切斷恐怖分子財源的行動已成為整個反恐戰爭的核心戰役。美國及其在全球各地的合作夥伴鎖定目標，集中各國的執法、情報和經濟力量，孤立和瓦解恐怖主義網絡的金融基礎設施，在諸多方面取得成效。互通金融信息有助於挖出恐怖主義的巢穴和網絡，同時，凍結恐怖分子的資產和其他經濟制裁措施迫使恐怖分子在財力上捉襟見肘，難以發動襲擊和維持聯盟，無法在全球各地建立基礎設施和發展致命武器。到目前為止，這項策略所取得的成果令人鼓舞，並可望在長期內加強各國保護國際金融系統的能力，防止被恐怖組織及其支持者利用。

2001年9月11日，"基地"組織以駭人聽聞的毀滅方式，同時襲擊了紐約和華盛頓，從此徹底改變了美國和全球對恐怖主義威脅的認識。在9.11事件三週年後的今天，全世界繼續面臨不斷演變的伊斯蘭極端分子的威脅，他們的恐怖活動可能再度造成巨大的破壞。為根除這一長期禍患，我們必須在目前成功的基礎上再接再厲，徹底切斷恐怖分子的財源。

這項工作在我們的外交關係中尤為重要；外交努力是反恐戰爭中建立國際合作的基礎。9.11之後發生的多起襲擊事件表明，恐怖主義的威脅不僅僅是困擾美國的問題，也是我們在世界各地的合作夥伴所面臨的問題。因此，我們必須在全球範圍內保持警惕和政治意願，消除不正當資金流動所造成的不斷演變的威脅，震懾和遏制恐怖組織的支持者。

資金轉移渠道

出於多種原因，我們必須重點關注和打擊恐怖分子的資金流動。財務記錄和審計可以讓恐怖組織現出原形。各國共享金融信息，跟蹤資金流動，有助於挖出恐怖分子的巢穴和網絡，避免生靈塗炭。即便是某一次襲擊的單項開支可能不高，但是，要維持恐怖組織，購買和發展致命武器，都需要大量資金。找到並切斷恐怖組織的資金來源，不僅可以使恐怖分子無力發動襲擊，而且可以使他們不能繼續維持全球聯絡，不能在世界各地建立招募與培訓新成員的基礎設施，更不能購買或發展致命武器。

據我們瞭解，"基地"和"哈馬斯"等全球恐怖組織網絡採用各種手段籌集和轉移資金。他們通過慈善機構、幌子公司和資金雄厚的捐助人及各種犯罪活動籌集資金。他們利用銀行、非正規匯款網絡(通常稱為"哈瓦拉"(hawala))、電匯、貨幣兌換和專人攜帶等形式跨國轉移資金或貴重物品。

全球性努力

打擊恐怖主義融資的行動部份源於打擊國際有組織犯罪和洗錢活動中總結的教訓，它已成為我們應對恐怖主義短期和長期挑戰的全球性努力的一項中心任務。簡言之，我們採取有的放矢的做法，重點在於運用情報、執法和經濟力量找到和瓦解恐怖組織的經濟基礎，從而摧毀整個恐怖網絡。從長期來看，我們的系統性做法將擴大並增強法律、金融和監管體制，加強世界各國保護國際金融體系的能力，使恐怖組織及其支持者無機可乘。這些工作創造性地調動各種國家力量來切斷恐怖分子的財源，既是未雨綢繆，也是先發制人。

迄今為止已經取得了一些重大成就。我們使"基地"和其他恐怖組織在世界各地轉移資金的工作難度更大，代價更高；此外，我們還為國際金融體系制定了更為嚴格的限制措施，以防被人利用。這些成就在一定程度上得益於重要的國際參與及國際合作。考慮到金融系統和恐怖主義都具有全球性，國際理解、國際協作與國際能力都是必不可少的。

在"9.11"事件發生後的數周之內，國際社會承諾在多個層面打擊恐怖主義融資活動，包括及時凍結涉嫌恐怖活動的財產，逮捕涉嫌為恐怖活動提供資金的人員，以及進行長期的法律和機構改革，確保國際金融制度的健全性。聯合國安全理事會通過的第1373號重要決議以及由33個成員國組成的金融行動工作組(Financial Action Task Force，簡稱FATF)提出的《打擊恐怖主義融資的八項特別建議》都反映出這一時期的國際承諾。國際貨幣基金組織、世界銀行、七國集團、八國集團、二十國集團、亞太經合組織等國際機構和區域組織在調動政治意願和彌補國家反恐體制的不足方面也發揮了重要作用。目前擁有近100個會員組織的埃格蒙特金融情報組織(Egmont Group of Financial Intelligence Units)把互通恐怖主義融資情報作為其工作重點。

給恐怖組織定性

我們有一項重要和公開的策略──針對恐怖分子及其資金提供者實施經濟制裁。布什總統在2001年9月24日簽署第13224號行政令時，敦促財政部長(在某些情況下亦包括國務卿)給恐怖分子及其資金提供者和其他幫兇"定性"。這項工作封鎖或凍結恐怖組織在美國的產權和資產，阻止他們利用以美元結算的正規金融系統，從而斷絕其經濟來源。此類組織或個人一旦被定性，美國人即不得與之有業務往來或進行交易。到目前為止，根據這一行政令被定性的個人和實體案例已達383起，世界各國凍結的涉嫌恐怖活動的財產總值超過1.4億美元。

定性工作不僅可以封堵被定性者利用金融系統的通道，斷絕其財源，還有助於震懾與之沆瀣一氣的支持者，阻止他們繼續向恐怖分子提供資金，同時還能夠推動有關國家司法部門迅速採取各種適當行動。根據第13224號行政令作出的定性不一定意味著有人違反了刑法或民法，而是表明，基於適當理由可以認為被定性者涉嫌與恐怖分子、恐怖組織或恐怖活動之間有經濟關係或其他協作關係。積極的定性工作本身就是防患於未然，可以防止基地組織和其他恐怖組織的支持者及黨羽利用手中的財產資助恐怖活動。儘管有人對這種做法提出過質疑，但所有定性工作均得到美國聯邦法院的肯定。

自"9.11"以來，我們成功地推動了國際社會積極展開這項工作。聯合國安理會通過了一系列決議，要求成員國對與恐怖組織或恐怖活動有聯繫的個人和財產實行有針對性的制裁。歐盟在2001年12月27日通過了一項指令，決定擬定一份涉嫌恐怖主義的實體名單，歐盟成員國將有權凍結這些實體的資產。2003年10月，金融行動工作組發佈了具體的解釋性指導文件，闡明了各國在凍結與恐怖主義活動有關的資產方面承擔的義務。意大利、沙特阿拉伯及許多其他國家已經與美國一道或單獨向聯合國提出建議，要求安理會制定給恐怖主義融資定性的方案。國際社會對涉嫌恐怖主義的各類目標實施經濟制裁是切斷恐怖分子財源這場全球行動中的一項基本內容。

國際金融體系

就長遠來說，打擊恐怖主義融資的戰略要求我們有一套加強國際金融系統透明度和問責制的系統方案。在美國國內，我們正在通過執行《美國愛國法》來推動這項工作。財政部頒布了一系列法規，強化各金融部門現有的顧客身份認證、記錄、報告和在金融部門互通信息等方面的義務，並推廣到新的金融部門，如容易被非法利用的匯款機構。我們還通過金融行動工作組和類似的地區性組織、國際貨幣基金組織、世界銀行和其他多邊組織在國際上推廣這些系統性做法。

為進一步加強上述努力，我們與金融界和慈善機構廣泛接觸，要求這些重要的前沿部門採取更主動的步驟增強透明度和問責制，執行更好的規範，盡職盡責，不給恐怖分子或罪犯留下可乘之機。

國際金融系統內普遍執行更好的規範使恐怖分子在從事違法活動時面臨更多體制性障礙。但是，隨著我們加強防禦系統，恐怖分子和其他犯罪分子將採取其他非正規方式來聚斂、儲存和轉移錢財。由於恐怖分子不得不利用非正規或不方便的渠道轉移資金，因此他們被發現的風險更大，但這樣的變化也要求我們採取靈活的策略，以應對恐怖分子不斷變換的融資方式。

下一步工作

為了達到上述目的，布什總統和財政部長約翰·斯諾不久前宣佈，在財政部內部增設一個辦事機構，為打擊犯罪、切斷恐怖分子財源和保護美國金融系統的長期工作提供支持。

反恐金融情報辦公室(Office of Terrorism and Financial Intelligence，簡稱TFI)集財政部的政策、執法、監管、國際聯絡和分析職能於一身，並增加了重要的情報功能。這項安排將使我們能夠更好地收集金融數據──如銀行的保密資料──並使情報分析工作有的放矢，從而瞭解恐怖分子利用金融系統的方法，並設法挫敗他們的圖謀。我們還將能夠更有效地實施制裁和懲治違規行為，並與駐世界各國使館和私營部門共同努力，加強打擊恐怖主義融資活動的國際聯盟。

確實，持續的全球合作與支持是我們成功切斷恐怖活動財源的最可靠途徑。

胡安·卡洛斯·薩拉特是財政部主管打擊恐怖主義融資活動的助理部長。他負責策劃和協調財政部切斷恐怖集團財源和反洗錢工作。他為"打擊金融犯罪執法網絡"(Financial Crimes Enforcement Network，簡稱FinCEN)和"外國資產管制辦公室"(Office of Foreign Assets Control，簡稱OFAC)提供政策指導和監督，還為國稅局下屬的刑事調查處(Criminal Investigation Division)提供政策指導。