美國政府正在幫助盟國增強防護能力，以防止恐怖分子通過國際金融系統來進一步實施不良圖謀。跨部門的反恐金融工作組確定了最需要美國提供培訓和技術援助的國家。為了戰勝恐怖主義，每個國家都必須制訂必要的法律框架、銀行監管法規、金融情報機構、執法措施以及司法程序。美國向非洲、亞洲、歐洲、拉丁美洲以及中東的國家提供能力建設援助，並且與區域組織和國際金融機構合作。

9.11襲擊事件之後，美國政府分別從五條戰線上發動了一場全球反恐戰爭，這五條戰線是：軍事、情報、執法、金融以及外交。為破獲、剷除和遏制恐怖主義融資網絡，美國制定了反恐金融戰略，它有三大支柱。第一，首先是開展執法和情報行動，將為恐怖主義融資者繩之以法。其次，我們採用點名、羞辱等公開定性措施，並凍結恐怖主義組織及其支持者的資產。第三，我們設立能力建設項目，以加強盟國積極主動地打擊恐怖主義融資活動的機制。前兩個支柱具有追溯性，即在事情發生之後調查資金操作，而第三個能力建設措施側重於加強國家保護國際金融體系的能力，不讓為恐怖分子提供資金者鑽空子。

協調培訓和技術援助

"9.11"襲擊事件之後，美國國務院率先創建了反恐金融工作組（TFWG）以協調、設計並向最易出現恐怖主義融資問題的夥伴國家提供培訓和技術援助。該工作組由國務院反恐協調辦公室（S/CT）和國際反毒和執法事務局（INL）共同主持，其成員來自國務院、財政部、司法部以及國土安全部等美國政府機構。該小組每兩周召開一次會議，聽取簡報，安排評估小組出訪、審議國別報告並且討論技術援助和培訓項目的制定和執行工作。這個跨機構組織將美國政府在打擊洗錢和有組織犯罪活動方面已有的經驗運用於解決恐怖主義融資活動問題。

有的放矢的援助

面對各盟國眾多的援助要求，反恐金融工作組制定了以下程序，並按輕重緩急的順序使用我們有限的資金和人力資源，進而通過美國的對外援助來建立盟國的綜合性反洗錢和反恐金融（AML/CTF）機制：

1. 根據情報和執法部門提供的信息，並根據輕重緩急的順序確定在打擊恐怖主義融資活動方面最需要援助的國家。

2. 由法律、金融及執法專家組成的金融系統評估小組（FSAT）對重點國家的反洗錢和反恐怖融資機製作出評估。金融系統評估小組通常用一個星期的時間在一個國家同司法部、內政部、財政部等東道主政府部門以及中央銀行和私營部門舉行會晤，探討打擊洗錢和恐怖主義融資犯罪的途徑。

3. 編寫一份關於恐怖主義融資防範機制弱點的正式評估報告，並就克服這些弱點提出培訓和技術援助建議。小組在大約一個月之內遞交有關報告。然後同東道主政府共同研究正式的報告，瞭解對美國援助的接受程度並進行協調。

4. 根據這些建議制定一個培訓執行計劃。美國政府專家提出的援助項目可以包括確保所在國的法律制度符合國際標準的法律起草援助、金融監管培訓、金融情報機構設立、"跟蹤資金流動"的調查培訓以及審判和起訴培訓。

5. 向重點國家提供關於建立法律框架的培訓和技術援助，以便將洗錢和為恐怖主義融資定為刑事犯罪。並且培訓相關法律的執法人員和檢察官。此類活動可以在受援國家或地區舉辦，也可以在美國舉辦。

6. 鼓勵有關國家在能力建設過程中與盟國和國際金融機構（國際貨幣基金組織、世界銀行、區域開發銀行）分擔責任，並尋求國際組織的幫助，如聯合國反恐怖主義委員會、反洗錢金融行動工作組（FATF）以及八國集團（G8）。

有效機制的基本原則

"9·11"襲擊事件後，美國及其盟國迅速意識到，迫切需要破獲、剷除和遏制全球恐怖分子融資網絡。為此，每個國家都必須增強法律、金融監管、金融情報、執法和起訴能力和機構，以有效地打擊恐怖主義融資和洗錢活動。根據有效反恐金融機制的下列五項基本原則，反恐金融工作組制定了美國培訓項目。

1. 將恐怖主義融資定為犯罪的法律框架。要落實聯合國安理會1373號決議和反洗錢金融行動工作組打擊恐怖主義融資的八條特別建議，每個國家都應將恐怖主義融資和洗錢行為定為犯罪。法律應當規定有效的措施以阻斷和沒收恐怖主義融資者及其支持者的財產。每個國家都應當賦予其執法人員和司法部門足夠的權力，允許對恐怖主義融資案件進行調查和起訴。每個國家都應當盡快批准聯合國打擊恐怖主義的措施。嚴格的反恐怖主義融資和反洗錢法律為國家提供了打擊洗錢和恐怖主義融資所必需的法律依據。

在制定給恐怖主義和恐怖主義融資活動定罪的立法方面，美國可以為向美國司法部和國際開發署提出這種要求的國家提供技術協助。在一些情況下，美國可以在受援國安排常駐法律顧問，幫助受援國的司法官員。

2. 保護金融系統不受侵害的金融監管監督。在我們的反恐金融培訓和技術援助戰略中，防止恐怖分子利用金融部門融資和犯罪是一個關鍵因素。根據國際標準，各國都必須指定具體的管理機構，負責監督銀行和非銀行金融機構對打擊恐怖主義融資措施的落實程度。政府應當制定嚴格的監管和反洗錢措施，並為金融機構創建一個向監管機構報告可疑行為的正式系統。每個國家都應當規定懲罰措施（如罰款），以確保執行機制的有效性。中央銀行、投資監管部門以及其他監督機構要對私營部門人員進行培訓，以防恐怖分子鑽空子。

凡是通過聯邦儲備系統(Federal Reserve)、聯邦儲蓄保險公司(Federal Deposit Insurance Corporation)、貨幣監理署等美國監管部門提出申請的國家，美國可以為之提供加強金融監管制度所需的培訓協助。培訓包括為銀行檢察員設置的課程，講授如何報告可疑行為以及如何識破恐怖主義融資和洗錢圖謀。

3. 作為私營部門和公共部門紐帶的金融情報機構。每個國家都應當建立金融情報機構（FIU），收集、分析和發佈金融情報，並立法允許這類情報的收集活動。金融情報機構應當為金融機構和政府監管部門建立有效的系統，以便它們向金融情報機構報告與恐怖主義融資和洗錢相關的可疑行為。金融情報機構應當負責分析這些可疑行為報告，並將案件交給執法機關調查。金融情報機構應當建立合適的渠道，與外國相關部門分享金融情報，以協助金融犯罪調查。

美國通過財政部金融犯罪執法網(Financial Crimes Enforcement Network)向外國金融情報機構提供培訓和技術援助，包括設備、信息技術評估和為外國新建金融情報機構提供專門的分析軟件和分析員培訓。美國是埃格蒙特金融情報組織(Egmont Group of FIUs)的一名積極會員，定期推薦有意者入會。

4. 開展追蹤恐怖主義融資的執法調查。執法機關必須擁有足夠的法律授權，以追查包括恐怖主義融資案件在內的金融犯罪。這種授權可以包括通過秘密偵察和電子監測調查金融犯罪。各國政府應建立特別部門和跨機構工作組以追查恐怖主義融資案件。執法機關應當與司法部門協調恐怖主義融資案件的調查和起訴。

美國以金融調查培訓的形式為要求協助的外國執法工作人員提供協助項目。美國各機構──包括聯邦調查局、國務院的外交安全反恐怖主義協助項目(Diplomatic Security Anti-Terrorism Assistance Programs)、國內稅收署刑事調查處(IRS Criminal Investigations Division)、移民與海關執法局(Bureau of Immigration and Customs Enforcement)等──為國外相關機構開設培訓課程，以增強其調查包括恐怖主義融資在內的金融犯罪所必需的技能。

5. 建立將恐怖主義融資者繩之以法的司法/起訴程序。各國政府必須確定由哪個司法部門負責起訴恐怖主義融資案件。由於恐怖主義融資案件具有複雜的專業性，應組建一支熟悉金融犯罪的訓練有素的檢察官隊伍開展這方面的調查。由於法官和基層司法人員過去可能未曾接審理恐怖主義融資案件，因此他們需要熟悉這類案件。

美國可以通過司法部向盟國的司法部門提供技術援助，通過案例分析來顯示如何運用新的反恐怖主義融資法律以及如何成功地提出起訴。

國際努力

由於全球化促進了人員、產品以及資本的跨國界流動，因此必須在全球範圍內應對恐怖主義融資問題。作為全球反恐之戰的一項工作，美國政府早就開始努力推動國際社會進行反恐能力建設的合作。反恐金融工作組認識到反恐怖主義融資的努力因金融資源和人力資源不足而受到限制，因此它鼓勵國際社會共同承擔提供培訓和技術援助的責任。

美國向非洲、亞洲、歐洲、拉丁美洲以及中東的一些國家提供了雙邊和多邊的反恐怖主義融資協助。我們與聯合國反恐怖主義委員會(UN Counterterrorism Committee)和聯合國毒品管制政策辦公室(UN Office of Drug Control Policy)密切合作，協調技術援助的需求和供給。美國支持金融行動工作組的重要行動計劃，以加強反洗錢和反恐金融機制。通過八國集團反恐行動組(G8 Counterterrorism Action Group)，美國正在協調各個反恐領域中對第一線國家的援助。美國還同美洲國家組織(Organization of American States)、亞太經合組織(APEC)和歐洲安全合作組織(Organization for Security and Cooperation in Europe)等地區性組織合作，從而加強防範恐怖融資活動。我們也在反恐金融項目上與國際金融機構合作，包括國際貨幣基金組織、世界銀行以及亞洲開發銀行，這些項目促進了經濟發展和國際市場的完善。例如，2003年10月在曼谷舉行的亞太經合組織首腦會議提出了一項反恐能力建設計劃，以保證人員、貨物和資金的安全流動。這項在亞洲開發銀行支持下制定的《地區貿易和金融安全計劃》(Regional Trade and Financial Security Initiative)的目的是在反洗錢和反恐怖主義融資、航空、港口和海上安全等方面提供能力建設。

結束語

要防止資金流入恐怖分子手中，各國必須在國內和國際應對恐怖主義融資威脅，斷絕恐怖分子的財源，摧毀其避風港。通過能力建設，一個國家可以加強其法律、金融監管、金融情報、執法以及司法能力，打擊恐怖主義融資。通過利用現有資源幫助各國應對恐怖主義融資挑戰，國際社會可以在世界範圍內更好地保護金融系統，避免被恐怖活動融資者利用。

塞莉納·雷魯約任國務院反恐協調辦公室的反恐金融項目主任。該辦公室的職責是協調美國反恐政策及與外國政府的合作，切斷恐怖活動資金來源。