他的政策均不符合美國自開國以來就無比重視的價值觀。
For further reading: Walter LaFeber, America, Russia and the Cold War (1993 ed.); Michael R. Beschloss and Strobe Talbott, At the Highest Levels: The Inside Story of the End of the Cold War (1993); Geir Lundestad and Odd Arne Westad, eds., Beyond the Cold War: New Dimensions in International Relations (1993).
民主與外交政策 (Democracy and Foreign Policy)
很榮幸能夠對達拉斯的世界事務協會演講。在全美各地有很多這類團體，它們有遠大的成立宗旨：提供資訊和辯論政策。在千變萬化的今日世界裡這委實不易做到。但在美國與其他地方，民主終將有賴於公民擁有充分的資訊，能夠仔細考量，然後協助決定國際事務的方向。
今天，我要談談我們所處的世界、我們對它的認識、以及我們如何促進美國的理想和利益。
一年多一點以前布希總統就任時，他曾提到有一股新的自由微風正在吹起。現在這股微風已經變成強風級的大風潮。世界各地不分左右派的舊極權政府紛紛被掃除，民意得以獲得彰顯。人民的需要很基本：思想自由、言論自由、宗教自由、工作自由。所有這些自由匯集成為對民主的呼聲，即自己選擇政府的自由。
我們都訝異於長久受珍視的民主理想，能夠如此快速就實際轉換為自由公平的選舉。自二次大戰以來，民主價值就一直籠罩在極權主義侵略的威脅下。如今隨著威脅減輕、陰影消退，這些價值正明亮耀眼的呈現於世人面前。
一項偉大的新辯論，其實是偉大的舊辯論，已然展開，這個辯論與我們的共和國歷史一樣悠久。有人主張，既然民主的敵人勢力減弱，任務已經達成，我們應該退而努力解決國內問題。我不同意這種主張。在掙扎等待誕生的新世界裡，如同此刻迅速消逝的舊世界一樣，沒有人可以取代美國的領導地位。
我應該這樣說：走出圍堵之後就是民主。鏟除舊獨裁者的時間即將過去；建立新民主的時刻已經到來。這就是為什麼布希總統要界定我們的新任務為推廣與鞏固民主。這項任務可以同時滿足美國的理想和利益。
現在我要提出五點對民主及民主外交政策的觀察所得。
第一點是民主代表個人權利和個人責任。大家都在高談改革制度、結構、程序與組織，卻很容易忽略掉個人。但民主的精髓在於視個人的權利及責任為自由一體的兩面。正如人人都有理想的目標，卻也有個人的限制與缺點。所以就像捷克斯拉夫總統哈維爾(Havel)最近所指出的，民主程序是一種無止盡的追尋理想的旅程──是人世間正義無法盡如人意的現實所激勵的旅程。
古代哲學家柏拉圖為追尋完美的秩序，希望由他稱為「守護者(Guardians)」的菁英來統治，這群人的智慧經過特別訓練，可以依據純粹的理想，為公共議題做決策並護衛公共道德。民主政治當中也有智慧和理想的一席之地，但那一席之地是在普通百姓的心智與道德品格之中。我們每個人都是民主的「守護者」。「相信人民」是民主的箴言，而「我們人民」也謹遵此箴言。民主是每個人都優秀的精英政治，而個人權利仍是推展新民主體的基礎。
我對民主的第二點觀察是，它提供一種獨特的政治正當性。民主建立於個人之上，相對的個人必須同意接受民主政府統治。因此民主政府就最基本的政治觀而言具有正當性﹕既合法又恰當。
民主不像許多其他形式的政府，它不是只靠人民一次賦予同意。而是經由定期、公平而自由的選舉，即民主旅程的「車票」，來一再確認這個同意。民主社會的特徵還包括法治和容忍多元意見，這種容忍保障個人權利不受欺壓，不論那是來自一意孤行的少數或霸道的多數。多數統治必須維護少數的權利。
民主還有一個面向我們也應該有所認知：即自我矯正能力。
我們明白，民主的理想在日常生活中經常不見蹤影。在我國本身的歷史上，就常見公共領域的所作所為與人民的標準大相徑庭。然而事實是，民主國家邁向進步的道路永遠不會永久封閉。民主程序中有一種自我更新、自我矯正的力量，使我們得以克服錯誤並矯正方向。
由於民主擁有這種可以更新的正當性，其運作不僅可以確保國內進步，亦可促進國際和諧。珍惜民主價值的自由人民不太可能彼此征戰。
我的第三點觀察是，民主無法獨立存在。幾何學告訴我們，三角形是最穩固的架構。成功的民主政治幾何學則教導我們，自由的社會必須有經濟進步與基本安全為支柱。戰爭和貧困是民主統治、民主寬容與個人權利的大敵。
歐洲最近發生的許多民主革命，其開端是人民終於了解到，經濟進步有賴於工作自由與擁有財產的自由，而這些自由又有賴於能夠回應人民的政府。意圖消滅進取心卻強求生產財富的教條，生不出麵包或自由。
因此即便政治基礎已經打好，我們仍必須強化新民主體的經濟與安全面向。人民有希望過更好的生活並與同胞和鄰國和平相處，民主對這樣的民族來說，將不只是一時的實驗，而是永久的努力方向。光是贊同選舉然後抱最大的希望，這種策略無視於過去慘痛的教訓。唯有憑藉經濟改革及擴大國際安全來扶持民主的策略，可以給我們渡過艱困轉型期所需要的力量，讓1989年的革命得以轉型為90年代的民主國家。
我的第四點觀察是，美國在海外的外交政策必須反映民主價值觀。這看似顯而易見。可是有人假美國的理想為名，主張美國應孤立於經常與民主敵對的世界之外。也有人主張現實政治，只問經濟、軍事或政治利益，而把美國價值觀留在國內。
我們每個人身上都看得到一點這種雙重現象。我們多常努力追尋理想卻半途而廢？我們多常在做完某件利己的事情後，又覺得這麼做不太妥當？
當我們每個人善用本性的兩面來互相幫忙，當我們在這世上做一些事並非出於自私的理由，或滿足於現狀，而是以理想為指引而要改變世界，此時就會成功。
以我看來，我們的外交政策也必須採取這種導向。美國的理想是我們行動的良知。 我們的力量是實現那些理想的工具。我們的外交政策、我們對其他國家的了解，則是這個任務的藍圖。
在我們進入民主新時代的同時，理想主義對現實主義的舊爭論，必須用理想主義加現實主義來取而代之。我們若不明白這一點，就面臨失去公眾長久支持我們的政策的風險。我想歷史上不乏這類例子：無論基於國家利益的理由多麼正當，美國人民不會長久支持抵觸其人道價值觀的政策。我同樣相信，美國人反對以道德勸說為主卻忽略行動力量的政策。當我們讚揚朝民主發展的新趨勢時，感覺很好。但這些趨勢是機會也是挑戰，並非一成不變。我們不能以感覺很好為滿足；還必須做得很好。
我的第五點觀察是，民主政策具有力量倍增作用：是號召國際行動的有效工具。以美國國內價值觀為基礎並獲得美國人民支持的政策，自然而然會使我們的影響力更有效力。然而以民主為中心的政策，也有增強力量的作用，我們可以藉此結合盟邦和友邦，為共同的目標而努力。此舉可以帶給仍受制於獨裁統治的人民希望。
由美國領導亞、歐與美洲的自由市場民主國家聯盟，來支持民主和經濟自由，這似乎是一般常識。我們可以利用共同的價值觀來匯集力量，以促進自由和平的世界中每個人的利益。這就是我們安排對中、東歐國家進行援助的用意。我們敦促友邦和盟邦，在那裡和在中美洲，以民主標準做為行動依據，不要只考慮狹隘、短視的地緣政治利益。我們這麼做是因為我們相信，民主政治和民主國家的國家利益是相輔相成的。
然而，其實有人不這麼想。有人寧可回到美國獨自奮戰的時代。也有人似乎認為，如果美國不是最大捐助國，如果我們無法巨細靡遺的管理每一項援助計畫，美國好像就不再是領導者。
顯然那不是我們的看法，且讓我說明理由。
1940年代是美國領導地位的黃金時期。我們的資源無出其右而世界滿目瘡痍，我們挺身面對挑戰。我們幫助盟邦再度站起，並與過去的敵人化敵為友。如今，多虧這些由兩黨政府執行的成功政策，我們在處理世界的問題上得到許多協助。與盟邦合作不是美國軟弱的徵兆；反而是我們有實力的明證。而這實力應由合乎時宜的智慧加以指引，正如45年前的美國人用腦力與體力來處理迥然相異的情況。由於民主正在風行，我們今日的領導可以比過去更有效。
這些有關民主與我們外交政策的觀察並非紙上談兵，而是實踐的指標，並且在我們的思想及最近的一些外交政策成就中，都居於主要地位。
我首先要舉的例子是最近中美洲發生的事件。當布希總統就職時，美國對這個重要地區的政策出了問題，而中美洲就在我們旁邊。那是我們面對過的意見最分歧的議題。國會與行政部門對於如何著手處理、甚至怎麼定義問題，都無法達成持久的協議。美國人民也各持己見，此事幾乎注定以失敗收場。
解決此一糾葛唯一的辦法是回歸美國的原則。去年初，總統決定以民主為本區域的目標，以選舉為達到目標的手段。在每個案例中，這都使焦點回歸正軌。尼加拉瓜在民主國家為主的中美洲是人民受壓迫的化外之地，核心問題出在桑定(Sandinistas)政權對尼國社會的行為，而非尼加拉瓜反抗軍。在巴拿馬，諾瑞加(Gen. Noriega)蠻橫的拒絕接受自由選舉的裁決，使他喪失對自己統治合法性的主張，並開啟巴拿馬邁向民主的艱困旅程。在薩爾瓦多舉行的另一項自由選舉，僅管曾發生暴力行為，卻使克利斯地亞尼總統(Cristiani)獲得人民的託付，將進行協商解決戰爭，並有機會展現認真對待人權的作為。
強調民主能夠解開阻礙兩黨合作的心結。1989年3月24日，兩黨於白宮簽署協議，使民主黨與共和黨得以為共同的目的而團結。走出華盛頓，這也可以號召美國人民的支持。終於美國上下的意見成為眾口同聲。其直接的結果是，國會於1990年2月28日表決通過給予尼國反抗軍人道援助。
接著我們秉持兩黨強調民主的原則，與中美洲國家打交道。艾斯基普拉斯和平協定(Esquipulas agreement)表達了這些國家對和平、民主及停止支持他國血腥革命的希望。當時所欠缺的是實現這個希望的有效機制。後來在特索洛海灘(Tesoro Beach)，中美洲各國總統同意，於90天內擬定一項解散反抗軍的共同計畫，此舉普遍被解讀為美國的挫敗。不過這項共同計畫的另一面是要求桑定政府，比預定時間提前一年，於1990年2月25日舉行受國際監督的選舉。
這項條款幫助我們說服歐洲盟邦，應該以尼加拉瓜舉行自由公平的選舉，做為對其經濟援助的條件。他們果真這麼做了。1989年4月瑞典召開對尼加拉瓜捐助國會議。奧蒂加總統(Ortega)後來承認，在選前他只收到他所期待的一小部份經援。
最後，我們得以綜合運用所有這些發展，對蘇聯採取更有效的作法。我們有民主這個「力量倍增器」，把國際有關選舉日益增強的共識呈現在蘇聯人民面前。我們可以、也確實論述過，如果莫斯科的援助被發現是在破壞合法政府──不管是薩爾瓦多自由選舉的民主政府或尼加拉瓜的選舉過程──將對整體美蘇關係產生強烈反彈。我們得以對比出蘇聯助長衝突，以及他們明顯希望以更合作的關係處理區域問題。因此，莫斯科甚至在選前即公開同意尊重選舉過程與結果。
我們已經準備好確保選舉盡可能的乾淨、自由與公平。國會支持總統為支援選舉活動所要求的經費，這筆錢使我們得以派遣大量國際觀察員到尼加拉瓜。國家民主基金會(National Endowment for Democracy)亦提供經費由尼加拉瓜各政黨分享。我們認為此舉非常重要，因為它能夠讓民主反對黨 UNO至少在最低限度上，可以與使用全國資源的桑定黨競爭。最後，我們竭力抗議及清楚舉發每一個不公平且專斷的程序。我們覺得，只要廣為宣揚的陽光能夠讓想從根部扼殺民主的人曝光，民主即可迅速成長。桑定政府承受著必須公正實施民主的壓力。
我列舉這些事實是因為我相信，它們所形成的背景、氣氛最有利於尼國經由投票實行民主。每個尼國人民，即民主希望所寄的個體，都知道自己並不孤獨。在自由公平的選舉中投票不是絕望孤單的行為，而是邁向更美好的未來的一步。
現在尼加拉瓜已選出民主政府，我們知道，尼國要從多年內戰與馬克斯主義經濟的衰退中復甦，須付出很高的代價，也會很痛苦。我們必須對尼國和巴拿馬伸出援手，以便把新希望變成實際的進步。這正是總統提出新的八億美元民主基金的原因──是讓鄰國重新站起來的多邊努力當中，我們應盡的力量。這不是施捨，而是投資於我們與鄰國共同認同的民主價值。因為我們對民主化、非軍事化和經濟發展，抱持宏觀──從瓜地馬拉直到巴拿馬──的遠景，如此可以帶給該地區所有的民族一個光明的未來。由我們及其他民主國家給予幫助，這是可行的，也終將達成。
我對民主外交政策如何作用所舉的第二個例子，是關於中歐與東歐。從恐懼中解放，並堅決矢志恢復尊嚴與希望，使這些在鐵幕後地區長久受苦的人民終於將鐵幕拆毀。
去年十二月，在柏林圍牆被破壞後不久，我拜訪了那個分裂的城市。我透過那道醜陋的牆上一個新鑿的洞仔細觀看，結果看到一個偉大的城市急欲重生。在柏林市外，舊國家因新希望而恢復生氣。所有這一切皆可以用一個簡單的詞形容，就是「民主」。
一個月前我在布拉格曾談到鞏固這整個地區的民主。應該讓中歐與東歐人民知道，他們所面臨的挑戰不是只針對他們。我們也面對著挑戰。因為我們的民主價值觀和經濟制度成功，使我們受到景仰。別人期待我們伸出援手──不是施捨──是可以讓他們自立的協助。訓練、建議及經驗分享比金錢更有意義。我們必須準備好給予這類援助。
我們的合作與援助計劃集中在三個領域，但非全屬經濟。
第一，我們會努力推廣自由定期選舉的概念。總統已提議，由三十五國組成的「歐洲安全暨合作會議（Conference on Security and Cooperation in Europe (CSCE)）」通過採行這個計畫。在每個中、東歐國家踏出民主的第一步時，我們也主動提議並派出選舉觀察員。其目標是使民主成為全歐洲的正當性原則。
第二，我們正與盟邦和蘇聯一起努力，減低在歐洲相互對峙的軍火和軍隊。
第三，我們擴大對痛苦轉型至自由市場制度的地方提供經援。轉型對於剛開始解構馬列經濟體制且通常缺少自由市場基本要件的社會，是非常艱鉅的任務。然而我們相信，美國、歐洲盟邦和日本，加上國際經濟組織，可以一起努力成功地幫助這些國家，達成它們長久以來被剝奪的進步。所有這些努力的目的，應是為永續成長的真正動力──活潑的民間投資和發展──提供健全的環境。
我們把對外援助和價值觀相結合，並展現出我們的價值觀可以是一種助力。我們的援助唯有單一的檢驗標準：是否能促進民主與經濟自由。
在此我要多談一下我們的民主政策及其對蘇聯的影響。改革開放(perestroika，指1980年代前蘇聯經濟及政府機構的新調整)對我們的利益，不止於地緣政治範圍。若改革開放帶來更民主開放的蘇聯社會，在個人權利與經濟方面有所進步，則對蘇聯外交政策的長期影響是高度有利的。在我看來，蘇聯實行民主是蘇聯會對國際問題採取建設性作法的最佳保障。
第三個也是最後一個我要舉出的民主進展例子，我稱之為「開疆拓土」。我今天通篇演講的論點就是說，民主符合美國的理想和利益。而且民主更是實用的外交工具，它不是唯一的工具，卻是特別有價值的一種，可以在國內外為我們的外交政策凝聚支持。
民主為全體世人所嚮往，套句著名的美式老說法，就是「不分種族、信仰或膚色。」我反對，也希望美國永遠反對一種觀點，即認為民主只適合特定的社會，無法在亞、非或南美洲，甚至中東實行。我反而要說，請記住那句箴言﹕「相信人民」。
因為我們相信人民，不僅是美國或歐洲或中美洲，而是世界各地的人民，所以我們用民主與選舉，做為協助終結區域衝突並帶來國家和解的可貴工具。我簡單舉幾個例子。
──在那米比亞(Namibia)，我剛參加了他們的獨立慶典，自由公平的選舉對於解放非洲最後的殖民地、結束內戰、並以民主憲法成立新政府的解決過程，是一個關鍵要素。我們相信自由公平的選舉，在促進安哥拉(Angola)與南非的國家和解中可以扮演類似的角色。
──在以阿衝突中，我們看到選舉在佔領區成為催化劑，促成建設性的以色列─巴勒斯坦對話，這有可能帶來雙方人民所迫切需要的和平。
──在柬埔寨，聯合國安理會的五個永久會員國認為，在那片倍受蹂躪的土地上，自由公平的選舉是最後解決政府遭質疑的上策，可以在被延宕許久後，使柬埔寨人民終於有機會選擇自己的領袖。
讓我以這個想法做結論。當年我在大學修讀古典文學時驚訝地發現，大部份古代哲學家都害怕民主。研究十八世紀有關我國憲法各種主張的人，也會發現這種恐懼。過去一直有揮之不去的疑慮，認為個人會腐敗，尋常男女就是不能承擔主權在民的任務。
我們的開國先哲克服了這種疑懼，並留給我們對公民有信心的遺產，公民構成我們最大的政治與道德力量。每當我們的外交政策汲取這股力量，並使我國成為世界上一股強大的善良勢力，這政策就能夠發揮最大的作用。如今，歷經捍衛民主價值的艱困歲月後，我們已經重拾原本的信心。
平民百姓才真正是我們這個時代的英雄。平民百姓突破了柏林圍牆，平民百姓讓獨裁者倒台，平民百姓在中美洲投票選擇民主。
正如同開國先哲憑藉對公民的信心而建立了新的民主社會，今日我們的外交政策也必須立基於同樣的信心上，以便建立一個嶄新的民主國際社會。這是我們的機會，也是我們的挑戰。在每個美國人的鼎力相助下，我確信我們可以做得到。
Source: American Foreign Policy Current Documents 1990 (1991), 12-17.
.
回目錄