第九章 聯邦行政機構

公共政策的管理 

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行政機構權力的發展
今天的行政機構
獨立的行政機構
五角大樓的特殊問題、稅收和赤字
其他不易解決的問題
焦點透視：價值436美元的錘子
建議讀物

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在這個國家裏，事件不會以突發的形式而是按預定的方案進行。

──瑪瑟‧瓊斯

我們很多人都認為，政府行政機構和行政長官都是貶義詞，這是可以理解的。因為我們在與無論是政府或私營機構的大型組織打交道時，不可避免地有過惱人的，有時甚至是憤怒的經歷。當然高等學府也沾染了行政機構那種令人不快的習氣。在現實生活中，行政機構無非就是一些有組織的、被廣泛接受並使用的、幾乎在每個地方都需要的機構，而且幾乎做每件事都要與它們打交道。對於政治制度來說，行政機構是具體實施公共政策的機構，這些機構中的行政官員就是公共政策的執行者。

聯邦行政機構和州、地方行政機構與其他國家的行政機構較為相似，不像我們政治制度中的其他成份與別國的對應部分相差那麼大。無論在華盛頓、巴黎，還是在新德里或莫斯科，其行政機構大同小異。隨著它們的規模和責任的日益增長，行政機構已漸漸在各種政府職能中起主導作用，其中一些機構逐漸地佔據了統治地位。美國的行政機構也不例外。在他們的日常行政事務中，聯邦(以及其他)行政機構發揮著準立法和準司法的職能，以及行政職能。自從新政開始實施以來，隨著規模和開支的不斷升級，行政機構已經成為美國最有實力的利益集團；而許多重要的私人利益集團也在行政機構內部找到了自己的同盟者。

行政機構的一般特點是，機構規章詳盡明確、組織結構嚴密、等級森嚴。他們往往在僱傭官員、解職和陞遷上表現出嚴格的控制權力。作為規則，將職位分成幾類，與薪金和所要求的技術掛鉤。儘管行政機構本身存在著缺點──而且缺點不少──但眾所周知，行政機構的專業化已經為政府的發展奠定了基礎。正是行政機構的專業化造成了當今政府機構中的某些危機。

儘管各國的行政機構大同小異，但美國政府機構的某些職能與別國相應的行政機構的職能有所區別。在美國，國家級政府的行政機構的官員不僅只對本機構的領導負責，不僅要向本機構的領導彙報，通過他們向總統彙報，而且最高級行政官員還要向國會負責，彙報本機構的政績，有時甚至還會被要求出席作證。另外，行政機構也逐漸發現與相應的國會工作人員保持密切關係很有必要，因為這些國會工作人員對行政機構所產生的影響常常相當於或超過國會議員的影響。相比之下，外國的大部分行政機構與本國的立法機構幾乎沒什麼關係。因此，美國行政機構的權力界限並不像許多學習管理的學生喜歡描繪的那樣明確。

第二點差異源於美國的聯邦主義。絕大部分聯邦國內專案都是聯邦－州級項目，由州機構負責管理，使用聯邦基金，按聯邦規章辦事。這種分而治之的管理方式是在其他地方，甚或在其他聯邦制度下找不到的一種複雜的管理方式。另一個差異是美國行政機構一向注重管制。這是由於美國比其他大國私有化程度高的緣故。其他國家向公有制發展的趨勢是行政機構創造運作而不是管制。

行政機構在公眾中的影響既具有實用性，又具有象徵性。儘管總統及其內閣是行政官員中最惹人注目的，但大多數人與之打交道的只是這個體系中的一部分，無論是聯邦的、州的、地方一級的。內務稅收官員、郵政職員、摩托巡視員、社會福利保障官員、控制污染官員、公路巡邏隊等等，這些都是行政部門的一部分，肩負著實施法律、貫徹政府政策的使命。行政官員日常工作的執法行為和對生活的行政意願通常是以一種與立法起草者的意圖不同的方式來實施的。就許多人來說，與行政官員打交道的經歷是我們瞭解政府及其政策目的的第一手資料。

憲法並未討論聯邦行政機構──相比之下，大多數州憲法做了規定──只是認為行政機構是總統的助手。憲法中對各行政部門只是一帶而過。行政機構對公眾負有的責任只能通過總統責任制來實現，因為總統有權任命各機構的負責人。儘管多數行政機構的僱員並不直接受總統和內閣的領導，但卻是自19世紀80年代通過潘德爾頓法案(Pendleton Act)之後實施的文職官員政績考核制度的一部分。在此項改革之前，所有聯邦一級行政官員的任命全是以政治資助者為基礎的。1829年安德魯‧傑克遜就任總統後，決定既要任命自己的支持者擔任聯邦職務，又要保證官員輪流任職，他認為，這是民主政體所不可缺少的。據說，他曾講道，「黨閥分贓」的原則也同樣適用聯邦官員的任免。這種委任資助人的原則成為一種慣例，直到被政績考核制度所替代。這種委任制度的一個後果就是，聯邦官職越設越多，上臺就職者可以更多地獎賞他們的追隨者，其數量遠遠超出了作為行政機構發展資源的政府新職能。儘管如此，求職人數總是多於職位數。暗殺詹姆斯‧加菲爾德(James A. Garfield)總統事件結束了黨閥分贓制度。因為這種制度的反對派在加菲爾德死後改革成功。我們現在只能猜測暗殺者的動機──他也許是精神錯亂，而且正好是個無政府主義的革命派──但傳統說法認為他只是一個「失意的政客」。

行政機構權力的發展

1789年共和國始創之初，只有國務院和財政部，以及戰爭部幾個行政部門，加上司法部長和郵政總長。聯邦機構成員一共不到1000人。今天則已擁有14個行政部門(參閱表9.1)及各部門部長構成的內閣，郵政局和郵政總長已不屬於內閣。除了這些機構內的上千個處局外，還沒有大約3000個顧問委員會、董事會、委員會、專題委員會、協商委員會、專題小組、任務小組、工作小組等機構；甚至政府自己也說不清究竟有多少個機構。

州政府，在某種程度上，包括市政府。其發展模式和權力分散的形式也與此相似。很少有州和市政專案不直接或不間接涉及聯邦財政的。那些負責給各州撥款的聯邦機構要求管理聯邦資助專案的州級官員必須是按政績考核選拔上來的。這一要求十分重要，因為政府僱傭人數的真正增長正是在州這一級。儘管一般都會認為聯邦行政機構在不斷發展，但這些年來，相對比較穩定。在美國政府中任職的文職官員在整個勞動大軍中的百分比實際低於50年代的百分比，在雷根總統上任之前就已呈現這種下降趨勢。雷根上任後便宣佈，他打算大幅度地減少聯邦工作人員。

許多州憲法已建立了詳盡的管理結構，設立如公共衛生、公路、福利、高等教育、能源調控、金融、保險、酒業管理和公共治安等具體的職能部門。很多城市都設有自己的市政委員會，例如紐約市立公園委員會。這些部門有時可以自行任免官員，幾乎獨立於總行政負責人。這種機構的自治權會導致無法調控或執行困擾大部分聯邦行政機構的某些預期的職能。一旦有必要修正憲法或徵得州議會的同意，改革將更難開展。

表9-1

聯邦主要行政機構

今天的行政機構

在全國一級，包括郵政事業的聯邦文職僱員大約超過300萬人，大多數不在華盛頓特區任職。多數文職官員所任職位頗具競爭性，他們必須先通過書面考核或出具受教育程度的證明和有過類似經驗的證明。有些機構，例如涉外機構和聯邦調查局等，除了一般機關的文職官員考核制度以外，還有他們自己獨立的政績考核制度。當然，有些職位可以不按政績考核，有些被稱為C類工作的職務則不必由競爭獲得，因為這些職位多是些本來就敏感或是決策性質的職務。一些非終身制高級決策行政官員，高級總統內閣和其他內閣成員、法官、大使等官員也不是通過競爭而是任命就職的。雖然存在政績考核制度，各機構卻經常把他們事先務色好的人挑選出來，並安排這個人在適當時候註冊受雇。不過，這種做法也不錯，因為這麼一來，常常可以做到人盡其才，上任官員也就不必忍受平常漫長繁瑣的僱傭過程便可走馬上任。

卡特政府希望改進全部行政部門以除掉那些被漫畫家用來作幽默諷刺笑柄的臭名昭著的弊端，所以，於1978年通過了文官制度改革法。為了避免在高層領導機構中出現無能之輩，國會建立了高級行政官員管理中心(簡稱SES)。最高級文職官員可以選擇參加SES；如果他們加入了，從理論上講，他們調換崗位和職務陞遷都將比不加入的人更容易些。因此，該中心旨在提供一批可靈活調配的高級管理人才，以備將他們派遣到所需要的各種機構中去。SES吸引人的地方是，假如它的成員的政績受到高度評價，他(她)就能拿到一筆豐厚的獎金。中心也提供福利保險，儘管中心成員也許會調離現任職務或乾脆離開中心，但SES保證他們在政府裏能得到一份工作。在1992年總統大選期間，布希總統針對一些行政官員不得人心的現象，曾建議採取經濟手段，將中心成員的薪水降低大約5％。

1978年改革法案取消了以往的文官管理委員會，建立了人事管理辦公室(簡稱0PM)，在與其他各種機構的合作下，負責審查聘任聯邦僱員。這個法案還建立了政績考核制度保護委員會，接受聯邦僱員的投訴。這就精減了辦事程序，提高了效率，並幫助安置那些不稱職的僱員。

對於如何保護那些揭露本機構失誤或錯誤的所謂「檢舉揭發者」，該制度也做出了一些規定。不過，這些人通常仍會冒事業受到損害的風險，而且他們的工作條件有時會急轉直下，變得更糟。

由於以任何理由開除一位文職官員仍是極其困難的事，為使文職官員不至因行政機構的歷次變動而受到損害或政治化所採取的做法，或許不可避免地造成了保護無能之輩的後果。

許多在私營部門內存在的傾向，在政府部門中也屢見不鮮。某個電話公司的經理們可能會反對聯邦或州級機構對電話公司實行嚴格的調控；核能源工業的總裁們會對輻射洩露的危害或放射性廢物的威脅說得儘量地輕描淡寫一些；同樣地，聯邦機構的行政官員通常是那些把事業生硬的大部分時間消磨在行政機構中，反映著該機構鼓勵發展的方向的人。例如，中央情報局和聯邦調查局的官員對公民權利的態度與衛生和公共事業設施部的官員會有很大差別。公共衛生部門或聯邦貿易委員會的專家對煙草廣告的看法也會與農業部關心煙草利益的專家意見不一。

因此，「政府」也不是持有特定、統一觀點，鐵板一塊的政體。各機構通常意見分歧。例如，美國貨物和公共設施的出口看似是由單一政策主管的；亦即賣得越多越好。然而，關心貿易問題的機構要同時考慮一系列更複雜的政策，而且這些政策不總是相容的。例如，冷戰期間，許多產品的銷售被認為是國家安全問題。向很多國家出口個人電腦(基本上向前蘇聯及其盟國)也受到嚴格控制。商務部代表、美國貿易代表(簡稱USTR)、國務院和五角大樓在反對這類產品銷售的許多較量中已擺好了迎戰姿態。他們各自的立場反映在促進貿易、促進發展雙邊關係、防止出現長期性安全危害，與例如日本等其他賣方競爭等方面各有其優先發展重點。這畢竟不只是個促銷的簡單問題。冷戰的結束也沒有給這些衝突劃上句號，對峙焦點只不過從禁止向某些國家出口一張貨物清單上的商品轉移到禁止向另外一些國家出口另外一張不同清單上的商品罷了(例如，禁止向包括伊拉克在內的國家出口製造殺傷力強的武器原料)。過去曾被禁止的俄羅斯等國現在也加入了貫徹新規則的行列中來了。

負責不同事務的機構自然持不同的觀點。同樣地，許多政府機構，如同社會中的其他機構一樣，培養他們各自的僱員對機構的忠心耿耿。這種培養僱員對自己的工作和所屬的機構抱有熱忱的態度是件好事，但也會走入極端。如果行政官員習慣於調動工作和變換自己的目標，那麼，SES會對減少機構「帝國式的繁瑣程序」和機構間爭端有所幫助。但也存在著對各機構工作的影響因素。各機構依法辦事，按照自己機構的規章制度辦事。他們必須對國會的各委員會和他們自己的僱員負責。他們必須解釋資金的使用情況。儘管雷根政府、一些國會議員和一些政府機構試圖大肆阻撓，但資訊自由法案仍給了公民查閱他們自己的紀錄的權利，雖然有一定的限制，但會對行政機構形成一種約束。另外，政府機構，就像私營公司一樣，也必須是在減少環境污染等問題的限制下運作；在沒有任何種族、性別或宗教歧視的限制下運作。這一切連同許多別的因素(包括行政機構本身的複雜特點，已經使行政機構有些寸步難行了)都對行政機構的行為構成了監督。

雖然各機構有著各自的監督機制，但國會是行政機構的最大監督者。如果國會不撥款，任何機構也無法獲得經費。管理和預算辦公室也負責各機構的開支，但如果國會根本沒有提供開支的經費，管理和預算辦公室也就無法批准各機構的經費開支。因此，各行政機構可能會與國會眾參兩院分管他們的各分委員會保持密切聯繫。通常某個委員會的工作人員可以通過影響委員會成員，而握有真正的實權。

近年來，國會試圖通過使用立法否決權來加強對各機構的控制。根據立法規定，各機構必須在採取某個行動之前通知國會，而且還規定如果眾參兩院中任何一院通過決議禁止採取該行動，那麼該機構就不能採取行動。這一決議不會被總統否決，也不受撥款委員會的管轄，而是受有關立法委員會的管轄。但是，1983年，最高法院推翻了許多立法否決決議，認為它們違反憲法。移民歸化局訴查哈(1mmigration and Naturalization Service v. Chadha)一案的判決就引起了相當大的混亂。

自從最高法院做出判決以後，國會曾多次通過法律，要求在實施立法否決前，國會兩院必須通過一項聯合決議。就是說，國會規定，在行政機構採取某個行動之前，眾參兩院必須通過一項聯合決議，表示同意或反對，只要在限定時間內其中一院未做出決議，就等於否決了該項行動。然而，正如第七章所提到的，國會也一直在通過法律，其中包括真正實施立法否決的具體規定──根據這些規定，甚至在查哈一案之後，從嚴格的法律意義上講，單獨一院實施否決是不合法的。

儘管行政機構曾進行多次改革，但絕大多數公職聘任仍要遵循人事管理辦公室的規章制度。因此，聯邦機構的行政管理事務與人事事務是截然分開的；換句話說，那些監督各機構日常事務的人無權過問人事任免政策，在選擇僱員方面權力也極為有限。這種制度好就好在能比較公正地僱用官員，但也有弊端，因為這麼做的結果是效率不高。

獨立的行政機構

全國一級行政機構的大框架之外還存在著一些獨立的辦公室和機構。這些機構可分為行政管理機構(如聯邦儲備系統州長委員會)，調控機構(如聯邦貿易委員會)，或法人機構(如田納西流域管理局)。其他獨立行政機構請參閱表9－1。這些實體，自1887年由國會設立以來，由總統任命的行政官員擔任各機構的負責人。他們的主要責任在經濟方面，特別是在某些領域，如能源、資源等的管制方面。這些機構集中了強大的聯邦權力，幾乎構成政府第四大主要機構。管理這些機構的高級官員理事會以及同類委員會從正式意義上講獨立於總統，不受總統控制，因為他們任職時間交錯、固定，這樣可以限制總統通過任命官員控制這些機構的權力。這種自治權也遭到許多非議，尤其是直接針對聯邦儲備委員會及其控制貸款和貨幣政策的權力。

儘管有些抱怨，近幾十年來，這些獨立機構已越來越服從總統的管理。總統任命官員的權力雖然有限，但仍可參與管理這些機構，也可對這些機構實行預算控制。一些獨立機構的評論家指出：他們已成為本該由他們去調控的行業的支持者，而不再能實現他們的意圖了。加之，在某些情況下，他們對總統的輔助性作用增強了總統在經濟方面的權力。1992大選年，由聯邦儲備系統發起的利率之爭就是一個典型的說明。其他評論家則呼籲加強總統控制權，防止行政專案被相互矛盾的機構政策攔腰切斷。還有一些評論家認為，這些獨立機構簡直就應該取消，因為他們對經濟的調控是失敗的，使本該受益的不受益，不該受益的受益了。無論結論是什麼，顯然，行政管理這一複雜的領域是最需要改革的領域之一。卡特執政以來開始減少調控，在雷根和布希執政時期又大大加快了減少調控的步伐。這個體制的職能的確發生了改變──儘管出現了一些罕見的改進──然而，從整體上來說，減少調控是否使公眾得到了好處，還值得懷疑。

五角大樓的特殊問題、稅收和赤字

本世紀內，行政機構的增長大部分是由國防部的擴大造成的。該部僱用了大部分聯邦文職行政官員，另外還擁有幾百萬的軍隊：第二大部門就是現在的郵政總署。而人數最少的部門當數退伍軍人事務部、衛生和公共事業設施部和財政部。這些部門的僱員只佔國防部人員名單的一小部分。

在政府制定政策的過程中，預算分配在很大程度上也決定著對各部門的影響。在這方面，又是國防部獨佔鰲頭，分得最多的預算，佔全部預算的l／3；進入80年代，尤其是雷根執政以來，由於他明確地採取削減幾乎其他所有政府部門的開支，因此，國防部的預算分配百分比仍呈大幅度增長趨勢。隨著共產主義信仰的動搖以及蘇聯的解體，國防部的預算現在已呈現出緩慢下降的趨勢。

另外還有一些顯然與軍備有關的其他開支專案，包括退伍軍人事務、對外軍事援助、宇宙空間專案以及過去戰爭欠下的國債利息。這些專案都增加了與國防有關事務的預算開支的百分比。縱觀雷根政府1981年後預算赤字翻了三番，而且還在繼續上升，而聯邦預算中增長最快的部分就是國債利息。如果繼續保持這種增長趨勢，僅國債利息一項就將很快消耗掉全部聯邦預算!有人認識到這一點，已嘗試了許多方法降低赤字，但至今為止，所有努力都未奏效。

赤字仍然無法得以控制。赤字是日益增長的軍備開支和1981年大幅度減稅造成政府收入銳減的結果。幾個月後，大幅度提高稅收也不足以抵消早已出現的稅收虧空，把赤字降至可以控制的水平。這些舉措主要是成功地徵收了許多可以替代所得稅的稅項。所得稅一向是按累進的稅收政策徵收的──也就是說，窮人納稅稅率要低於富人。

早在1961年，雷根就已表示反對累進稅率原則。80年代早期稅收上的變化也可以反映出雷根的基本觀點。1986年稅收改革進一步深化，就連所得稅這一累進原則也遭到大大削弱。這是雷根政府反對累進稅收政策的又一勝利。1986年通過的法案使許多極貧困的人免於納稅，取消了扣稅的不少專案，使得累進稅收制中的累進扣稅專案比以前更少了。在另一方面，該法案也壓縮了稅率結構，降低了最高稅率，使那些很富有的人所繳納的稅金稅率比假如他們是中等收入時稍高一些。布希總統也反對增加稅收，這種稅收結構就得以繼續保持下去。

赤字反映出軍備開支的強大影響。整個美國經濟的大約20％一25％從某種程度上講要依靠軍事開支。極少幾個國會選區內不設有軍事駐地或軍事承包商的。五角大樓職員中的高級官員和軍事工業的高級領導階層之間關係極為密切。數百計的軍隊領導人和一些文職行政機構的負責人退休後都在國防工業領域謀職，還有一小部分人，離開軍事工業，加入五角大樓或白宮任職。這種經濟實力與巨大的機構陣容相結合，使國防部比它的同類，其他各部高出一等，享有特權。聯邦開支優先專案的任何變化勢必包括五角大樓。

即使在福特和卡特執政的和平時期，軍備開支也繼續上升，在雷根執政時期，即使是和平時期，軍備開支仍以較快速度增長。由於志願兵服役待遇的提高，士兵的養老津貼和其他福利專案也間接地增加了開支。儘管戰爭威脅已急劇下降，國防預算的形成和監督或者國防預算支持下的龐大機構至今為止仍未出現任何改革。

其他不易解決的問題

聯邦行政機構(從某種程度上講也包括州級行政機構)的三大互相聯繫的特點，對於今後政府結構的影響令人不安。這三大特點是行政機構數量越來越多，分工越來越細，壽命越來越長。首先，新增機構的數量以前所未有的速度增長(儘管傾向於成批製造機構)，尤其是在20世紀。因此，我們發覺，今天的聯邦行政機構擁有的組成部分比它以往擁有的僱員還多。這樣的繁殖不可能減弱。

第二，行政機構數量的增加也是由於行政管理分工的精細。一個問題或一種職能，或許由一打的機構來負責而不得解決或不能實施，例如向窮人提供的服務、毒品管理或收集資訊資料等。這些機構缺乏協調，有時甚至發生衝突。這種分工的精細一般地不是有意造成的。只是行政機構繁殖的偶然結果，但卻是真實存在著的特點。

第三，政府機構壽命越來越長──近乎永恆──時間一長，前兩大特點就更突出了。政府機構是經久耐用的。一項對機構進行廣泛抽樣調查的研究表明，1923年的一些機構的85％到1973年仍然存在著──這個百分比比商業機構還高。內閣一級的機構甚至沒有不存在的，儘管郵政總局是以前的郵政部實行巨大改革後建立起來的。羅納德‧雷根認為取消某個內閣機構並非易事，他宣誓就職時曾表示要撤銷能源部和教育部。儘管任職的頭一年，他在立法方面取得了很大成功。但他的撤部建議卻不了了之。最終，雷根總統不僅不再提撤部之事，而且，事實完全相反，他還建議把退伍軍人行政管理局也升至內閣部門一級，從此，建立了退伍軍人事務部。

無法用一個或可預示的理由來解釋為什麼取消了有些機構。改革是主要原因。將某些職能轉換到其他機構，迫於政治壓力而拒絕成立新機構或將某些職能轉讓給私營部門，撤銷陳舊的機構或控制新的機構的做法僅僅是一線希望而已。

政府工作的這三個特點的重要性反映出邊境政策或控制國家疆域及管理的問題可以說明，聯邦政府全權負責對疆域的管轄(但聯邦主義意味著各州及地區機構的管轄範圍要受到國家疆域邊界的限制，這些機構不能危害這些邊界)。聯邦對疆域邊界的管轄責任不是交給任一個機構來承擔。內閣各部中國務院、司法部、財政部、內政部、衛生和公共事業設施部，以及農業部都分別享有一定的管轄權。各部均在邊界疆域地區沒有辦事處。即使連邊界上居民遷移和貨物買賣這一最基本的問題也分屬兩個完全不同的機構和部門管理：一個是管理貨物的海關總署巡邏站，歸屬財政部；另一個是管理遷移居民的邊境巡邏站，歸屬司法部。最近，為了消除邊界管理的混亂和淩亂的分工，提出了一項建議，讓管轄邊界問題的各機構彼此經常聯繫，以便容易協調合作(合併成一個機構是不可能的)。但這一建議未得到支援。鑒於以上所述的三大特點，所有這些機構有可能繼續存在；還可能設立新機構，在邊界政策和管轄權上將繼續存在分散管理，莫衷一是的局面。

1976年4月，科羅拉多州通過一項「日落法案」，要求所有政府專案和機構定期接受審查，取消或重新組建那些效率低下的機構。其他各州也紛紛效仿。聯邦主義將又一次被證明是美國創造性改革的源泉，但實際情況並不令人十分鼓舞。「日落審查」看上去僅僅是又設立了另一個行政機構而已。

自由獲取資訊是另一難題。在這方面各州已提供了很有價值的典範。要想獲取資訊，需知從政府機構可以獲取何種資訊，做這些需要的僅是極大的耐心──這大概一部分是由於行政機構酷愛把匿名權和保密當作職業特權吧，同時，一些機構沒有額外人手，很難按規定審理那些又繁瑣又冗長的要求。儘管1967年通過了自由獲取資訊法案，資訊的流通也沒有明顯加快。大多數機構會十分精明地將他們不想透露的資訊歸入可以保密的9類資訊之列。有些州甚至還規定了披露資訊以及保護隱私的更為嚴格的標準。對此，國會必須進行監督，但是這種監督也不能保證會帶來改觀，而且會更多地造成對資訊流通的限制。很多機構以及國會的一些議員早已對公民可以隨意獲取資訊忍無可忍，他們支持以往雷根政府限制自由獲取資訊法案的做法。

最後，存在著對政府機構收集到的資訊種類和數量以及如何處理這些資訊進行改革的需要。一些機構直接從事針對公民的間諜活動，例如中央情報局(CIA)、聯邦調查局(FBI)和國防部情報局(DIA)等，一經披露更增加了對這一問題的注意。每個機構的改革都受到了歡迎。然而，控制情報活動這一基本問題並未解決。只要國會、總統和最高法院「放手讓他們幹」，那麼「國家安全」這個詞就似乎又一次重新獲得了過去的一部分能力，無論涉及什麼問題，都可以自然而然地得到支援。

在生活的各個領域裏，資訊資料都被並正在被收集，這表現了行政機構希望肆無忌憚地無處不在的願望。隨著電腦的普及使用，侵犯隱私權的問題也有所增加。每一點點資訊只要收集到，就可以輕易地存儲、整理並提取使用。非法搜集資訊使這個問題變得更加複雜，但是即使是合法獲取資訊也構成一種威脅。相對有限的人成為軍方情報部門非法政治監視的物件；但幾乎每一個美國成年人都是美國政府檔案部門的一宗檔案(如果我們再加上一些非公用形式的存檔，例如信用證和營銷資訊，那麼平均每個成年人就會被幾十種官方紀錄記錄在案)。僅各種聯邦政府收集資訊形式的名稱目錄就長達近四百頁。

龐大行政機構的存在是必然的。它們的主要特點就是大量的記錄存檔制度和無以計數的普通僱員形成了鋪天蓋地的機構，這些機構通常是重疊的，有時甚至互相競爭。龐大的政府官僚機構已經牽涉到了普通公民的生活。專制國家無不願意控制公民生活的各個方面，但在美國，只要在法律許可的範圍內，人人都應該自由自在地生活，任何權利不得受到侵犯。如前文中指出的政府官方濫用職權足以證明官僚機構是多麼危險，即使是權力有限的政府。行政機構傾向於盡可能地收集資料。從自由的角度看，如果這些資訊被濫用，那麼收集資訊就是相當危險的。從效率的角度看，沒有必要收集資訊，而且無疑是昂貴的。

從事機構研究的學術人士也承認，行政機構大量存在的當今世界裏究竟誰負有責任，這是嚴峻的民主問題中的一個。絕大多數政府機構內部都有清晰可見的一系列控制機制，但這些機制是如此的複雜，以致在採取行動或做決定時，幾乎不可能職責分明。有些行動幾乎是該機構沒有明確意圖的衝動。在這種情況下，官僚們(包括高級決策人)也許認為他們自己應該被迫起來辯護並延長這種狀況來保護自己。例如，在越南戰爭期間，有一派人士認為美國是在做出了錯誤判斷的基礎上捲入戰爭的，但是已經捲入戰爭的局面只能繼續，以便證明以前做出的決定是正確的。

行政機構的存在是為了把政治決策付諸實施。有一種典型的看法認為，總統會發覺很難，如果不是不可能的話，如果行政機構不同意總統要嘗試的政策而非讓這個不情願的行政機構去執行他的政策，那會是很困難的。當然，這其中也有一定的道理。如同其他機構對待總統一樣，行政機構會發現自己有相當大的反對權，這種權力不能說是否決權，但至少可以阻撓總統實施他想實施的政策。正如總統或許會發現該機構不予合作，在一定程度上有反對他的專案的權力一樣；也正如總統會認為行政機構對他的指令不是拖延就是以與他的意圖不同的方式執行一樣，總統也有對行政機構的強大的否定權。實際情況並不總是偏向於對行政機構有利。尼克森時期，總統對許多專案懷有敵意，不僅是行政機構的，也有國會的，而這些專案都是希望繼續執行下去的。尼克森憑藉嫺熟的管理技巧，終於減緩了許多專案的進展，僅僅行使了總統的行政動議權，在實際上終止了許多專案的實施。同樣地，儘管羅納德‧雷根贏得了國會相當多的支援，也還是比許多觀察家所預料到的更成功地削減和取消了很多專案。令人悲哀和沮喪的是美國政府(或者任何一個政府)所擁有的最大權力也許是消極的，這種權力比起以積極的、具有創造性的方式去處理當今紛雜的局面來一定更能輕易地去破壞、去延緩，或去製造消極行為的效應。

代表制的民主理論和美國政府基本的理論就是人民最終控制公共政策。如果他們不能直接參與管理，他們至少可以「趕走那些無賴」，代之以其他他們信任的人(其他人就是那些人民相信不是無賴的人)。但是，對於一個建立在龐大行政機構基礎上，其官員是按政績選拔，而不論所選官員奉行的政策內容的政府來說，這個理論是不合適的。即使在理論上講。所選舉的新官員也不會代替按政績任命的官員。那種原來認為行政管理和政策是兩碼事的觀點是錯誤的，那些研究公共行政管理的學派現在意識到行政管理本身就包含著制定政策，因此必然影響政策。如果公眾對官僚們不滿，他們也不能簡單地選舉出新官員去指望他們罷免那些憑政績任命的官員，因為，如果那麼做，會被認為是對政績考核制度的攻擊，是在「耍弄政治」。

這是一個棘手的問題。正是行政機構多如牛毛的缺陷，才使我們備受鼓舞地注意到有許多官員在克盡職守地獻身於公眾事業。儘管政績考核制度並不完善，但它的優點卻是顯而易見的。認識到行政機構總的不足之處以及政績考核制度的弊端，並不是要重新改革或乾脆取消憑政績任命官員的制度。在嚴厲地抨擊政績考核制度之前，人們還必須考慮任何其他可選擇的做法的弊端。設置文職官員機構的意圖的確是要減少首席行政長官對於實施法律或根據長官意志不實施法律的行政職能大軍的控制，但沒有人會完全取消這一現行制度，回到舊的、腐敗的、黨閥分髒制度上。設置文職官員機構的另一個意圖是回答：對於困難的局面，不是革命，而是直接地進行改革。但一些評論家認為，改革會帶來更多在政治上提供資助保護的人，允許當選的政策制定人有影響行政機構的餘地。

假如革命不是問題的答案，那麼官僚政府的含義仍然足以令人不安，使改革成為絕對必要。從更深一層意義上講，官僚政府與民主是水火不容的。按定義，行政機構是處理日常事務、講求效率的一種組織，考慮個別和例外是與規章制度不相符合的。一個只關心個別事務的政府有時會前後不一致，效率低下；而民主政府幾乎不可能逃避個別問題。行政機構有能力擺脫行政監督也正好說明行政機構可以不受公眾控制，而衡量民主的最主要標準就是公眾能夠控制行政機構。但是，行政機構的存在是必然的，因此，必須找到能限制行政機構向錯誤的方面發展的途徑。這個問題的答案是建立行政機構的行之有效的政治領導層。這並不一定意味著總統要有更大的控制權力，當然，一定的總統監督對於行政機構貫徹執行總統的政策是必要的。國會也可以發揮重要作用。國會已經在會計總局中建立了一個有效的調查機構。如果這個機構擴大員工規模、權威和國會的支援，那麼，當遇到棘手問題時，國會就一定能起到更大的政策制定作用。建立這樣兩種控制機構，兩者都對公眾負責，就使行政機構至少間接地對公眾承擔起責任，保障公眾不受武斷行為的侵害，這是民主的需要。最後，較小的集團能夠發揮更靈活的作用──因此，民主似乎需要權力下放。

美國國防部，通常也稱為「五角大樓」，多年來一直受到指責，說它逃避了其他政府機構所受到的嚴密監視。例如，費用超標，是指某樣產品超過和高出原定合同價格的部分，五角大樓就經常發生「費用超標」現象，其中最為極端的一個就是五角大樓購買的大型載貨飛機──洛克希德C一5A銀河號，在60年代末造成?額成本超標，超過原定價格約20億美元。這20億美元還不是成本，僅僅是超標準的那一部分，數額之巨大， 佔了當時整個聯邦預算的相當大的部分。而這僅僅是一個專案。即使某個文職行政機構有這麼多錢供它揮霍，那些一直在審核開支專案的審計員和會計員們也絕不會同意該機構超過約定價格持續支付貨款，他們更不會同意如此高價支付購買那些諸如螺絲、墊圈、錘子等簡單工具。

另一方面，雄心勃勃的新聞記者以及其他人多年來一直在揭露五角大樓揮霍浪費、管理不善的事例。其中，許多種儀器設備成本有時甚至高出當地商店以零售價格出售的、隨處可買到的同樣產品的100倍。一些「敲警鐘的人」或一些機構僱員們在嘗試實行正常的審計手續，以阻止這種現象的發生。五角大樓的行政機構也時常有所反應，但他們不是重新審查辦事程序，而是報復那些「檢舉揭發者」。不論是民主黨執政還是共和黨執政，都沒有資格自豪地說，他們能夠很好地處理國防部揮霍浪費這一問題。無論哪個大黨執政，總會受到這方面的不斷指責。

但是，就像行政機構的其他問題一樣，這個問題也有許多相反的方面。五角大樓內部已經出現許多改進的實例，這都是由官員自己採取措施的結果，而且按正常的審計手續也已查出了許多超標的定價做法，對此五角大樓絲毫不加掩飾地予以揭露。1982年和1983年，一場關於購買零部件的重要爭議終於在1984年引發了國會聽證會。會上那些「聳人聽聞的故事」多得讓1983年8月， 國防部部長卡斯帕‧溫伯格(Casper Weinberger)發表了一份備忘錄，告誡全體五角大樓行政和決策官員，國防部在國會和廣大公眾面前的可信度已經岌岌可危了。

引起許多評論家紛紛指責的是「價值436美元的錘子」事件。錘子是海軍購買用來修理F－18戰鬥機航行模擬器的工具箱中的一件工具。另外一些駭人聽聞的事件揭露出小型部件價格增長得極高，有時這一次購買價甚至是另一次購買價的10倍、20倍，甚至30倍以上。其中最惡劣的是，一個小小的墊圈從l美分竟漲至1．56美元。

多年來支持五角大樓的國會保守派議員和自由派評論家一樣，關注著目前這種局面，部分原因是因為國家的財力未做到財盡其用，部分原因是過多負面宣傳會危及雷根政府把軍事力量建設推向預定水平的努力的積極性。 自由派和保守派都傾向於同意價格競爭，至少在絕大多數情況下是有必要的。許多人還贊成國防部總視察員在1983年10月向參議院武裝設施委員會提出建議時所指出的，整個採購體系存在著明顯的缺陷，並不是所有的負責採購和庫存管理的人都有「價格意識」。

國會於1983年採取了一項改革措施，要求武器供應商出具他們的產品保證書。但1984年，來自北達科他州贊成這一要求的共和黨參議員馬克‧安德魯斯(Mark Andrews)指責說，當年3月五角大樓實施的新規章根本沒有執行國會通過的法律，而是在破壞國會的法律。新規章准許作為例外的產品太多，在他看來，法律已成為一紙空文。五角大樓全部採購合同中大約20％為供應商報銷成本──無論成本高低──再加上利潤－成本的百分比。很顯然，在這種規定下， 官員對節省費用幾乎沒有積極性。新規章准許按此類合同採購的所有產品均可以不出具產品保證書，或者所出具的產品保證書名不符實。因此，新規章就給了供應商一個極好的藉口，他們會誇大產品保證書成本太大，完全沒有必要附上保證書。參議員安德魯斯和他手下的官員均持這一觀點。

通常，涉及成本的問題是由於局限性的規定阻礙了競爭的成果。例如，空軍需要為一架波音AWACS飛機上的一隻踏凳的腿配置三個塑膠套子，波音公司便如同他們設計製作其他零件一樣地設計了套子，並專門設計了工具製造了所需要的3只套子。一位海軍軍官抱怨該公司此項產品的報價太高，竟達3136．61美元。消息傳出去，引起很大不滿，這時，空軍才發現，原來他們所需要的東西在市場上只需每隻套子34美分就可以買到。即使那樣也還是造成了一些浪費。這個價格只能在一次性購買40只套子以上時才能成交。

具有諷刺意味的是， 「價值436美元的錘子」還似乎算不上不可思議的高價。它只是價值847,000美元的那只工具箱中的一件工具，整個工具箱的間接費用和利潤被平均分攤到每件工具上，而不考慮每件工具的成本。這把錘子，本來公司只耗費成本7美元，再加上3美元的包裝和運輸費用。因此，總共也就是10美元一把，但是，會計計算時，把整個工具箱的利潤也平攤了一份給這把錘子，因此這把錘子似乎值436美元。這其中還有在抗議聲中被忽視的一個重要問題。那就是，究竟為什麼政府要付10美元買一把公司只花7美元購得，包裝在一隻盒子中，然後送到政府手中的錘子?即使不考慮會計計算方式，僅一件產品的淨利潤就接近43％。使得人們不禁要問，其他產品的利潤究竟會有多少呢?

五角大樓內部的行政機構是不可能深究這個問題的。行政機構的總趨勢是維持原狀，或在原狀上稍有發展，同時，儘量避免出現新問題。正如參議員安德魯斯1984年3月15日在向參議院國防事務撥款分委員會所做的講話中指出的，五角大樓對於要求出具產品保證書的法律所表現出來的態度足以說明，」行政官員只要他們願意，就可以使一條法律名存實亡」。

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