專題系列文章之二：聯合國的成敗功過

以下這篇由哥倫比亞大學(Columbia University)國際和公共事務專業教授兼國際組織研究中心主任愛德華·勒克(Edward C. Luck)為《美國參考》撰寫的文章是紀念聯合國成立60週年並論述聯合國改革的三篇專題系列文章中的第二篇。本文不一定代表美國政府的觀點或政策。轉載本文無版權限制。

(全文開始)

聯合國：成敗功過60年
(The UN at 60: A Dynamic Balance Sheet)

哥倫比亞大學
國際和公共事務專業教授
兼國際組織研究中心主任
勒克

人在60歲誕辰之際，反思往往多於慶祝。對一個機構也是這樣。60歲生日是長壽的證明，即使同時會想到一些令人不安的問題，如未實現的宏偉目標、未能走上的道路、以及未來面臨的挑戰等等。鑒於聯合國一方面正面臨著一個真相逐漸昭然天下的歷史性醜聞，另一方面又面臨著成員國對它前所未有的需求，現在對聯合國的業績作一番坦率的評估可謂正當其時。聯合國迄今的功過如何？它們預示著怎樣的未來？

1945年，聯合國創始者闡明了這一新的世界性組織的宏大議程。聯合國憲章第1條開宗明義地規定，聯合國具有四個相互關聯的宗旨：1) 維護國際和平與安全；2) 發 展 國 際 間 以 尊 重 人 民 平 等 權 利 及 自 決 原 則 為 基礎的 友 好 關 系，並 采 取 其 他 適 當 方法， 增 強 世界 和 平；3) 實現在經濟、社會、文化、人道事務領域的國際合作，同時促進人權；4) 成為在實現這些共同目標過程中的各國行動協調中心。上述這些目標永無止境；只要這個組織存在，就必須永遠追求不息。

和平與安全

聯合國是在歷史上破壞力最大的戰爭期間，經醞釀、談判而誕生的，它的首要目標就是要成功地避免其前身國際聯盟所經歷的最悲慘失敗：防止另一次世界大戰。為了實現這一目標，第二次世界大戰中的五大同盟國被賦予安全理事會(Security Council)常任理事國的特權和職責。安理會隨之被賦予前所未有的權力以及執行安理會決定所需的特殊軍事、經濟和調查手段。藍圖雖然可觀，但在憲章簽署幾年後爆發的冷戰導致大多未能實現。成員國從未按憲章第43條就後備軍事力量的安排與安理會磋商；軍事參謀團(Military Staff Committee)幾乎無事可做；國際指揮架構也從未建立起來。

冷戰將聯合國成員國分成兩大對立陣營，否決權也因此變成阻止安理會就當時的重大危機採取行動的手段，唯一的例外是，由於蘇聯的拒絕出席，安理會得以對朝鮮半島侵略事件作出強有力的反應。事態的發展令希望建立有效的全球安全體制的人們深感失望，甚至絕望。然而，由於否決權發揮了使安理會不直接與大國利益發生衝突的作用，聯合國度過了本可能使其瓦解的東西方關係的緊張年代。通過既提供悄聲對話的機會，也提供激烈然而和平的舌戰場所，這個國際組織對阻止冷戰緊張狀態升級成為20世紀第三次世界大戰作出了一定的貢獻，從而實現了聯合國的核心目標。

在安全事務方面，聯合國展現出可觀的適應能力，以創新對應失敗，隨時作出一切可能的努力。雖然憲章第七章的執行措施原本是作為維護國際安全的主要手段而制定的，但種種矛盾使其很少被啟用，因而聯合國更多地依賴憲章第六章和第八章行事；這兩章為聯合國提供了在幕後進行和平調解的更大空間，並可將權力下放給解決局部衝突的區域性機制。近年來，隨著安理會議程的日益擴展，有關方面正在不斷進行這樣的努力，在安理會與非洲、拉丁美洲和歐洲的區域性及次區域性組織之間形成這類分工。

聯合國的最突出貢獻──維持和平行動──甚至不曾寫在聯合國憲章中。為了防止小型衝突在冷戰中演變成可能使多方捲入的大規模衝突，在上個世紀50年代和60年代逐步形成一系列手段，採用無強制力的國際軍事部署來監視事態發展或將交戰雙方隔離開來。繼向中東(1948年)和南亞(1949年)派出觀察團後，聯合國在西奈半島(1956年)、剛果(1960年)和賽普勒斯(1964年)開展了重大實際行動。在冷戰接近尾聲的最後幾年和90年代初，維和行動在速度、範圍和廣度上都迅速增加；在納米比亞、莫三比克、薩爾瓦多取得重大成功，在柬埔寨也取得了較大的成功，而且，在柬埔寨的使命不僅包括傳統的維和行動，也包括衝突結束後的國家建設。但是，從索馬裡、盧旺達和巴爾幹半島的急劇撤退和在安哥拉和海地的令人失望的結果，阻擋了前進趨勢。

到90年代後期，隨著在東帝汶、利比理亞、塞拉里昂、厄立特裡亞-埃塞俄比亞和剛果民主共和國重新部署聯合國"藍盔"(Blue Helmets)部隊，維和行動重振勢頭。截至2005年1月31日，共有來自103個國家的約65000名聯合國維和人員部署在16項維和行動中，這一趨勢還在朝最高記錄上升。由於使命多樣化和參與國家情況各異，在維和過程中也出現了一些嚴重問題，涉及從授權計畫過於龐大到行動表現參差不齊，到對尋求聯合國保護的衝突受害者進行性強暴的事件等不同方面。但總的說來，聯合國"藍盔"部隊繼續遠遠供不應求，這證明維和人員正在對國際和平與安全作出重大的特殊貢獻。

隨著冷戰結束，安理會可以重新根據憲章第41條的規定，為貫徹其決定而行使實施經濟、旅行、武器和外交制裁的權力。近年來，安理會為加強這些措施的說服力和減輕在人道方面的消極影響而作出很大努力，力求更準確、更有針對性地運用這些手段。在2001年9.11事件發生前，安理會就已對支持、縱容恐怖主義的利比亞、蘇丹和阿富汗塔利班政權實施制裁。目前，安理會下設四個處理恐怖主義問題的小組，通過採取制裁措施、成員國提交報告和發現成員國在反恐戰略、立法和行政手段上的漏洞來展開相關努力。聯合國大會還有待於就一項全面的反恐公約和恐怖主義的定義達成共識。今年早些時候，聯大通過了將某些具體恐怖行徑──核恐怖主義──定為非法的第13項全球公約。這些努力都是在聯合國長期推行的全球統一準則和防範大規模毀滅性武器進一步擴散的保障措施的基礎上進行的。

友好關係與自決權

聯合國四大核心宗旨中的第二項在今天聽來也許是模糊、無足輕重、甚至有點古怪的，然而，在四、五十年前不是這樣。這個國際機構在最初成立時，與今天具有的世界論壇的形式相距甚遠。其一，聯合國一開始是二戰協約國的延展，甚至還採用了後者的名稱。出席三藩市成立大會的國家必須曾向軸心國宣戰。在聯合國憲章中，仍多次使用了"敵國"這一提法。那些國家如何以及在何時才能融入國際社會，在當時尚有待觀察。其二，非洲的多數地區和亞洲的很多地區仍處於殖民統治下，有關這些殖民地前途的辯論甚至在西方盟國之間也造成分歧。聯合國憲章至少用了三章(第十一、十二、十三)來處理有關非自治屬地和託管國的問題，包括戰敗國的殖民地。託管理事會(Trusteeship Council)──現已完成使命──成為這一新的世界性組織下屬的一個主要機構。

在聯合國成立初期，圍繞接納新成員的問題也存在十分嚴重的分歧。誰代表中國的問題就花了大約四分之一世紀的時間才得到解決。鑒於聯合國成員國在大小、實力和利益上存在巨大差異，因此，從51個成員國擴大到191個成員國所產生的政治和機制上的影響至今可見。雖然聯合國憲章第2條將主權平等列為第一條原則，但在三藩市成立大會上，與會國達成的共識是，這一原則指的是在國際法前各國地位一律平等，而不是指在這一國際組織中的決策地位平等。就像對待冷戰時的情況一樣，聯合國學會了如何適應不斷變化的具體情況：首先，鼓勵逐步實現非殖民化，而後，找到將新獨立國家納入聯合國體系的途徑。其實，聯合國最早的成功之一，就是促進了基本上以和平方式實現非殖民化。在這一過程中，聯合國自身也從一個聯盟組織轉變成第一個真正的全球性組織，使處於明顯不同的經濟和政治發展水平的國家都得以加入進來。

人權及經濟、社會、文化和人道問題

前面已經提到，聯合國創始成員當時的首要目標，是要形成一個比國聯有效得多的確保國際和平與安全的機制。但他們認識到關係戰爭與和平的問題不能僅靠武力或外交家的智謀來解決。在敦巴頓橡樹園(Dumbarton Oaks)籌備會議上，美國代表使不情願的蘇聯代表相信，聯合國主要機構中應有一個專責處理經濟、社會和文化事務的機構。正如杜魯門總統(Harry S. Truman)在三藩市會議閉幕會議上向與會代表所說，"公正的原則是這一憲章的根基"。國務院最初設計的戰後機構是一個"總體性的"國際組織，下面有一個由各種業務和人道事務機構構成的龐大網路，由它作為這些機構和組織的總體政治和法律代表。

多年來，聯合國的體系不斷擴大，現已包含為創始者所始料不及的廣泛得多的部門、基金會、專門機構和活動。最接近聯合國中心的專門機構和基金包括：設在紐約的聯合國開發計畫署(U.N. Development Programme)、聯合國兒童基金(U.N. Children's Fund)、聯合國人口基金(U.N. Population Fund)；設在日內瓦的聯合國難民事務高級專員辦事處(Office of the U.N. High Commisssioner for Refugees)、聯合國人權事務高級專員辦事處(Office of the U.N. High Commissioner for Human Rights)及設在羅馬的世界糧食計畫署(World Food Programme)等。根據憲章第63條、通過經濟及社會理事會(Economic and Social Council)與聯合國有關係協定的專門機構包括：設在日內瓦的國際勞工組織(International Labor Organization)、世界衛生組織(World Health Organization)、萬國郵政聯盟(Universal Postal Union)和國際電信聯盟(International Telecommunications Union)；設在羅馬的聯合國糧食及農業組織(Food and Agricultural Organization)；設在巴黎的聯合國教育、科學及文化組織(U.N. Educational, Scientific and Cultural Organization)；設在華盛頓的國際貨幣基金組織(International Moneytary Fund)和世界銀行集團(World Bank Group)。另外，設在維也納的國際原子能機構(International Atomic Energy Agency)和設在海牙的禁止化學武器組織(Organization for the Prohibition of Chemical Weapons)與聯合國建有特別關係。

很多此類機構有自己的管理委員會、資金來源和組織成分。每個機構都擁有某種程度的自治，相當部分的業務活動是在實地進行，主要是在發展中國家，遠離設在紐約的中心管理機構的政治程式。有人說，那裏是找到"真正"聯合國的地方。聯合國系統權力的分散，一方面可能會使其業務和人道事務活動免受其總部政治程式的影響；而另一方面，這一特點使歷任秘書長難以做到在行政管理、專案規劃和財務方面全面加強規則和一致性。然而，多數機構的專業表現在大多情況下都獲得較高的評價。

隨著大批新獨立的發展中國家加入聯合國，消除貧困與促進經濟社會發展的巨大挑戰在上個世紀70年代和80年代迅速成為聯合國的主要議事日程。相當長時間以來，南北半球的深刻分歧導致聯合國大會和經濟及社會理事會一直在這些問題上進行著兩極分化的、無成果的辯論。但近年來，這些分歧有所縮小，因為各方都認識到，實現有效的、可持續的發展需要在增加對外援助、減免債務和發展貿易關係的同時，改善受援國的管理並消除腐敗。2000年通過的數位目標和期限，為全球減貧步驟提供了一致的標準。雖然聯合國為促進關於這些問題的對話和為確定目標發揮了關鍵作用，但它的實地工作在很大程度上僅限於聯合國開發計畫署、世界銀行和相關機構。

在人權領域，聯合國既取得了某些更持久、意義更深遠的成功，也遭受了某些較為明顯的挫折。從很多方面來看，人權問題被引入國際法和國際政治的主流要歸功於聯合國。聯合國通過談判制定人權宣言、有關公約和數十項相關協定，促使基本人權標準在全球範圍得到承認，從而為此作出了具有根本性和規範性的貢獻。但是，在另一方面，雖然人權事務高級專員辦事處、人權報告員和聯合國人權領域其他人員的工作促使成員國必須對各自尊重和推行這些標準的程度負責，設在日內瓦的由不同國家政府組成的人權委員會(Commission on Human Rights)給聯合國體繫帶來了明顯的難堪。近年來，一些踐踏人權的政權企圖轉移人權委員會的工作目標，這說明他們對聯合國可能對其人權紀錄提出譴責是多麼擔心。安南秘書長建議放棄人權委員會，代之以聯合國大會下屬的一個規模較小、全年運作、並希望是更致力於這項工作的人權理事會(Human Rights Council)。

協調各國行動

聯合國創始者認識到，聯合國不僅能在成員國意見一致時發揮作用，而且也能在成員國意見分歧時發揮作用。在後一種情形下，聯合國能為成員國提供和平解決分歧的場所，而核心安全利益問題，至少對五個常任理事國來說，則可通過行使否決權得到保護。但具有重要意義的是，聯合國還可提供一個論壇，讓成員國共同找到一致的利益和實現這些利益的途徑。但是，成員國達成共識的過程從來都不是輕而易舉的。首先，冷戰以東西方劃線將成員國分裂成兩大陣營。而後，在70年代和80年代，在各種問題的辯論中，又形成了南北兩方對立。冷戰的結束帶來了新的可能，然而，到20世紀末，聯合國大廳以外世界的實力關係不均以及在一個由191個各式成員組成的機構中進行決策的複雜性，減慢了進行深度機構改革和振興活力的努力。聯合國添加機構和使命的能力遠遠超過了它精簡機構和使命的能力。由多國政府組成的機構有時能膨脹到臃腫不堪的地步，但卻不能縮減到適於駕馭的程度。

從某些角度來說，這個世界性組織的優勢也成了它的弱點。2005年9月舉行的大會無疑再次證明，聯合國是世界性會議的主要召集者。聯合國是國家元首和政府首腦、外長及其他政要人物希望展現自己和發表意見的場所。他們也時常在那裏開展一些重要的活動，有時多邊，更多時候是雙邊。其結果是，聯合國扮演了一個史無前例的制定準則的角色，這甚至超過了它的行動角色。上世紀90年代尤其是一個前所未有的制定法律和確立準則的時期。但是，由於缺少同樣有力的實施、監督和執行能力，聯合國制定越來越雄心勃勃、干預性越來越強的國際──而且越來越多涉及國內的──行為準則的勢頭，最終有可能被證明適得其反。21世紀開始的新千年已經顯示，這是一個整合和複審已有標準而不是制定新標準的時代。毫無疑問，未來面臨的最大挑戰之一，將是如何在聯合國確立標準的特長和傾向及閘外世界實力和能力分佈不均這兩者之間取得平衡。在這類問題上，聯合國已證明，它既是當今國際體系的囚徒，又是始終尋求重新界定這一體系的角色之一。

說到底，對聯合國的成敗功過是無法簡單下結論的。聯合國如同它周圍的世界一樣處於不斷變化之中。聯合國是一個動態的、有適應力的機構，已演變成其創始者根本不曾預料的形態。面對"石油換食品"醜聞以及已經暴露的管理和責任制問題，聯合國將不得不再次隨時代而變化。顯然，成員國將一如既往，對聯合國既批評又利用，因為各國都意識到，聯合國是一個既有瑕疵而又有用的工具。

而且，儘管歷經60年，聯合國至今仍是一個試驗。現在沒有，過去也從未有過任何類似的機構，因此，不存在聯合國可與之相比的現成完美標準。毫無疑問，聯合國的表現遠優於國聯，但與聯合國設計師的期待又相差甚遠。聯合國已成為國際外交不可或缺的成分，成為當代國際關係的組合件。它是如此重要，絕不能令人不予重視，也不能採用低標準。最關心聯合國的人將是那些率先要求加強其活力和對它進行改革的人。據此，對"與什麼相比較"的問題的最好回答，應該是審視它的過去，衡量它的能力。與10年前相比，今天聯合國的作用是否更有力、更有益？我們能夠以什麼樣的努力讓聯合國在70週年時，對這個問題作出肯定的回答？

(全文完)

美國國務院國際資訊局http://usinfo.state.gov