以往的戰爭﹑叛亂和國內恐怖統治遺留下的持久性地雷﹐每年使世界上幾十個國家數以千計的人口喪生或至殘。無以數計的繼續有效的地雷(或﹕啞雷)──據估計達數百萬──給世界各地帶來危害。地雷和未爆彈藥阻礙了人道救援工作﹑農業﹑貿易﹑教育和社會發展。這些戰爭遺留的爆炸物消耗了本來就很貧乏的公共衛生資源﹐阻礙了最需要救援的貧困地區的戰後重建工作和經濟復甦。地雷污染造成的災害帶來了永久性貧困﹑絕望和地區動亂。

"人道掃雷行動"包括探測和掃除地雷﹔對地雷的危險性進行教育﹔為地雷倖存者提供援助﹔研究和開發新型排雷方法和技術。1993年﹐美國把人道掃雷工作正規化﹐建立了跨部門排雷行動項目。從那時以來﹐美國已經向排雷行動投入了7億多美元。這個項目掃除的地雷幾乎全都是由其他政府或政權以及非國家實體生產和埋設的﹐這些政府或政權有的已經不復存在﹐而非國家實體中有遊擊隊群組織﹑捲入社區衝突的平民﹑土匪和恐怖主義分子。

人道排雷行動是個跨黨派議題﹐在美國國會得到了共和黨和民主黨廣泛和日益增長的支援。克林頓政府首創第一個正式的人道排雷行動項目﹐布希政府為加強這個項目做出了努力。排雷行動體現了美國的核心價值觀──尊重生命﹑對受苦人奉獻關愛﹑支援經濟獨立和自力更生﹐關心野生和家養動物等。

美國的主導作用──長期堅持

首批排雷行動項目於1980年代末和1990年代初建立於阿富汗和柬埔寨。這些基本上由美國政府資助的項目為世界性的運動打下了基礎──這個運動喚起了國際輿論的關注並動員國際社會為減輕濫用持久性地雷造成的災難捐助了可觀的資金。今天﹐美國與多國群組織和跨政府群組織協同一致﹐展開排雷行動﹐努力提高當地的排雷能力﹐使受地雷影響的國家能夠獨立開展本國項目。

美國是第一個國際排雷條約──對《特定傳統武器公約》進行修正的《地雷議定書》──的創始成員﹔該公約對反人員地雷和反車輛地雷﹑自製爆炸裝置和誘殺裝置的使用做出了規定。與《地雷議定書》不同﹐禁止地雷的《渥太華公約》只涉及反人員地雷﹐而未提及其他這些裝置。美國在1980年代初期輔助說明起草《地雷議定書》﹐該議定書於1998年生效。1999年5月﹐美國批準了這項公約。

為確保不使全球地雷問題惡化﹐美國還採取了其他行動﹐其中的重要里程碑包括﹕

1992年──單方面實施禁止出口反人員地雷的計劃。

1996年──單方面提出掃除美國駐古巴關塔那摩灣海軍基地周圍地雷的計劃。這是世界上由美國永久控制的最後一個佈雷區。這項掃雷行動於1999年完成﹐2000年進行了品質檢查。

1997年──任命一名美國政府進階官員擔任負責排雷行動的總統特別代表﹐在國務院設立排雷行動及夥伴關係辦公室。

1998年──完成單方面銷毀330萬枚非自行銷毀地雷的工作﹐只留下一部份供培訓﹑研發以及韓國防務所用。美國軍火庫的大部份地雷屬自行銷毀/自行失效地雷﹐不會像持續有效地雷那樣在埋植數十年後仍造成損害和問題。

2001年──群組建世界第一支快速反應排雷部隊(Quick Reaction Demining Force)﹐以加強全球各地停火與和平解決爭端的努力﹐加快遣返國內流離失所人口和難民以及加快提供救援行動。

效果評估

國際範圍內的努力大大加快了排雷行動項目。迄今為止﹕

‧將近60個國家數千平方公里的地域已排除地雷。

‧每年報導的地雷傷亡人數一度為26000人﹐目前已經減少半數以上。

‧據報導﹐自2000年以來﹐每年掃除的地雷超過埋植的地雷。

‧應用了一系列排雷技術和方法﹐包括防爆除植被車(mine resistant vegetation clearance vehicles)﹑先進的人員防護設備﹑探雷犬和訓練有素的排雷員﹐從而大大提高了排雷能力和安全。

‧針對人道排雷行動的各個方面﹐達成了更細緻的國際標準和議定書﹐進一步提高了排雷行動的速度和效率。

在早期排雷項目中﹐衡量成功與否的標準是掃除地雷的數目﹐但這並不能令人滿意地評估排雷項目在多大程度上使公眾可以安全地使用土地或基礎設施。同樣﹐參加地雷危險性教育培訓的人數並不能敘述這種培訓是否有效地改變了風險行為。

我們必須把排雷工作的進展與特定的社會和經濟效果掛鉤﹐此類效果包括糧食增產﹑道路修復﹑人員傷亡減少和生活水準提高等方面。在各種需求競相爭取援助的世界上﹐"捐助國疲乏"是一個實在的問題﹔因此負責排雷工作的官員必須採取最能敘述問題的度量手段來吸取資源。

人道排雷行動項目必須把重點放在最需要的地方﹐兼顧風險和資源﹐以確定最有效地利用現有資源的方法。項目規劃應當概要敘述國際援助旨在實現何種終極目標﹐敘述用什麼辦法確保立即消除具體國家面臨的最急迫的威脅﹐而把不太緊迫的任務留待後來完成。例如﹐最近在乍得和也門進行的地雷影響調查結果清楚表明﹐造成最大傷亡和最嚴重經濟影響的地區只佔整個受地雷影響地區的一小部份。

受影響國家自身必須把排雷行動當作一項全國性議題﹐把它同國家的發展項目結合在一起。美國行動的重點是輔助說明有關國家自行建立和實施排雷項目﹐以便逐漸把援助轉向其他受地雷影響的國家。受援國政府必須承擔責任﹐為排雷行動分配國家資源﹐並承擔項目管理工作。在資源稀少並日益衰竭的地方﹐有關國家必須為解決地雷問題做出排列輕重緩急的困難決定。

擴大視野

地雷和未爆軍火的廣泛存在所造成的環境災難更加重了飢餓﹑貧困和經濟上的一無所有等各種問題。遣散的軍人和缺乏約束的民兵擁有大量小型武器和其他輕武器﹐危及穩定和法治。國際社會必須為解決這些問題展開合作。

應擴大人道排雷行動﹐納入一項旨在治癒戰爭創傷和創造經濟機會的全面的應對計劃。社區居民有能力生產自己的糧食並把產品運往市場﹐年輕人有其他機會而不只是去當兵﹐兒童能夠安全地去學校上學﹐這些是建立社會穩定的根本要素。

人道排雷行動本身不是目標﹔衡量其成功的標準是重建﹑和解與發展。要達到這些標準﹐受地雷影響的國家必須增強能力﹐做到能夠自行管理和實施長久排雷項目。這意味著許多方面將發生變化﹐包括減少參加排雷工作的外國人員﹐增加本地人員。

協作是關鍵

重建一個沒有地雷和戰爭所遺留的其他爆炸物的世界需要的不只是錢。參與排雷的各方必須合作﹐確保各自措施的互補性和目標的一致性。設立在斯洛文尼亞﹑負責巴爾乾地區和高加索地區的排雷和援助地雷受害者國際信託基金(International Trust Fund for Demining and Mine Victims Assistance)之類的融資行動提供了集中資源的模式。通過建立匹配捐助機制﹐美國和其他29個捐助方為支援地區排雷行動籌集了一億多美元資金。美國還在與歐盟密切配合﹐協調資訊管理和地理資訊系統(GIS)及效果調查工作。

政府和民間的合作

掃除世界各地千百萬枚地雷耗資巨大﹐同樣﹐治癒創傷﹑康復﹑裝假肢等其他相關費用和為地雷倖存者提供協助以及為遭受戰爭破壞的地方﹑地區和國家經濟提供發展援助等也需要大筆資金。單靠政府無法得到足夠的資源來滿足這些需要。公民﹑民間團體﹑宗教群組織﹑非政府群組織﹑慈善機構和企業必須並確實在人道排雷行動中發揮重要作用。

美國國務院於1999年建立政府和民間合作排雷行動(Mine Action Public-Private Partnership)計劃。迄今為止﹐這項努力已經展開了40項合作﹐項目內容涉及支援艱巨但卻必要的掃雷工作﹐為容易受害的人口提供避開雷區和慎用爆炸裝置的教育﹐輔助說明倖存者重新獲得尊嚴和自立能力。私人和非營利群組織繼續為人道排雷行動提供重要捐助﹐他們為迄今取得的成就做出了貢獻。

未來的道路

美國政府正在全面審議有關地雷問題的政策。各界人士和各種非政府群組織正在為這一跨機構的審議程式獻計獻策──這項工作將努力兼顧人道主義需求和我國獨特的防衛職責。

自從十多年前展開人道排雷行動以來﹐國際社會積累了很多經驗教訓。捐助國和受地雷影響國家的政府﹑國際群組織及民間團體為處理地雷問題建立了一個強大的國際網路。只要我們共同努力﹐就能使世界擺脫地雷和未爆彈藥的影響﹐使備受戰爭蹂躪的社會恢復和平﹑穩定和安全。

(完)