美國貿易代表撰文﹕《開自由貿易之風﹐走累積擴展之路》

(美國貿易代表羅伯特．B．澤奧利克(Robert B. Zoellick)撰寫的這篇文章最初發表在2002年12月7日-13日的《經濟學人》雜誌"The Economist"上﹐經改編現刊登在美國國務院國際信息局英文電子期刊 8 月號﹔由美國國務院國際信息局翻譯。)

美國貿易代表羅伯特．B．澤奧利克

隨著布什總統第一屆任期接近中期﹐圍繞美國貿易政策的評論出現轉變。現在的辯論焦點是美國在如何──而不是是否──推進自由貿易。

美國明確地表明了自己的意圖。我們將促進全球﹑地區和雙邊的自由貿易﹐同時在國內重開新文件立對它的支持。通過以多條戰線共同推進﹐美國能夠運用自己的實力促進貿易開放﹐形成自由開放的新競爭﹐著力於發展中國家的需要﹐以新的自由貿易攻勢激發新的政治活力。

美國的貿易政策與我們更廣泛的經濟﹑政治和安全目標聯繫在一起。這種融合式的思維可能會使某些貿易研究學者感到困惑﹐但它繼承了1945年戰後重建時的規劃觀念。事實上﹐我們可將它一直追溯到波士頓港的抗英傾茶事件。要使國內持續發展﹐我們就要讓貿易策略既符合我們的經濟利益﹐也符合美國的價值理想。要在全球有影響力﹐我們就要去聽取貿易夥伴的意見並向它們學習。要在全球發揮領導作用﹐布什總統認識到﹐他必須扭轉國內貿易政策上的倒退。任何一位要為貿易爭取支持的美國總統都必須戰勝保護主義者﹑特殊利益集團﹑反全球化的虛無主義人士和與總統對立的黨派分歧。然而﹐總統並沒有因經濟發展速度減慢或恐怖主義而分散精力。他敦促國會批准了《2002年貿易法》﹐重新確立起間斷了8年的重要貿易授權(即"快速審批權")。共和黨人同支持貿易的民主黨人折衷達成了環境和勞工貿易議事日程﹐而且沒有忽略主權和保護主義問題。這項法律包含了一項給最有需要的國家實行貿易開放提供的即刻生效的重大優惠﹐即把發展中國家對美國的大約200億美元的進口關稅削減到零。

為重開新文件立與國會的聯盟﹐布什政府必須顯示﹐美國將利用國際規則來爭取自身的利益。由於美國貿易加權關稅平均只有1.6%﹐因此﹐國會對降低關稅的支持有賴於總統有意願運用與其它國家相同的規則。參議院一名共和黨領袖告訴我﹐布什政府在執行國際規則方面的表現﹐是國會給予總統更大談判權的最具說服力的理由。布什總統通過在國內帶頭爭取在有效的國際規則體制下讓貿易更加開放而進一步加強了美國在國外推動自由貿易的力量。

多哈的使命

在世界貿易群組織(WTO)西雅圖會議受挫之後上任的布什政府﹐認識到啟動新一輪全球貿易談判的重要。我們與歐洲聯盟和其它有關各方一道﹐克服重重困難﹐輔助說明啟動了多哈發展議程(Doha Development Agenda)。世貿群組織本身因中國和台灣的加入而得到加強。針對將在不久接受俄羅斯入世的工作也已就緒。

美國完全致力於在共同商定的2005年最後期限到來前完成多哈發展議程。我們已在農業﹑工業和消費產品以及服務業等領域拿出了影響深遠的方案﹐突出了WTO的主要目標﹕開放市場准入和刺激增長與發展。

美國的農業談判目標是﹐協調補貼和關稅﹐同時將兩者大幅度降低﹐以便最終予以取消。上一輪全球貿易談判──烏拉圭回合──接受了高額和非對稱的補貼和關稅﹐以便能夠對其施行某種程度的控制。例如﹐儘管農業在美國和歐盟雙方的經濟中所佔的比例大致相同﹐但是美國接受了三倍於美國﹑造成生產扭曲的歐盟補貼的上限。

美國的農業法案批准﹐在今後六年內撥款1230億美元﹐用於各種救濟食品券﹑資源保護和農業開支──這個數額在WTO的限定範圍之內。這項法案表明﹐美國將不會單方削減農業補貼。但是﹐美國農民和國會支持我們的提案﹐即所有國家應該一道削減補貼。美國希望取消最極端和扭曲性的農業資助和出口補貼。我們希望把在全球造成國內農業生產扭曲的補貼削減大約1000億美元﹐把我們的的限額削減將近一半。我們希望把全球平均農業關稅從60%削減到15%﹐把美國的平均稅值從12%減至5%。美國還主張就全部取消農業關稅和扭曲性補貼的日期達成通訊協議。

美國有關生產品的提案﹐將使世界在2015年時不再存在這些商品的關稅。關貿總協議(GATT)的創始成員早在1947年就開始了針對這個領域的工作﹔經過50多年的努力﹐如今世界二分之一的貿易產品不再有關稅。現在是完成這項工作的時候了。

通過實行零關稅﹐發展中國家在製造業方面能夠進行公平競爭。這項提案將取消發展中國家之間的壁壘﹐它們目前相互支付70%的產品關稅。通過取消農業和製造業產品貿易關稅﹐發展中國家的收入可增加5000多億美元。

美國關於服務貿易的提案﹐將擴大在國際經濟領域正在起步的服務貿易業的增長和發展機會。服務業占美國經濟的大約三分之二﹐提供80%的就業機會﹐但在世界貿易中只佔20%。世界銀行指出﹐僅取消發展中國家服務業的壁壘﹐就能為這些國家帶來9000億美元的收益。

美國注意聽取那些正在努力走向自由貿易的發展中國家所表達的關注。我們今年提供了6.38億美元﹐輔助說明這些國家提高參加貿易談判﹑執行規則和把握機會的能力。我們與美洲開發銀行合作﹐融合貿易與金融﹐我們在敦促世界銀行和國際貨幣基金群組織提供資源﹐以行動落實言辭。

我們在多哈一致認為﹐全球知識產權規定的靈活性可被用來使貧困國家得到生產對抗艾滋病病毒/艾滋病﹑肺結核﹑瘧疾和其它流行病所必需的藥品的許可。我們還承諾輔助說明這些貧困地區和國家獲得在國外生產的醫藥──如果這些藥品不能在當地生產的話──只要其它有製藥業的國家不把這些特殊規定當成可乘之機﹐不用其來逃避旨在鼓勵未來醫藥研究的保護知識產權的規定。

多哈談判包括為發展中國家設定專門的待遇。但是﹐不應使靈活的過渡期和特殊需要蛻變成永久性的保護主義。掩蓋了貿易壁壘的"良好意願"使最貧困的人口面臨價格的提升﹐讓特殊利益集團受益﹐使競爭性企業的成本增加﹐並阻礙有生產力的公司和勞工向其它發展中國家出口。我們對像樂施會(Oxfam)這樣的非政府群組織認識到貿易對發展的好處感到高興﹐但這些群組織需要認識到﹐這些好處既來自於在國內鼓勵出口和競爭﹐也來自於取消進口壁壘。WTO能夠使發展中國家形成由出口帶動的增長﹐而不會讓前一代人所推崇的新殖民主義貿易形態復活。

歐洲夥伴

非洲國家的一位部長最近對我說﹐在美國和歐盟在WTO內就某一路線達成一致時﹐雖然我們並不能確保取得成功﹐但我們使成功變得更有可能。有幸的是﹐我毫不懷疑﹐我尊敬和親密的同事﹑歐盟貿易委員會委員帕斯卡爾．拉米(Pascal Lamy)同樣致力於按時完成多哈談判。

開放貿易是美國和歐盟的一個共同目標﹐但我們採用的方式不同。用歐盟的詞彙來描述﹐美國是要通過在市場准入核心議題上實現貿易開放而"深化"WTO﹐而歐盟的議程則是要通過制訂涉及更廣泛的議題的新規定來"擴大"WTO的使命。正如亞洲一位同事所說﹐歐盟是以歐洲近期經歷為視角來看世界﹕它希望為全球化逐漸形成一個超越國度的的管理體制。但是﹐很多發展中國家不希望給WTO增添新議題﹐而是相信應該把我們的首要任務放在刺激更多的貿易和投資上。歐盟也許會為了增添更多的規則和機制而放鬆對降低壁壘的要求。

在多哈會議上﹐美國努力輔助說明消除"深化派"和"擴大"派之間的分歧﹐因為歐盟需要在其更廣泛的議程上取得進展﹐才能夠在農業問題上採取行動﹐而農業問題對許多發展中國家至關重要。只要歐盟致力於開放農業﹑商品和服務領域的貿易﹐美國將繼續協助達到歐盟的目標。我們必須確保任何新的談判議題和規則有利於市場開放﹐加強WTO的透明度和促進貿易﹐同時尊重主權國家的主權。另一個歐洲觀點也許也應該為人們所牢記──哈耶克的"自發秩序"(Hayek's spontaneous order")﹐ 即規則應該首先通過市場﹐而不是通過政府的控制產生。

即使有美國和歐洲的合作﹐要實現多哈議程也仍然十分艱難。(遺憾的是﹐日本最近提出的農業方案主張削減對大米進口的配額﹐典型地反映出它對貿易採取的得失相剋的重商主義態度。) 令人鼓舞的是﹐有一批發展中國家和發達國家的貿易部長正在共同做出努力。

然而﹐WTO的任何一項決定都要求有144個成員的共識。任何一個國家──不管出於什麼樣的政治和經濟原因──都能夠阻擋多哈議程的進程。我們不會被動地接受向美國開放市場的努力投來的反對票。我們要鼓勵主張貿易開放的改革者。如果其它人不願向前進﹐美國將同有意願的人向前進。現在是其它人告訴我們他們可以在何時開放市場﹑拿出開放提案﹑將批評化為承諾的時候了。

一些貿易專家對美國利用自己的影響推動更大的開放指手劃腳。我敦促他們放寬眼界。我們希望加強推動更大貿易自由的聯盟的勢力。把主動權交給國外的否定派和國內的保護主義者將是致命的錯誤。正如我們在國際聯盟﹑聯合國﹑國際貨幣基金群組織和世界銀行所看到的那樣﹐國際群組織需要在領袖的敦促下採取行動。

北美自由貿易協議及其效仿者

為了加倍成功的可能性﹐美國也在大力推動制訂地區和雙邊自由貿易協議(free-trade agreement)。這些協議能夠輔助說明把商務﹑經濟改革﹑發展﹑投資﹑安全和自由社會有力地聯繫在一起。北美自由貿易協議(North American Free-Trade Agreement)不僅使美國與墨西哥的貿易擴大了幾乎兩倍﹑使美國與加拿大的貿易擴大將近一倍﹐而且使協議三方在國際上具有更大的競爭力。北美自由貿易協議毫無疑問地證明﹐發達國家和發展中國家都能從自由貿易夥伴關係中受益。它使墨西哥能夠很快從1994年的金融危機中復甦﹐朝著成為全球經濟競爭者的方向發展﹐並且為它向一個開放民主社會的轉變提供了支持。

有意思的是﹐一些批評美國以地區和雙邊自由貿易談判來實現"競爭性的開放"的歐洲刊物﹐在歐盟談判達成30個這樣的協議時﹐卻明顯地保持沉默﹔美國只達成三個協議﹐但我們積極努力。

自從國會授予總統快速審批權以來﹐美國同新加坡和智利簽署了自由貿易協議﹐並開始與中美洲經濟共同體(Central American Economic Community)的5個國家﹑南部非洲關稅同盟(Southern African Customs Union)的5個國家及摩洛哥和澳大利亞等國展開自由貿易協議談判。我們輔助說明推動關於建立美洲自由貿易區(FTAA)的34個國家間的談判。我們將與巴西共同主持這項工作﹐直到取得圓滿成功。

我們的自由貿易議程傳遞了我們的信息。我們願意同所有地區──拉丁美洲﹑非洲南部地區﹑亞太地區﹑阿拉伯世界﹐也願意同發展中和發達經濟體﹐發展自由貿易。我們希望擴大與這些國家的商業聯繫。同樣重要的是﹐我們所有的自由貿易夥伴﹐儘管在規模大小和發展水準上大不相同﹐但都通過在國內提出開放市場的主張和將其與經濟改革掛鉤﹐顯示了政治上的勇氣。這些是我們希望輔助說明的政府。

設在歐洲的一份刊物最近宣稱﹐美國"沒有多少可向其它國家提供的好處"﹐因為美國的貿易壁壘相對已經很低。但"市場檢驗"證明這類評論是不正確的﹐因為很多國家在等待和我們進行自由貿易協議的談判。這些國家認識到﹐得到進入巨大﹑充滿活力的美國市場的保證是一個寶貴的經濟資源。由於美國的自由貿易協議廣泛全面﹐具有高標準﹐因此﹐我們的自由貿易協議夥伴作為全球貿易鏈上的重要環節﹐或者僅僅作為展開商業活動的有前景的市場﹐而成為令人矚目的良好投資地點。

我們將通過美國國際開發署(USAID)和多邊開發銀行﹐與我們的自由貿易夥伴共同努力﹐將行業改革同自由開放掛鉤。例如﹐我們在與摩洛哥就如何在世界銀行的支持下﹐輔助說明它從穀物生產轉向水果和蔬菜出口展開討論。對於南部非洲和中美洲來說﹐我們的自由貿易協議可以促進地區融合﹐ 降低妨礙地區競爭的地方壁壘﹐擴大投資市場的發展和進一步加強政治合作。其它許多國家正在與我們在市場和貿易改革方面共同努力﹐為的就是達成自由貿易協議。

正如我們同新加坡的自由貿易協議談判所顯示的﹐我們的協議能夠通過開拓新領域和制定更高的標準而成為樣版。美國-新加坡自由貿易協議將對電子商務﹑知識產權保護﹑勞工和環境標準以及正在迅速發展的服務貿易等起到推動作用。隨著美國同自由貿易協議國更加密切地合作﹐我們不斷瞭解優良貿易夥伴的觀點。我們的自由貿易協議夥伴是一個新的全球開放市場聯盟的先行者。

這些合作夥伴也在輔助說明我們在國內擴大對自由貿易的支持。每一個協議的談判都讓立法人士及公眾看到貿易更加開放所帶來的實際利益﹐我們與之發展貿易交往的這些社會往往因歷史﹑地理﹑安全或其它方面的關係具有特殊的利益。美國政治上有一句老話﹐"人不能做空手交易。" 我們希望美國的辯論焦點集中在我們開放市場的議程﹐而不是保護主義者主張關閉市場的保守教條。

無論是為了民主﹑安全﹑經濟整合還是自由貿易﹐改革人士的大目標往往需要靠一步步地實現──與有願望的合作夥伴共同努力﹑建立聯盟﹑逐漸擴大合作圈。正如現代商業市場要依靠聯網一樣﹐我們也需要一個相互支持的貿易通訊協議網﹐迎接商務﹑經濟﹑發展和政治上的種種挑戰。

美國既在用累積擴大的方式推進自由貿易﹐也在明確地致力於通過WTO減少全球貿易壁壘。我們將運用美國的經濟規模及其吸引力來激發各方競相開放﹐從而使世界更加接近於實現全面的自由貿易。

(完)

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