專題系列文章之三:聯合國及切實可行的改革

以下這篇文章由約翰·霍普金斯大學高級國際研究學院(School for Advanced International Studies at Johns Hopkins University)國際法與國際組織系伯苓榮譽教授露絲·韋奇伍德(Ruth Wedgwood)為《美國參考》撰寫。它是紀念聯合國成立60週年專題系列文章中的第三篇，也是最後一篇。本文不一定代表美國政府的觀點或政策。轉載本文無版權限制。

聯合國及其改革途徑
(The United Nations and Process of Reform)

約翰·霍普金斯大學高級國際研究學院
國際法與國際組織系主任
國際法與外交專業伯苓榮譽教授
韋奇伍德

要對一個包含全世界成員的組織進行改革，首先必須謹防好高騖遠。改革是一種可行性藝術，這條基本真理對聯合國也不例外。改革措施同這個組織本身一樣，應當避免陷入期望過高的陷阱。一個五彩斑斕充滿力圖取悅所有人的承諾的聯合國改革方案，將會因不堪重負而失敗。

同樣至關重要的是，要如實評估相對優勢，確定聯合國擅長哪些工作，以及應將哪些工作留給其他機構完成。在冷戰結束時可能一時出現過太平盛世的幼稚想法，很容易以為聯合國將是解決共同問題所需要的唯一機制。但此後在波士尼亞、盧旺達和其他地方的維和行動遇到的困難表明，各國對維護集體安全具有關鍵作用。改革方案可以提出把防止種族屠殺作為國際義務，但現實主義者一定要認識到，沒有多少國家願意提供這種行動所必需的軍隊或投資發展相關的軍事能力。

我們還應認識到非政府組織在促進民主和人權方面所扮演的提供資訊和推廣標準的公共角色。國際機構的數量比過去增多，而且在貿易、銀行、人權標準、國際衛生及減輕貧困等領域還有其他致力於制定目標和進行監督的合作性機制。區域性機構、民間團體以及其他形式的橫向協作不需經過任何一個中樞機制就能運作，並具有即時通訊時代中的新型能力。出現一個問題並不意味著它必須由紐約聯合國解決。

無庸置疑，擁有全球成員和召集會議的傳統權威使聯合國享有重要優勢。聯合國可以成為進行雙邊接觸的安靜而方便的地點，它能提供一個中立的談判場所，而且桌子的形狀在這裏變得無關緊要。聯合國在第二次世界大戰結束後發揮了推進人權和民主理念的作用，因而享有道義聲望。(事實上，"聯合國"一詞在1942年第一次出現時指的是反法西斯主義的鬥爭，即由一批堅定保護人類文明不受惡勢力威脅的國家組成的聯盟。)《聯合國憲章》迄今仍將大權賦予二戰中的五大盟國，也就是擁有否決權的安理會常任理事國。《憲章》還賦予安理會根據第七章決定實施制裁和要求其他國家執行的極大法律權力。在時間要求不太緊迫時，聯合國大會成為制訂多邊條約的主要機制。

那麼，聯合國要成為一個有效的組織，今後所面臨的最迫切的挑戰有哪些呢？

人權

聯合國最大的成功可以說是通過重申人的尊嚴而明確了統一的人權標準。在世界大戰造成慘重破壞後，重申絕不能讓個人成為恐怖意識形態的犧牲品並將此作為全人類的理念具有關鍵意義。1948年，聯大一致通過了《世界人權宣言》(Universal Declaration of Human Rights)，重申了個人的基本權利，這項決議的意義無比深遠。《公民權利和政治權利國際公約》(International Covenant on Civil and Political Rights)等專項人權條約是對《世界人權宣言》的具體充實。

然而，令人痛心的是，旨在監督各國遵守人權標準情況的聯合國人權委員會(Human Rights Commission)已逐漸淪為充斥著政治攻擊和裝腔作勢的辯論的表演場。人權委員會對嚴重蓄意侵犯人權的行徑進行調查的程式已被人權記錄惡劣的國家劫持利用。委員會成員是經過地區性的政治妥協推選出來的，各國輪流擔任委員，而有些國家根本不是這個領域中名副其實的領袖。

聯合國秘書長已建議取消這個委員會，並創建一個人權理事會(Human Rights Council)取而代之。華盛頓明智地對這個建議表示支持。新開端所具有的象徵意義有助於重新弘揚卡森(Rene Cassin)和羅斯福夫人(Eleanor Roosevelt)等戰後領導人提倡的理念，並鼓勵人們更加重視技術性援助和機構改革等建設性工作。採取需獲聯大三分之二選票才能當選人權理事會成員的做法，將可以把一些主要問題國家排除在理事會之外。可以肯定，以各個條約監督委員會提出的建議為基礎開展理事會的工作(例如本文作者所在的人權委員會, Human Rights Committee)，能為評估各國情況提供更加中立的立場。聯合國人權事務高級專員(U.N. High Commissioner for Human Rights)在確定人權議程方面發揮著關鍵作用，應通過增加預算來加強她的能力。人權理事會是否應全年開會的問題還有待討論，因為各國政府難以派出高級代表團全年參加會議。但當一個機構的精氣衰減到如此程度時，的確值得重新開始。

民主核心小組(Democracy Caucus)

有人可能會問，一個像聯合國這樣的全球性機構怎麼會被削弱成區域主義的集合體呢？在紐約作出的決定及進行的選舉，太經常地是區域小組間政治妥協的結果。聯合國按地區分配名額及席位的承諾鼓勵了這種做法。這是一種奇怪的返祖現象。英聯邦(British Commonwealth)成員仍分佈在全球，其他一些國家儘管地域不一，仍有著共同的語言和文化。這說明有可能以其他方式組織世界。

有人可能在想，民主及憲政政府的作用是否能同樣有力地成為聯合國內的組織原則。民主核心小組中的各民主國家成員所共有的價值觀應幫助提醒它們，民主核心小組成員具有在國際環境中運用其政治力量的特殊義務。聯合國應在保持容納全球成員的優良傳統和忠實其基本價值觀之間取得平衡。

與此同時，只要推選代表國和進行專門會議的決定權仍取決於地區集團，那麼每一個國家，包括以色列在內，都應有資格成為地區集團成員。西歐及其他國家集團(Western European and Others Group)在這方面負有特殊責任，而歐盟成員卻常常以歐盟擴充或有關基礎援助的考慮為藉口，阻止採取這個合理步驟。

透明度與問責制

重振聯合國理念所需的第三項轉型是透明度與問責制。民主國家的民選代表要瞭解納稅人繳納的稅金是被如何使用的。聯合國收到的資金，無論是根據聯大制定的正常預算的付款，還是向負責難民、援助、發展和兒童健康的機構自願提供的資金，都不能免於這種關注。聯合國應當學會如何適應現代立法機制，盡可能提高各項運作的負責及透明程度。聯合國的整體預算由聯大制定，而具體的經費分攤則由第五委員會(Fifth Committee)和鮮為人知的行政預算諮詢委員會(Advisory Committee on Administrative and Budgetary Questions)私下完成。關心某一項維和行動是否有充足資源的議員會發現，聯合國秘書長和維和行動負責人都無權對資源分配作出必要的調整。聯合國對交付會費的成員國的立法機構提出的合理詢問往往避而不答，指望通過與各國使節對話來連接民主運作。聯合國不能說它不會染上歐盟患有的"民主缺乏症"。

同樣地，充實各國對聯合國的財政支持取決於財政責任制及對資金的合理使用。讓人感到失望的是，對於正當使用常規預算或維和預算至今仍沒有令人滿意的保障。聯合國常常要作出迅速撥款──向偏遠地區或者為應對緊急局勢，因而可能難以實行即時審計。但在現代行政機構中建立問責制的一種方式是設置總監察員。聯合國內部監察事務處(U.N. Office of Internal Oversight Services)是在聯合國發揮總監察員職能的機構，但由於聯大不願意為監督110億美元的年費及捐款使用情況設置10名以上的調查人員，就連這個內部監察事務處也作用甚微。內部監察事務處需要有數量多得多的、受過審計及調查方法職業培訓的調查員，並有權監察所有由聯合國提供經費的專設機構及維和行動。應該向所有有合理關注的成員國公佈總監察員的報告，而不應該讓這份報告在內部自生自滅，不導致任何相應行動。新機制也能使秘書長免受來自成員國及其保護國的不正當壓力。審計與調查職能應當享有一定的業務獨立性，不受任何可能席捲聯大、經濟及社會理事會(Economic and Social Council)、甚至總部大樓第38層的風波的影響。

毫無疑問，"石油換食品"(Oil-for-Food)專案的醜聞說明了有必要確立合理的財政公開標準，而且應避免專案供應方與秘書處人員之間有利益關聯。安理會在一些相當雄心勃勃的決議中所確立的項目和職能是安理會成員的監管能力遠不能及的。由美國聯邦儲備委員會(U.S. Federal Reserve Board)前任主席沃爾克(Paul Volcker)領導的一個出色的調查委員會，審視了龐大的"石油換食品"計畫的部分運作情況。調查委員會對耗資數十億美元的"石油換食品"計畫管理方式的隨意性發出警告，同時指出了一些聯合國工作人員的腐敗行為。

但是，猶如"鍾敲十三點"，沃爾克委員會報告的尖銳警告令人懷疑過去無人監督時的一切可能都有問題。沃爾克委員會的調查結果顯示，有必要具備在常設秘書處以外的某些審計職能，甚至建立有權提出刑事追究的獨立職權。聯合國的工作如此重要，而資金又如此匱乏，絕不能讓裙帶關係及任人唯親的風氣造成損害。

改革人事制度

聯合國的人事體制很成問題，這也會給專案效果和機構的適應力造成損害。主張改革的管理人士來過一個又一個，但他們對改變聯大給人事體制規定的種種限制是如此之難感到無可奈何。改革人事體制不僅關係到就業，而且關係到找到最優秀的聯合國僱員──那些重視聯合國的使命、而不追求其特殊待遇的人，那些能夠過了五點加班的人，那些能讓程式適應使命性質的人。目前，聯合國實行長期合同制，而且，除非某個國家在某個領域的人員代表數額有缺，否則任何人都無法參加申請考試。應試者的年齡不得超過32歲，因此，即便是才華橫溢的研究院畢業生也可能被這些規定擋在門外。長期合同制本身也存在問題，因為它阻礙聯合國聘用掌握新技能的新僱員。聯合國規定62歲必須退休，一位前任人事官員曾經不無諷刺地談到這項規定說："不然我們怎麼擺脫他們呢？"

聯合國應當能夠聘用商界及政府的中層專業人員，他們能將最新的技能和視角帶到聯合國。此外，秘書長還應有權將工作人員重新調派到最需要人的部門，而不是保留固定的多餘職位。一項行動的負責人應對聘用關鍵人員擁有一定的決定權，並對整支工作隊伍的表現負責，行動人員不應是靠任意分配組成的。同樣重要的是，聯合國必須合理運用婦女的專業技能，改變眾所周知的那種存在著性騷擾、工作機會不均等、以及不挑選合適婦女人選擔任領導職務的工作環境。

建立和平委員會(Peace-Building Commission)

需要彌補的另一個機制缺陷涉及衝突後過渡期的問題。聯合國難民事務高級專員辦事處(U.N. High Commissioner for Refugees)和世界糧食計畫署(World Food Program)這兩個高效率的聯合國機構具備在災難或衝突發生後立即運送緊急救援物資的能力。聯合國開發計畫署(U.N. Development Program)則能提供長期經濟計畫援助。但是，在緊急救援和長期計畫之間的大段時期內沒有一個專責機構。設立和平委員會的設想旨在形成一個負責協調援助和合理分配非政府機構和捐助國捐助物資的中心。它的領導位置還可以有助於鼓勵各國提供捐助。但是，創建委員會的工作需要謹慎，避免使其變成協調機構中的協調機構──疊床架屋，成為那種注重書面工作而非實際表現的聯合國機構之一。

對需要幫助的人來說，聯合國在當地的實效、而不是紐約總部的討論會談才是最重要的。聯合國作出的一些最重大貢獻是通過聯合國兒童基金會(UNICEF)、世界糧食計畫署、世界衛生組織(World Health Organization)、聯合國難民事務高級專員辦事處等機構在實地進行的緊急人道救助。針對持續性的衝突，秘書長從世界各國的外交人員中任命了顯要的、富有想像力的"特別代表"，如阿爾及利亞外交官卜拉希米(Lakhdar Brahimi)和秘魯外交官德索托(Alvaro de Soto)，讓他們在和平解決地區衝突的努力中發揮關鍵作用。

擴大安全理事會(Security Council)

毫無疑問，聯合國安全理事會的結構將始終是希望獲得更顯著政治影響力的國家所關心和辯論的議題。但是，如果讓這個問題成為聯合國改革的先決條件，那將成為聯合國改革的陷阱並轉移目標。安理會的擴大會導致一些明顯的問題。成員增多會拖長安理會作決定的時間，辯論將會持續到深夜更晚。地區間對常任理事國席位的爭奪極易成為聯合國政治中一個干擾因素，轉移人們對真正危機的注意力。

此外，安理會的擴大還會使安理會能夠作出哪些決定發生變化。有些尋求成為安理會成員的國家不願為任何目的動用武力，而另一些國家基於國家主權的理由反對干預內戰衝突。若得不到授權，聯合國便無法部署維和部隊，而各國將往往根據對本國利益的考慮來投票。

因此，倉促改動安理會結構可能會遭遇"非預期的後果"，導致削弱聯合國的行動能力。能夠靠自身力量採取有效行動的民主國家在遇到道義或現實緊急狀況時，可能會不太願意將問題提交給一個無決斷力的或意見分歧的安理會去解決。具有諷刺意味的是，安理會的擴大可能會削弱有效的多邊行動，因此，對這個問題必須給予謹慎考量。

總結

聯合國的運作或許可以借助有關它的新聞報導得到改善。1990年代展示了維和行動不得力的可悲後果。發生在紐約、華盛頓、伊斯坦布爾、巴厘、別斯蘭、倫敦、馬德里的恐怖襲擊表明了控制大規模毀滅性武器擴散的極其重要性。世界上令人觸目驚心的貧困景象和良好治理與經濟增長之間的關係都清楚顯示了保護人權和民主的關鍵性。"石油換食品"項目的爭議表明，要保持人們的信心和支持，就必須有信託高標準。

但是，如同其他社會組織一樣，多邊組織存在於競爭環境中。如同所有60歲的人一樣，聯合國為了繼續作為世界最重要的國際組織而存在，就必須保持體態健康，飲食有度。