遊說國會：美國公民影響外交政策的主要方式 LOBBYING CONGRESS: A KEY WAY U.S. CITIZENS IMPACT FOREIGN POLICY 作者　安德魯˙艾瑞克森 By Audrae Erickson     安德魯˙艾瑞克森，美國農業會聯合會有關國貿政策的政府關係主任，也是西雅圖回合農業委員會主席，她表示，遊說是「美國立法過程中一個必要而整合的構面。」她說：「它確保法案在成為法律之前，美國公民的權利與關注能被納入考慮。」     立法過程中的公民參與是美國民主體制的基石之一。美國公民從選出能支持其政策立場的國會議員，到寫信給美國總統，可直接影響外交政策制訂者的決策。 　　此種影響力在一些個人為共同目標而團結並組成特殊利益團體時產生複合效果。此種團體在美國有數千個，就廣泛的各種議題，倡導政策立場。當前，超過3,700個特殊利益團體註冊為遊說國會議員與行政部門。其中一些最具影響力者能動員數萬個選民支持其目標。凡團體顯出能執行熟練而活躍的草根運動，就在華盛頓特區享有重要影響力。 選民心聲的力量 　　國會議員承認其主要責任是讓選其任公職的選民滿意。為此，他們須在立法票決時大體反映選民的關注，否則得準備好在求取連任時為不得人心的投票辯護。 　　雖然當選的代表常依眾院與參院領袖指導而按黨意投票，他們仍很注意民調和其地區或州選民的看法。當選的代表相當注重選民來信、來電、電子郵件訊息、及親自會談中表達的政策立場。因為一般假定，每個來電或寫信給其所選議員的個人，代表另十位選民支持同一立場。因此一項遊說行動的效果能放大至少十倍。 假如一位國會議員收到可觀的選民對某議題的反應，而其政黨領袖要求他違逆這些反應而投票時，選民心聲常影響最終的投票。 　　選民可加入特殊利益團體或全國性社團，增加影響力。身為全國性社團的成員他們參與其內部政策制訂過程，並仰賴組織的選任官員或專業幕僚代為遊說國會。因此當此等組織的遊說者向國會提出政策立場時，是為眾人代言。 此一途徑在全國性社團聯手結盟，對政策事務齊一立場時，影響力會放大，他們的看法就很難遭漠視。聯盟信函在華盛頓是重要靠山，提供想法相近的組織一種速效工具，用以展現某項政策立場的廣泛支持。 奏效的外交政策遊說 最成功的外交事務遊說者是樹立自己成為特定政策事務的專家，並創作精鍊的訊息，表達出國會議員為何應依某種方式投票，還要與主要議員－包括相關委員會主席與參眾兩院領袖們－及其幕僚，維繫密切的工作關係。 「專家」遊說者是華盛頓遊說過程的中心人物。國會議員及其幕僚、行政官員、外國官員、甚至其他遊說者，都徵求其建議，而且在過程中，專家蒐集額外資訊，以加強專業知能。專家的影響力會放大，即當其所代表的組織展現能力，在特定政策事務，聚合可觀的草根反應。專家遊說者必須就其主題領域取得最新資訊。切身的資訊可藉由媒體報導、與國會議員或行政部門交互連繫、與外國代表和其他外交政策遊說者會談、閱讀外交政策議題的專門出版品、以及參加專業研討會與會議。 這些遊說者中最可靠的，具備專門的生涯背景，從中獲取專業知能。尤其，成功的外交事務遊說者將與有力人士的交互連繫化為藝術，讓每次聯絡產生益處。 特定外交政策議題的遊說 一個具備巨大草根影響力的遊說團體是美國農業會聯合會(American Farm Bureau Federation) 。農業會(Farm Bureau)是美國最大的農業組織，成立於1919年。超過490萬個會員家庭分佈美國50州與波多黎各，農業會會員生產國內生長的每種產品。在影響農業的國內與國際議題，農業會動員草根支持的能力，讓它被廣泛認定為美國農民與農場主人的全國代言人。 當外交政策法案的通過對農業有直接影響，農業會就扮演重要的遊說角色，包括將正常貿易關係（ NTR）地位給予中國。美國國會已依每年度為基準，給予中國正常貿易關係地位－相同於給予其他國家的貿易優惠。身為美國農業出口品的第六大市場，中國對美國出口品，相對維持開放市場。若拒絕正常貿易關係地位，將嚴重危害美中貿易關係。中國正常貿易關係每年的通過雖廣被視為經濟事務，但卻有外交政策意義。 自尼克森總統在近乎30年以前與中國重建外交關係以來，美國與中國的交往一向是美國對亞洲外交政策議程的急務。隨後每年當國會討論是否給予中國貿易利益時，美中關係就在華盛頓成為討論主題。雖然參議院一貫同意總統延續正常貿易關係，眾議院通常會提出一項決議案，決絕美國給予中國貿易特惠。 本應是論辯中美雙向貿易交流維繫的價值所在，卻變成論辯對外交政策領域有重大意義的非貿易議題。一些國會議員為反映選區團體反對給予中國優惠貿易待遇的意見，就引述理由拒給正常貿易關係地位，像人權議題、對美國核武技術的間諜活動指控、非法活動出資的指控、及中國長期對西藏與台灣的政治鬥爭。 特殊利益團體對美國國會每年的中國論戰影響很大。一些團體強烈認為鑑於中國在非貿易領域的行動應予懲罰，因此倡議拒絕給予中國正常貿易關係。其他人則相信，經由貿易的交往是促進中國民主改革的可行方法，因此支持正常貿易關係的延續。兩種看法在眾院討論此議題的60天裡，左右媒體報導，不過，論戰的結局一向是眾院表決贊成維繫與中國的正常化貿易。1999年，眾院票決順利通過，以260比147的差距，支持正常貿易關係的延續。 農業與商業團體為了影響正常貿易關係的最後表決能有利於己，於是大量的電話、電子郵件訊息、選民與聯盟信函湧向眾議員，並且對國會議員及其幕僚作專門簡報以進一步教他們瞭解通過的益處。 農業會每年動員草根會員支持與中國的正常化貿易。除了選民打電話、聯盟信函、及在華盛頓特區與地區辦事處與眾議員會談之外，農業會透過建立自動化服務，促進寫信與打電話的活動，以鼓勵會員參與。例如，設置了一個自動化的免費號碼，當農業會會員撥打時，會產生一封個人化信函給會員的代表，讚揚給予中國正常貿易關係的優點。此外，農業會呼籲其全國的主要成員，親自與鎖定的那些尚未確定支持通過正常化貿易關係的代表聯繫。 今年，與中國的貿易交往牽涉更大的利害得失。針對中國加入世貿組織的美中雙邊貿易協商已結束，中國同意對農業進口品大幅開放市場。此協議乃先鋪好路，為美國農民與農場主人，創造日益珍貴的與中國的貿易關係。 為了從中國的入世協議獲益，世貿組織規則明定，美國給予中國無條件的永久正常貿易關係。農業會連同其他農業與商業組織，已激勵其會員向國會爭取支持永久正常貿易關係。然而，某些特殊利益團體反對中國成為世貿組織會員，並準備從事大規模活動加以封殺。其積聚民間反對的策略預期會遭遇那些支持通過的團體，發起強力活動互相抗衡。 國會審議是否給予中國永久正常貿易關係，將考驗論戰雙方支持者的遊說技巧與戰術。每一方的遊說活動都會著重表達爭議中的利害得失。 遊說是美國立法過程中美國一個必要而整合的構面。它確保法案在成為法律之前，美國公民的權利與關注能被納入考慮。它在該過程中賦予選民發言權，藉以確保維護我們民主政治的原則。 回目錄